Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowiez 29 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 625/20

Uzasadnienie

Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium", "organ II instancji" lub "organ odwoławczy") z dnia[...] maja 2020 r., nr [...]uchylająca decyzję Wójta Gminy (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] marca 2020 roku, znak: [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej na działce nr 1196/20 w miejscowości P., gm., w konturze ABCD i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 17 pkt 1 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293; dalej: "u.p.z.p.")

Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 23 października 2018 roku B.S.(dalej: "skarżąca" lub "wnioskodawczyni") zwróciła się o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą: Budowa budynku mieszkalnego, jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej na działce nr 1196/12 w miejscowości P.. Pismem z dnia 17 grudnia 2018 roku zmodyfikowała żądanie w ten sposób, że wniosła o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: Budowa budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej na działce nr 1196/12 w miejscowości P. w konturze ABCD. Natomiast pismem z dnia 14 lutego 2019 roku poinformowała, że w związku z podziałem działki nr 1196/12 inwestycja będzie obecnie realizowana na działce nr 1196/20.

Z akt sprawy wynika, że sprawa była już przedmiotem rozpoznania Kolegium. Uchylając poprzednio wydaną decyzję, także odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...], Kolegium stwierdziło, że o ile organ I instancji zasadnie stwierdził, że ustalenie warunków zabudowy dotyczy całej działki w granicach ewidencyjnych, a nie wydzielonej części tej działki, o tyle błędnie, przy ocenie zabudowy zagrodowej, posiłkował się definicją rolnika indywidulanego prowadzącego gospodarstwo rodzinne z art. 6 ust. 1-4 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o ukształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. z 209 r., poz. 1362). Zaznaczyło, że nie wynika to z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Brak definicji w u.p.z.p. doprowadził do akceptowanej w orzecznictwie wykładni tego pojęcia przy uwzględnieniu art. 55 ³ Kodeksu cywilnego. Zgodnie z nią za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, niezależnie od tego czy tworzą one zwarty kompleks, czy też są rozproszone i znajdują się w granicach administracyjnych różnych gmin.

Zdaniem Kolegium ustalenia w tym zakresie nie były wystarczające do oceny, czy wnioskowana inwestycja stanowi zabudowę zagrodową. Nie wyjaśniono na jakich gruntach skarżąca prowadzi gospodarstwo rolne, czy posiada już jakieś zabudowania gospodarcze na innych gruntach niż wnioskowana działka 1196/20, a które związane byłyby z prowadzonym gospodarstwem rolnym jako zorganizowana całość obejmująca kilka nieruchomości, jaki jest charakter planowanej zabudowy, czy jest to zabudowa zagrodowa i czy jest ona funkcjonalnie związana z prowadzonym gospodarstwem rolnym. Podkreślono, że od rodzaju prowadzonej działalności rolniczej zależeć będzie związek funkcjonalny zabudowań i gospodarstwa rolnego. Zauważono, że z treści decyzji z dnia [...] stycznia 209 r. o zatwierdzeniu podziału działki 1196/12 wynika, że dla działki tej wydano decyzję o warunkach zabudowy z dnia[...]kwietnia 2017 r., nr [...], jednak w aktach brak jest tej decyzji, nie można ustalić czego dotyczyła i czy w sprawie nie doszło do wydania kolejnej decyzji w tej samej sprawie.

Stwierdzono również, że w sytuacji gdy postępowanie wyjaśniające wykaże, że nie jest możliwe skorzystanie z wyjątku o którym mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. organ powinien poinformować o tym wnioskodawczynię, celem modyfikacji wniosku.

Decyzją z dnia [...] marca 2020 roku Wójt Gminy ponownie odmówił wnioskodawczyni ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn. "Budowa budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej na działce nr 1196/20 w miejscowości P., gm., w konturze ABCD oznaczonym na załączniku graficznym nr 1 do decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że wnioskodawczyni B.S. na terenie Gminy posiada od 5 lat udziały w gospodarstwie rolnym o łącznej powierzchni 25,0806 ha, przy czym przypadająca na nią część gruntów wynosi 4,9235 ha, przy średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w tej gminie wynoszącej 2,16 ha. Działka, na której planowana jest inwestycja nr 1196/12 położona w Pakoszówce o powierzchni 5,0026 ha została podzielona na działki: nr 1196/20 o powierzchni 4,6867 ha, nr 1196/21 o powierzchni 0,2789 ha oraz nr 1196/22 o powierzchni 0,0370 ha. Planowana inwestycja znajdować się będzie na działce nr 1196/20 w wydzielonym konturze ABCD w klasie gruntów PsIII o powierzchni ok. 0,4400 ha (według wniosku) lub ok. 0,3000 ha (według załącznika graficznego do wniosku o wydanie decyzji). W dalszej części wyjaśniono, że działka nr 1196/6 (droga bezpośrednio sąsiadująca z terenem wskazanym pod inwestycję) objęta jest ustaleniami planu miejscowego przyjętego przez Radę Gminy w u uchwałą nr [...] z dnia 28 kwietnia 2000 roku.

