Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 145, art. 146 i art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - dalej: "u.g.n.", Wójt Gminy [...] ustalił K. P. opłatę adiacencką w wysokości 1.110 zł z tytułu wzrostu wartości działki nr 167 położonej w miejscowości A. Wcześniej Wójt Gminy [...] decyzjami z dnia [...] marca 2014 r. i [...] czerwca 2014 r. dwukrotnie ustalał skarżącemu opłatę adiacencką, jednakże rozstrzygnięcia te zostały uchylone w postępowaniu odwoławczym decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] odpowiednio z dnia [...] maja 2014 r. i [...] lipca 2014 r., a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu ostatnio wydanego rozstrzygnięcia Wójt podał, że Gmina [...] wybudowała sieć kanalizacji sanitarnej stwarzając warunki do podłączenia do tej sieci nieruchomości położonych w obrębach: F., M., A. i K., w tym dla działki nr 167 w A., stanowiącej własność K. P. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie oczyszczalni ścieków zlokalizowanej w miejscowości S. W dniu 28 grudnia 2011 r. Wójt zawiadomił PINB o zakończeniu budowy ww. inwestycji, a organ ten w dniu 29 grudnia 2011 r. potwierdził, że zawiadomienie to zostało przyjęte bez sprzeciwu.
W toku postępowania na podstawie nowo sporządzonego operatu szacunkowego ustalono, że wartość nieruchomości skarżącego przed wybudowaniem kanalizacji wynosiła 21.921,25 zł, zaś po jej wybudowaniu 26.362,60 zł. Uchwałą z dnia 29 kwietnia 2008 r. nr [...] Rada Gminy [...] ustaliła stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej –w wysokości 25% wzrostu wartości nieruchomości. Wobec powyższego ustalono skarżącemu opłatę adiacencką w wysokości 1.110 zł tj. 25% kwoty 4.441,25 zł, stanowiącej wzrost wartości nieruchomości.
W odwołaniu od tej decyzji K. P. zarzucił wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy skutkujące naruszeniem art. 145 ust. 2 u.g.n. poprzez wydanie decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej po upływie trzech lat od dnia, w którym zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Warunki do podłączenia nieruchomości do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej powstały nie później, niż z dniem uprawomocnienia się decyzji PINB z dnia [...] grudnia 2011 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie oczyszczalni ścieków, a zatem decyzja w sprawie opłaty mogła być wydana do dnia 29 grudnia 2014 r.
Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, podzielając w całości ustalenia stanu faktycznego i ich ocenę, dokonane przez ten organ.
Zdaniem organu odwoławczego Wójt nie uchybił terminowi ustalenia opłaty, gdyż trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n. dotyczy rozstrzygnięcia organu I instancji, co potwierdziła uchwała 7 sędziów NSA z dnia 27 lipca 2009 r. I OPS 4/09. W świetle powyższego wystarczy zatem, aby choć raz w tym terminie organ wydał i doręczył stronie decyzję w sprawie, bowiem ustaje wówczas stan niepewności co do skorzystania z przysługujących mu uprawnień. Skoro zatem pierwsza decyzją wójta wydana została w dniu [...] czerwca 2014 r. i doręczona skarżącemu 10 czerwca 2014 r., czyli przed upływem trzyletniego terminu od dnia stworzenia warunków przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej tj. od daty uprawomocnienia się decyzji PINB z dnia [...] grudnia 2011 r., decyzję jako zasadną należało utrzymać w mocy.
K. P. zaskarżył decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...], a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.
Powtarzając argumentację sformułowaną we wniesionym wcześniej odwołaniu, zarzucił naruszenie art. 145 ust. 2 u.g.n. poprzez wydanie decyzji o ustaleniu opłaty z uchybieniem trzyletniego terminu określonego ww. przepisem. Powołana przez organ uchwała NSA wyjaśnia jedynie kwestię tego, czy przed upływem trzech lat podjęta decyzja ma być ostateczna, a także czy upływ terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. należy wiązać z decyzją organu I, czy II instancji. W niniejszej sprawie istotnie 10 czerwca 2014 r. doszło do doręczenia skarżącemu decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., jednakże decyzja ta została uchylona co oznacza, że została wyeliminowana z obrotu prawnego. Decyzja organu I instancji z dnia [...] lutego 2015 r., utrzymana w mocy przez Kolegium, wydana została natomiast z uchybieniem trzyletniego terminu, a zatem w dacie, w której organ utracił uprawnienie do ustalenia opłaty adiacenckiej względem skarżącego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl natomiast art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji (bądź postanowienia) lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy decyzja (postanowienie) dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.
