Uzasadnienie
Przedmiotem skargi H. K. i W. K. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z dnia [...] marca 2016 r. Nr [...] uchylająca w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] i jednocześnie nakazująca wyżej wymienionym rozbiórkę budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr 123, położonej w N., gmina [...].
W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 48 ust. 1 pkt 1 i art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.
z 2016 r., poz. 290 ze zm. – zwana dalej "P.b.").
Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził kontrolę robót budowlanych wykonanych przy budynku gospodarczym zlokalizowanym na działce nr 123 położonej w miejscowości N. gmina [...]
Po przeprowadzeniu postępowania, w tym dokonaniu oględzin, organ ustalił, że roboty rozpoczęto w maju 2014 r. a ich inwestorami byli H. K. i W. K. Ostatnio wymienieni oświadczyli, że prace wykonali na podstawie zgłoszenia złożonego w Starostwie Powiatowym w [...] w dniu [...] kwietnia 2013 r. Przedmiotem zgłoszenia było wykonanie prac remontowo-zabezpieczających budynek o wym. 10,00m x 20,00m (do zgłoszenia dołączony został projekt budowlany z marca 2013 r. obrazujący inwentaryzację budynku). Organ w oparciu o ww. zgłoszenie oraz inwentaryzację a także na podstawie dokonanych w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2015 r. ustaleń i dokumentacji fotograficznej uznał, że na działce nr 123 w N. zlokalizowany jest budynek gospodarczy o innych wymiarach i kształcie niż wynika to z ww. inwentaryzacji (obecnie budynek ten posiada wymiary 21,40 x 9,70m). Dotychczasowy budynek o wym. 10,00 x 20,00m został rozebrany a w jego miejsce wybudowano budynek o obecnym kształcie, o innych wymiarach w rzucie i wysokości oraz zmienionej konstrukcji.
W tej sytuacji organ uznał, że wykonane prace należy zakwalifikować nie jako remont, lecz jako budowę nowego obiektu, na którą wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. PINB w [...] uznał, że dokonana w 2014 r. budowa budynku gospodarczego o wym. 21,40m x 9,70m wykonana została w warunkach samowoli budowlanej i w tej sytuacji wdrożył tryb naprawczy określony art. 48 P.b.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] PINB w [...] wstrzymał roboty budowlane wykonane bez wymaganego prawem pozwolenia polegające na budowie budynku gospodarczego na działce nr 123 w N. i jednocześnie nałożył obowiązek przedstawienia określonych tym postanowieniem dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 P.b., w terminie do 30 grudnia 2015 r.
W zakreślonym terminie zobowiązani nie przedłożyli wymaganych dokumentów i nie wywiązali się z nałożonego obowiązku, w związku z czym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Nr [...] nakazał H. K. i W. K. rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach 21,40m x 9,70m, zlokalizowanego na działce nr 123 położonej w miejscowości N. gmina [...], wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Jednocześnie organ określił, że o wykonaniu obowiązku rozbiórki należy niezwłocznie zawiadomić PINB w [...].
W uzasadnieniu organ stwierdził, że umożliwiono inwestorom legalizację przedmiotowego budynku magazynowego. Jednakże wobec niezastosowania się przez nich, w wyznaczonym terminie, do nałożonego obowiązku przedstawienia dokumentów i opracowań niezbędnych do legalizacji, koniecznym stało się orzeczenie nakazu rozbiórki, na podstawie art. 48 ust. 1 P.b.
Odwołanie od tej decyzji złożył H. K. wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenie w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania. Zarzucił brak uwzględnienia przez organ ekspertyzy z kwietnia 2015 r sporządzonej przez J. P., członka Okręgowej Izby Inżynierów Budowlanych, z której wynika, że remont stodoły tylko nieznacznie odbiega od założeń pierwotnych tj. od projektu z marca 2013 r. a zmiany te dozwolone są przez prawo i wynikały z możliwości zaistnienia katastrofy budowlanej. Zarzucił nadto, że decyzja nie uwzględnia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli a organ w postanowieniu z [...] marca 2015 r. określił opłatę legalizacyjną nie podając na podstawie czego dokonał takiego wyliczenia.
Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] WINB uchylił w całości decyzję organu I instancji i jednocześnie nakazał H. K. i W. K. rozbiórkę budynku gospodarczego o wym. 21,40m x 9,70m, zlokalizowanego na działce nr 123, położonej w miejscowości N., gmina [...], wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.