Z obszaru inwestycji wyłączono część działki nr 1196/20 - pas o szerokości 2 m od granicy działki drogi wewnętrznej - jako objętą Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego [...] 6. Przedmiotem ustaleń tego planu są: tereny drogi dojazdowej KD o projektowanej szerokości w liniach rozgraniczających 10 m. Pozostały teren inwestycji, której dotyczy wniosek nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, że planowane zamierzenie inwestycyjne ma rzeczywisty funkcjonalny związek z posiadanym przez wnioskodawczynię gospodarstwem rolnym- zabudowa zagrodowa, czego domagała się skarżąca.

W piśmie wyjaśniającym z dnia 17 grudnia 2018 r., wnioskodawczyni wyjaśniła, że w chwili obecnej nie dysponuje budynkami gospodarczymi, składa wniosek o wydanie warunków zabudowy aby nimi dysponować. Trzoda chlewna ze względu na brak budynku gospodarczego, a co za tym idzie brak możliwości zapewnienia warunków bytowych dla zwierząt w okresie zimowym została sprzedana. Na chwilę obecną wnosząca sprzeciw posiada 30 królików. Podała również, że ma wykształcenie rolnicze oraz czerpie korzyści z posiadania gospodarstwa. Na dowód przedłożyła kopię decyzji w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych. Według oświadczenia prowadzona działalność stanowi dodatkowe źródło dochodu, które zamierza rozwinąć w sposób umożliwiający zmianę podstawowego źródła dochodu.

Na podstawie protokołu oględzin z dnia 2 lutego 2019 r. organ ustalił, że na działce objętej wnioskiem nie ma budynków gospodarczych, działka stanowi łąkę. Wnioskodawczyni w okresie od wiosny do jesieni zajmuje się hodowlą królików i trzody chlewnej, w związku z brakiem pomieszczeń gospodarczych paszę dla zwierząt kupuje na bieżąco, trawy dla zwierząt kosi za pomocą wynajętego sprzętu.

Dodatkowo organ I instancji zwrócił się do wnoszącej sprzeciw o następujące wyjaśnienia:

1. - na jakich gruntach faktycznie prowadzi gospodarstwo,
2. - jaki charakter ma mieć planowana zabudowa i w jaki sposób będzie ona funkcjonalnie związana z prowadzonym gospodarstwem rolnym,
3. - w jaki sposób budynek garażowy na koncepcji graficznej ma wspierać produkcję w gospodarstwie rolnym,
4. - w przypadku wskazania, że działki w miejscowości T., S. i F. są miejscem prowadzenia gospodarstwa rolnego, w jaki sposób powiązana jest na tych wszystkich działkach produkcja rolna,
5. - gdzie dotychczas trzymana była trzoda chlewna i króliki przed sprzedażą, ponieważ oględziny nie wykazały istnienia jakichkolwiek zabudowań gospodarczych, teren działki nie był ogrodzony i nie było widać żadnych oznak pobytu zwierząt,
6. - czy posiada jakieś budynki gospodarcze,
7. - czy posiada dokumenty potwierdzające wynajem sprzętu do uprawy /koszenia działek w postaci faktur, umów, ze wskazaniem osoby realizującej w/w usługi.

W odpowiedzi skarżąca wyjaśniła, że obecnie prowadzi gospodarstwo rolne w miejscowości T., S. oraz P., przy czym głównym miejscem prowadzenia działalności jest P., gdzie prowadzona jest uprawa ziemniaków, marchwi oraz cebuli. Planowana zabudowa będzie zabudową zagrodową składającą się z budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego. Budynek garażowy stanowiący część budynku mieszkalnego ma służyć do przechowywania samochodu używanego do pracy w gospodarstwie. Trzoda chlewna i króliki trzymane są na działce w Pakoszówce, nie posiada żadnych budynków gospodarczych ani też dokumentów potwierdzających wynajem maszyn do koszenia, uprawy. Prace te wykonywali jej synowie własnym sprzętem.

W tych okolicznościach organ stwierdził brak możliwości stosowania wyjątku z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., i poddał inwestycję analizie pod kątem przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Zdaniem organu I instancji zostało spełnione kryterium dobrego sąsiedztwa – art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., dostępu do infrastruktury technicznej – art. 61 ust. 1 pkt. 3 u.p.z.p.