W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
Dokonując tak określonej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia jest art. 145 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015, poz. 782, ze zm.) – "u.g.n.". Stosownie do jego treści wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (ust. 1), przy czym wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała stosowna uchwała rady gminy (ust.2).
W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że uchwałą z dnia 29 kwietnia 2008 r. nr [...] Rada Gminy [...] ustaliła stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej – w wysokości 25% wzrostu wartości nieruchomości.
Niesporne jest również, że warunki do podłączenia działki nr 167 w A. do sieci kanalizacji sanitarnej stworzone zostały z dniem 28.12.2011 r., tj. kiedy uzyskała walor ostateczności decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. o udzieleniu Gminie [...] pozwolenia na użytkowanie oczyszczalni ścieków zlokalizowanej w miejscowości S. Organy dokonały prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie, a tym samym nie budzi wątpliwości data rozpoczęcia i zakończenia biegu 3 - letniego terminu do ustalenia dla właściciela działki opłaty adiacenckiej. Termin ten upłynął w dniu 29 grudnia 2014 r.
Kwestią budzącą kontrowersje jest natomiast interpretacja pojęcia "wydania" decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.
Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego chodzi o wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej w sprawie, przy czym nie ma znaczenia, czy decyzja ta została następnie uchylona. Wystarczy, że decyzja organu I instancji została już raz wydana i doręczona stronie, bowiem "wtedy ustaje stan niepewności co do skorzystania przez właściwy organ ze swoich uprawnień". Pierwsza decyzja Wójta Gminy [...] ustalająca opłatę adiacencką dla skarżącego została wydana w dniu [...] czerwca 2014 r., stąd też 3-letni termin z art. 145 ust. 2 u.g.n. został w ocenie organu zachowany.
Kolegium powołało się w tym zakresie na uchwałę NSA z dnia 27 lipca 2009 r., I OPS 4/09, ONSAiWSA 2009/5/84, podjętą w składzie siedmiu sędziów.
W ocenie Sądu zarówno pogląd organu co do zachowania terminu dla ustalenia opłaty adiacenckiej w rozpoznawanej sprawie, jak i interpretacja stanowiska NSA w ww. zakresie są błędne.
W powołanej uchwale NSA przyjął, że 3-letni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n. dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Równocześnie jednak NSA odmówił podjęcia uchwały mającej na celu rozwiązanie zagadnienia czy termin ten jest zachowany, jeżeli przed jego upływem zostanie wydana, wysłana czy doręczona decyzja, uznając, iż tematyka ta wykracza poza związek z rozpatrywaną sprawą.
NSA zwrócił uwagę, że w wersji pierwotnej przepis art. 145 ust. 2 u.g.n. wiązał ten 3 letni termin wyraźnie z ustaleniem opłaty rozumianym, jako ustalenie w sposób wiążący, a więc wynikający z decyzji ostatecznej, którą mogła być decyzja organu pierwszej instancji, jeżeli nie zostało wniesione odwołanie albo także decyzja organu odwoławczego, jeżeli decyzja organu pierwszej instancji została utrzymana w mocy. Na skutek zmiany art. 145 ust. 2 u.g.n., która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r. termin trzyletni został związany z wydaniem decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Taka zmiana przepisu art. 145 ust. 2 nie może być traktowana jako pozbawiona znaczenia prawnego, a z porównania tych przepisów wynika, że ustawodawca "ustalenie opłaty adiacenckiej w terminie do 3 lat", zastąpił "wydaniem decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej w terminie do 3 lat".
Zastosowanie wykładni systemowej, celowościowej oraz zasady prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawowych przemawiają w ocenie NSA za wiązaniem przedmiotowego terminu z decyzją pierwszoinstancyjną. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do możliwości różnego traktowania podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji w zależności tylko od tego, czy wnoszą oni odwołania, czy nie korzystają z takiego środka procesowego. Stanowiłoby to naruszenie zasady równości wynikającej z art. 32 Konstytucji RP.
Podobne też stanowisko wyrażane jest w doktrynie, gdzie wskazuje się, że "wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji przed upływem terminu przedawnienia wypełnia dyspozycję art. 145 ust. 2, który mówi o "ustaleniu opłaty", także wówczas gdy decyzja ta stanie się ostateczna po upływie 3 lat" (red: G. Bieniek, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Lexis Nexis, 2005 r.).
Nie sposób natomiast zgodzić się z poglądem prawnym organów jakoby wydanie przed upływem trzyletniego terminu - o jakim mowa art. 145 § 2 u.g.n. - decyzji organu I instancji, która została następnie uchylona, przesądzało o zachowaniu tegoż terminu.