Organ odwoławczy uznał wyrażone w kwestionowanej decyzji stanowisko organu I instancji za słuszne. W jego ocenie organ I instancji dokonał prawidłowego rozstrzygnięcia w oparciu o właściwe przepisy prawa. Natomiast konieczność wydania decyzji reformatoryjnej uzasadnił nieuprawnionym i niemającym podstawy prawnej w obowiązujących przepisach zapisem w decyzji o obowiązku zawiadomienia PINB w [...] o wykonaniu nakazu rozbiórki. W tym zakresie zreformowano decyzję organu I instancji.
Odnosząc się do zarzutów odwołania WINB wyjaśnił, że dołączona do akt ekspertyza jest oceną stanu technicznego wykonanej samowolnie budowy części przedmiotowego obiektu, a nie projektem budowlanym, do którego przedstawienia zobowiązali byli inwestorzy. Organ odwoławczy nie zgodził się również z zawartym w ekspertyzie zapisem, że "opis konstrukcji obiektu - stan istniejący znajduje się w dokumentacji inwentaryzacyjnej". Jak wyjaśnił, obiekt przedstawiony w inwentaryzacji z marca 2013 r. był wykonany w konstrukcji drewnianej, jednak był o innych wymiarach i wysokości. Inny był układ konstrukcyjny słupów i dachu. Ekspertyza została opracowana w kwietniu 2015 r., po przeprowadzonych robotach rozbiórkowych i wykonaniu nowej konstrukcji, znacznie odbiegającej od konstrukcji budynku gospodarczego z dołączonej inwentaryzacji.
W ekspertyzie szczegółowo opisano co zostało zmienione i dlaczego. Potwierdza to, że powstał nowy obiekt a nie, że przeprowadzono remont czy rozbudowę dotychczasowego budynku gospodarczego. Nadto stanowisko eksperta nie obejmuje całości budynku w stosunku do którego prowadzono postępowanie, co jednak w ocenie organu nie ma znaczenia w sprawie, gdyż zaskarżona decyzja dotyczy legalności budynku gospodarczego o wym. 21,40m x 9,70m, nie zaś stanu technicznego budynku gospodarczego o wym. 9,51m x 15,78m w osiach skrajnych słupów (o czym traktuje dołączona ekspertyza).
Końcowo wyjaśnił, że w postanowieniu o wstrzymaniu robót, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. wysokość opłaty legalizacyjnej podana jest jedynie jako informacja. Dopiero po stwierdzeniu kompletności projektu budowlanego organ nadzoru wydaje odrębne postanowienie, w którym podaje dokładną podstawę naliczenia opłaty legalizacyjnej.
Skargę na powyższą decyzję złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie H. K. i W. K., wnosząc o jej uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych a także dopuszczenie dowodów z zeznań wskazanych przez nich świadków i powołanie biegłego na okoliczności wykonania zakresu prac zgodnie z projektem budowlanym mających charakter prac remontowych.
Kwestionowanej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 3 ust. 6 w zw. z art. 3 ust. 8 P.b. polegające na zakwalifikowaniu remontu budynku gospodarczego jako budowę nowego obiektu budowlanego oraz art. 48 P.b. poprzez wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę z uwagi na nieprzedłożenie stosownych dokumentów, w sytuacji gdy skarżący działali w granicach projektu z marca 2013 r., co nie wymagało pozwolenia na budowę lecz zgłoszenia prac remontowych, co formalnie uzyskali.
Skarżący zarzucili także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 K.p.a. poprzez brak uznania ekspertyzy sporządzonej przez J. P. jako oceny technicznej do przedłożenia której zobowiązani byli postanowieniem z [...] czerwca 2015 r.; naruszenie art. 75 K.p.a. poprzez dopuszczenie dowodu z fotografii wykonanych nielegalnie i bez ich wiedzy przez J. J. a co za tym idzie nie powinny mieć mocy dowodowej oraz naruszenie art. 9 i art. 11 K.p.a. poprzez nienależyte informowanie o okolicznościach faktycznych i prawnych oraz brak wyjaśnienia przesłanek w przedmiocie naliczenia wysokości opłaty legalizacyjnej.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że ocenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sąd przy rozpoznawaniu konkretnej sprawy nie bada zatem ani celowości, ani słuszności zaskarżonego rozstrzygnięcia (tu decyzja), a ogranicza się do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego dopuszczalne było wydanie przedmiotowej decyzji. Przy czym, jak wynika z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.
Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej "P.p.s.a." sąd orzeka na podstawie akt sprawy i w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest jednak do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze.
Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że odpowiada ona wymogom prawa i dlatego skarga, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., podlegała oddaleniu.
Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", a zaskarżona decyzja została wydana z powołaniem jej przepisu art. 48 ust. 1 pkt 1 ust. 4.
Wydanie nakazu rozbiórki poprzedzone zostało postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. ([...]), wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b., którym wstrzymano H. K. i W. K. roboty bez wymaganego pozwolenia na budowę, polegające na budowie budynku gospodarczego o wymiarach 21,40 m x 9,70 m na działce nr 123 w N. i nałożono na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie do dnia [...] grudnia 2015 r. dokumentów, o jakich mowa w art. 48 ust.
- 3. W postanowieniu tym zawarte zostało pouczenie o skutkach niespełnienia w terminie wymienionych w nim obowiązków, w postaci nakazu rozbiórki.
Wspomniane wyżej postanowienie poprzedzone zostało przeprowadzeniem rozprawy w dniu [...] marca 2015 r. z udziałem H. K. i W. K. oraz właściciela nieruchomości sąsiedniej J. J. (a wcześniej czynności kontrolnych w dniu [...] stycznia 2015 r. z udziałem W. K. na miejscu budowy – protokół z zał. k. 6 akt I instancji).
Według ustaleń organów obu instancji na działce nr 123 w Nehrybce w 2014 r. wykonany został budynek gospodarczy o wymiarach 21,40m x 9,70 m, w warunkach samowoli budowlanej. Budynek ten posiada wymiary odpowiednio: od strony działki nr 124 – ściana długości 21,40 m, od strony drogi gminnej – ściana długości 9,70 m, od strony działki nr 122 – ściana długości 16,20 m, która na długości 5,20 m jest cofnięta na szerokości 4,30 m w kierunku wschodnim. Od strony północnej długość ściany wynosi 5,40. Bryła budynku składa się z dwóch części o różnej wysokości i nachyleniach dachu, połączonych ze sobą funkcjonalnie. Część wyższa posiada wymiary 16,20 m x 9,70 m, wysokość 5,20 m i dach dwuspadowy o konstrukcji krokwiowo – jętkowej, zaś część niższa z dachem jednospadowym krokwiowym o wymiarach 5,20 m x 5,40 m, wysokości 3 m. Dach pokryty blachą trapezową. Budynek nie posiada środkowego rzędu słupów, natomiast rozstaw słupów części większej, w ścianach zewnętrznych podłużnych i szczytowych jest inny niż w budynku zobrazowanym w inwentaryzacji z marca 2013 r. Nadto część fundamentów (stóp fundamentowych) wykonana została na zewnątrz, poza słupami i ścianami zewnętrznymi dotychczasowego budynku (zdj. nr 4, 6, 8 w aktach I instancji).
Wspomniana wyżej inwentaryzacja, opracowana przez mgr inż. arch. K. J., dołączona została przez inwestora do wniosku zgłoszenia robót budowlanych – "wykonanie prac remontowo – zabezpieczających budynku gospodarczego (drewnianego) zlokalizowanego w N. działka nr 123, obręb [...], jednostka ewidencyjna 181308 2 P.", tj. dotyczy uprzednio istniejącego – w miejscu obecnego budynku gospodarczego o wymiarach 21,40 m x 9,70 m – drewnianego budynku gospodarczego w kształcie prostokąta o wymiarach 10 m x 20 m i wysokości 7 m w kalenicy, a fakt jego rozbiórki obrazuje zdj. nr 3 z widocznymi rusztowaniami i materiałem z rozbiórki (w aktach I instancji).
Zdaniem Sądu, ustalenia organów nadzoru budowlanego znajdują potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym, który dawał im podstawę do jednoznacznego ustalenia, ze w sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 P.b.