Z analizy urbanistycznej wynika, że wyznaczono obszar analizowany do około 80 m jako 3 krotność szerokości frontu działki od drogi gminnej. Analizie poddano sąsiednią zabudowę zagrodową zlokalizowaną na działkach 1264/2, 1275, 1280/2 i 1281/2. Wskazano, że istniejące na tym obszarze budynki to: murowane budynki o zróżnicowanej bryle, gabarytach i architekturze.

Analizując poszczególne wskaźniki wskazano, że szerokość elewacji frontowych budynków mieszkalnych mieści się w przedziale od 11 do 13 m; średnia szerokość elewacji frontowych to 11,6 m, przy uwzględnieniu tolerancji 20% wielkość min. to 9,2 m, max. - 14 m.

Dla budynków gospodarczych, średnia wartość to 11 m z tolerancją 20 %- minimalna wartość to 8,8 m, max -13,2 m. W świetle powyższego organ I instancji przyjął, że wskazana przez wnioskodawczynię szerokość elewacji frontowej dla budynku mieszkalnego 20 m i 12 m dla budynku gospodarczego mieści się w podanych wcześniej wielkościach.

W zakresie wskaźnika górnej krawędzi elewacji frontowej- wysokości okapu ustalono, że w obszarze analizowanym wskaźnik ten wacha się pomiędzy 2,5 a 7,5 m. W przypadku planowanej inwestycji odstąpiono od jego ustalenia.

Geometria dachu planowanej inwestycji, zdaniem organu I instancji nawiązuje do istniejącej. Zaproponowany kąt nachylenia połaci 25 do 45 °, jak również wysokość planowanych budynków 9, 5 m wpisuje się w istniejącą zabudowę, w której przeważa wskazany kąt nachylenia, a wysokość waha się pomiędzy 5,5 do 9,5 m.

Odnośne linii zabudowy organ wskazał, że z uwagi na to, że działka nie graniczy z drogą publiczną nie zachodzi potrzeba ustalania linii zabudowy.

Również wskaźnik intensywności wykorzystania terenu nie odbiega od wskaźnika zabudowy istniejącej. Średnią wielkość tego wskaźnika organ ustalił na poziomie 26 %, projektowany to 12,3%, co w ocenie organu nie wpłynie niekorzystnie na ład przestrzenny.

Dalej ustalono, że działka ma dostęp do drogi publicznej, w zakresie komunikacji od drogi gminnej stanowiącej własność Gminy - działka nr ewid. 1196/6, do której bezpośrednio przylega teren wnioskowanej inwestycji. Droga własności Gminy łączy się następnie z drogą wojewódzką nr [...].

W ocenie organu I instancji planowana inwestycja nie spełnia jednak warunku wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy, bowiem działka nr 1196/20 posiadająca powierzchnię 4,6867 ha położona jest w klasach LIII, ŁIV, ŁV, ŁVI, Pslll i W-ŁI, zaś część działki objętej konturem ABCD położona jest w klasie Pslll i wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Grunty nie spełniają warunków do odstąpienia od uzyskania takiej zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, określonych w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy ochronie gruntów rolnych i leśnych, bowiem co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu nie zawiera się w obszarze zwartej zabudowy, a ze względu na rozmieszczenie zabudowy w terenie, nie ma możliwości wyznaczenia zwartej zabudowy. Ponadto droga, z której jest dostępny teren projektowanej inwestycji nie jest drogą publiczną.

W odwołaniu od powyższej decyzji wnosząca sprzeciw zarzuciła, że organ I instancji ponownie odmawiając wydania decyzji o warunkach zabudowy naruszył przepisy prawa materialnego przez ich błędną wykładnię oraz przepisy postępowania przez dokonanie nieprawidłowych ustaleń faktycznych. Wnioskodawczyni stwierdziła, że w sprawie istnieje podstawa do ustalenia warunków zabudowy dla części działki co uzasadnione jest faktem, że część działki objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, grunt rolny stanowi klasę I-III, a teren leży częściowo w obszarze zagrożenia powodziowego i brak jest przepisów prawa, które stwierdzałyby konieczność wydania decyzji o warunkach zabudowy dla całej działki ewidencyjnej, a nie co do jej części we wskazanym we wniosku konturze. Podniosła, że w celu udowodnienia istnienia realnego funkcjonalnego związku pomiędzy gruntami rolnymi i planowaną zabudową przedstawiła wszelkie możliwe dokumenty oraz udzieliła wyczerpujących wyjaśnień na kolejne żądanie organu I instancji.