Należy podkreślić, że termin ten ma charakter materialnoprawny, może w nim nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach stosunku administracyjnoprawnego. Tego rodzaju terminy są nieprzywracalne, ich upływ powoduje bezwzględny brak możliwości kształtowania praw lub obowiązków stron. W przypadku opłaty adiacenckiej oznacza to wygaśnięcie obowiązku jej poniesienia – co stanowi skutek materialny.
Jednocześnie, skoro ustalenie tej opłaty następuje w drodze decyzji administracyjnej, upływ terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. wywołuje też skutek procesowy w postaci utraty przez organ kompetencji do wymierzenia takiej opłaty.
W wyroku z dnia 10 czerwca 2015 r., sygn. IV SA/Po 254/15 WSA w Poznaniu wskazał, że "3 letni termin określony w tym przepisie należy rozumieć jako termin do określenia wysokości należnej opłaty, a nie jako termin do wyrażenia przez organ chęci skorzystania ze swoich uprawnień. A więc w tym terminie powinien ustać stan niepewności nie tylko co do samego obowiązku nałożenia opłaty ale również co do jej wysokości. Reasumując stwierdzić należy, iż do zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem okresu 3-letniego. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już 3-letni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci uprawnienie do kształtowania praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego, to jest traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej".
Prezentując taki pogląd WSA w Poznaniu powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych i wskazał wyroki: WSA w Poznaniu z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. IV SA/Po 183/12, z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. IV SA/Po 200/12, z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. IV SA/Po 510/12, z dnia 7 marca 2013 r., sygn. II SA/Po 822/12, z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. II SA/Po 6/13, z dnia 4 września 2013 r., sygn. II SA/Po 664/13, z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. IV SA/Po 650/13, z dnia 12 marca 2014 r., sygn. II SA/Po 30/14, z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. II SA/Po 520/14, z dnia 14 października 2014 r., sygn. II SA/Po 750/14, z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. II SA/Po 1146/14, WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2013 r., sygn. II SA/Sz 298/13 oraz II SA/Sz 294/13 i z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. II SA/Sz 297/13 oraz WSA w Łodzi z dnia 27 sierpnia 2013 r., II SA/Łd 266/13, (dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko i argumentację przyjętą w ww. orzeczeniach.
Odnosząc się natomiast do argumentacji Kolegium zawartej w zaskarżonej decyzji, stwierdzić należy, że uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej to wyeliminowanie takiej decyzji z obrotu prawnego. Należy pamiętać, że 3-letni termin z art. 145 ust. 2 u.g.n. powiązany jest z wydaniem decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, nie zaś ze wszczęciem czy prowadzeniem postępowania w sprawie nałożenia takiej opłaty. W przypadku po uchyleniu decyzji, opłata ustalona kolejną decyzja organu I instancji może być wyższa, a tym samym dla osoby objętej obowiązkiem uiszczenia opłaty adiacenckiej aktualizuje się ponownie stan niepewności, przed którym chronić ma właśnie termin określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. W orzecznictwie podkreśla się, że termin ustalony przez ustawodawcę na 3 lata jest w zupełności wystarczający do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w obu instancjach i postępowania sądowoadministracyjnego, a nawet powtórzenia tych procedur.
W realiach rozpoznawanej sprawy termin ten okazał się niewystarczający i to nie z winy skarżącego. Organy prowadziły postępowanie w sprawie ustalenia wobec K. P. opłaty adiacenckiej od 24.02.2014 r., pierwsza decyzja ustalająca taka opłatę została wydana przez Wójta Gminy [...] w dniu [...] marca 2014 r., a następnie ona i kolejno wydana z dnia [...] czerwca 2014 r. zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...].
Zaistniały stan rzeczy doprowadził do tego, że w rozpoznawanej sprawie 3-letni termin do wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką upłynął w dniu 29 grudnia 2014 r.
Po upływie tego terminu organy utraciły zatem kompetencje do orzekania w sprawie tej opłaty, a wobec tego zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2015 r. wydane zostały z naruszeniem przepisu prawa materialnego – art. 145 ust. 2 u.g.n., które miało wpływ na wynik, to zaś skutkuje uwzględnieniem skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 a) P.p.s.a.
Związany z upływem terminu prawa materialnego brak możliwości wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej czyni prowadzone w tej sprawie z urzędu postępowanie administracyjne bezprzedmiotowym, to zaś wyczerpuje przesłankę umorzenia postępowania z art. 105 § 1 k.p.a.
W tych okolicznościach Sąd zastosował przepis wprowadzony ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) – art. 145 § 3 P.p.s.a., który stanowi, że w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 2, sąd, stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie.
O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek skarżącego.