Wbrew zarzutom skargi, wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzone zostało wyjaśnieniem wszystkich istotnych okoliczności sprawy, zgodnie z regułą wyrażoną w art. 7 K.p.a. (zasadami rzetelnej procedury) i w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym w sposób określony w art. 75 i nast. K.p.a. Trafnie też organy wywiodły, że roboty budowlane wykonane przez skarżących w 2014 r. na działce nr 123 w N. kwalifikować należy jako budowę nowego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b., a która zrealizowana została bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Błędnie zarzucano w skardze naruszenie art. 3 pkt 6 w zw. z art. 3 pkt 8 P.b. polegające na zakwalifikowaniu remontu budynku gospodarczego jako budowy nowego obiektu budowlanego i nie można też zgodzić się z argumentacją skarżących, iż działali w granicach projektu z marca 2013 r., co nie wymagało pozwolenia na budowę, lecz tylko zgłoszenia prac remontowych, a takie "formalnie uzyskali".
Otóż art. 3 pkt 6 P.b. definiuje pojęcie "budowy", natomiast pkt 8 – pojęcie "remontu" przez który należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.
Jak z powyższego wynika pojęcie to zdefiniowane jest przez trzy istotne elementy. Po pierwsze, remont musi być wykonywany w istniejącym obiekcie budowlanym i zatem w związku z koniecznością fizycznego istnienia obiektu budowlanego w trakcie remontu, nie może polegać na całkowitej lub częściowej rozbiórce obiektu a następnie jego wznoszeniu od nowa. Po drugie, roboty budowlane polegające na remoncie mają na celu wyłącznie odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego, a nie jego przebudowę, rozbudowę, nadbudowę lub zmianę jego przeznaczenia i po trzecie, przy wykonywaniu remontu dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.
W świetle powyższego oraz nie budzących jakichkolwiek wątpliwości ustaleń organów (bo wspartych dowodowo), iż dotychczasowy budynek gospodarczy o wymiarach 10m x 20m został rozebrany i w jego miejsce został wybudowany budynek o innych wymiarach i kształcie w rzucie i wysokościach, a także zmienionej konstrukcji stanowisko skarżących, iż wykonali jedynie prace remontowe według zgłoszenia z 2013 r. jest całkowicie błędne i w żaden sposób nie uzasadnia zakwestionowania legalności zaskarżonej decyzji.
Według art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ust. 2 stanowi zaś, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pkt 1 lit. a i b), nie narusza przepisów, w tym techniczno – budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (pkt 2) – właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.
Z kolei w ust. 3 art. 48 określono co powinno znaleźć się w treści postanowienia wydanego w myśl ust. 2, natomiast w ust. 4 cyt. artykułu postanowiono, iż w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1.
Z przytoczonych wyżej regulacji wynika, że nakaz rozbiórki może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji.
W rozpoznawanej sprawie brak jest dowodów wskazujących na zamiar legalizacji przedmiotowych robót budowlanych, a zarzut podniesiony w odwołaniu i skardze dotyczący nieuwzględnienia ekspertyzy sporządzonej przez mgr inż. J. P. w kwietniu 2015 r. jako przedłożonej w wykonaniu obowiązków wynikających z postanowienia z dnia [...] czerwca 2015 r. ([...]) jest chybiony i nie zasługuje na akceptację. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (strona 5) w sposób dostatecznie klarowny i szczegółowy wyjaśniono powody uniemożliwiające sklasyfikowanie wspomnianej wyżej ekspertyzy – oceny stanu technicznego jako projektu budowlanego, do którego przedłożenia skarżący zostali zobowiązani w/w postanowieniem organu nadzoru budowlanego, a tym samym brak było podstaw do uznania, iż skarżący wykonali obowiązki określone w tym postanowieniu; Sąd nie znajduje powodów do kwestionowania prawidłowości argumentacji organu odwoławczego. Zatem prawidłowe były ustalenia organów co do tego, że warunki określone w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2015 r. nie zostały spełnione.
Trzeba również podkreślić, że to od woli inwestora zależy, czy podda się procesowi legalizacyjnemu poprzedzającemu nakaz rozbiórki w trybie określonym w art. 48 P.b., poprzez wykonanie obowiązków przewidzianych prawem i nałożonych przez organ nadzoru budowlanego. Warunki zawarte w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego mają charakter zasadniczy dla procesu legalizacji samowoli budowlanej regulowanej przepisami art. 48 P.b.
Skoro w wyznaczonym terminie skarżący nie przedłożyli dokumentów wymaganych do legalizacji, to w konsekwencji nakazanie rozbiórki przedmiotowego obiektu w myśl art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 4 P.b. było obowiązkiem organu nadzoru budowlanego i odpowiada prawu.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.