Podała, że spełnia wszystkie przesłanki do wydania pozytywnej dla niej decyzji, ponieważ planowana zabudowa ma charakter zagrodowy, jest funkcjonalnie związana z istniejącym gospodarstwem rolnym i będzie stanowić dla niego zaplecze mieszkalne i gospodarcze, a gospodarstwo przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie. Podkreśliła, że inwestycja w postaci zabudowy zagrodowej może być realizowana także na gruncie klasy III i nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Kolegium uznało odwołanie za uzasadnione w zakresie w jakim zarzuca, że organ I instancji nie dokonał wyczerpujących ustaleń faktycznych.

Zasadnie, w ocenie organu odwoławczego skarżąca zarzuciła, że organ I instancji nie wykonał zaleceń zawartych w ww. decyzji Kolegium i nie dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych odnośnie tego czy wnioskodawczyni spełnia warunek z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. zezwalający na określenie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej. Istotne dla sprawy było zatem ustalenie, czy wnioskodawczyni posiada i prowadzi gospodarstwo rolne, jakiej powierzchni jest to gospodarstwo w stosunku do średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w danej gminie oraz czy planowana zabudowa jest funkcjonalnie związana z prowadzonym gospodarstwem rolnym. Decyzją z dnia [...] września 2019 roku SKO zobowiązało organ I instancji do wyjaśnienia sprawy w ww. zakresie na podstawie wszelkich dostępnych dowodów oraz przestawienia wyników tego postępowania i motywów rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji.

Tymczasem organ I instancji, bez przeprowadzania jakichkolwiek dowodów, nie dał wiary wyjaśnieniom wnioskodawczyni i uznał, że nie prowadzi ona gospodarstwa rolnego, a planowana zabudowa nie posiada funkcjonalnego związku z istniejącym gospodarstwem rolnym. Nie dokonał prostej weryfikacji twierdzeń wnioskodawczyni odnośnie prowadzonych upraw, czy wydzielonego ogrodzeniem obszaru do hodowli zwierząt na działce w P. przez dokonanie oględzin nieruchomości. Dokonane pierwotnie w lutym 2019 roku oględziny działki nr 1196/12 położonej w P. nie mogły być podstawą jednoznacznego stwierdzenia co do prowadzenia przez wnioskodawczynię gospodarstwa rolnego z uwagi na okres zimowy nie sprzyjający ani prowadzeniu uprawy roślinnej, ani hodowli zwierząt w sytuacji braku budynków gospodarczych. Brak dokumentacji fotograficznej dołączonej do protokołu tych oględzin uniemożliwiał rozstrzygnięcie kwestii podnoszonych przez wnioskodawczynię, że istnienie ogrodzenia na działce umożliwiało jej hodowlę zwierzęcą w okresie od wiosny do jesieni.

Organ I instancji, po uzyskaniu wyjaśnień wnioskodawczyni zawartych w piśmie z dnia 26 listopada 2019 roku nie dokonał ich weryfikacji w terenie, ani nie poszukiwał innych dowodów zaprzeczających jednoznacznie prawdziwości jej twierdzeń. W szczególności nie odebrał od synów wnioskodawczyni oświadczeń co do zakresu prac wykonywanych przez nich w gospodarstwie rolnym wnioskodawczyni, czy posiadanego sprzętu rolniczego. Nie dokonał próby ustalenia z najbliższymi sąsiadami nieruchomości będącej współwłasnością wnioskodawczyni w Pakoszówce faktu jej aktywności rolniczej lub hodowlanej wykonywanej na tej działce lub w całym gospodarstwie rolnym. Organ I instancji nie wyjaśnił również czy istnieje powiązanie funkcjonalne pomiędzy działkami w T. i S., a działką w P. i czy można uznać, że stanowią one gospodarstwo rolne, ewentualnie czy takim gospodarstwem może być tylko działka w Pakoszówce i dlatego ograniczył postępowanie dowodowe jedynie do tej nieruchomości.

Dodatkowo zaznaczył, że organ I instancji nie zastosował się do wezwania organu odwoławczego odnośnie wyjaśnienia istnienia decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2017 roku, znak: [...] oraz wpływu tej decyzji na niniejsze postępowanie (istnienie takiej decyzji wynika z treści decyzji z dnia [...] stycznia 2019 roku o zatwierdzeniu podziału działki nr 1196/12 dołączonej do akt sprawy).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy nakazał organowi I instancji przeprowadzić postępowanie dowodowe na okoliczności podnoszone przez wnioskodawczynię zarówno we wniosku o wydanie decyzji w tej sprawie, jak i kolejnych jej pismach wyjaśniających charakter prowadzonego przez nią gospodarstwa rolnego i planowanej zabudowy.

W sprzeciwie od tej decyzji B.S. wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji uchylającej decyzję organu I instancji do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcie sprawy merytorycznie przez organ II instancji. Podnosi, że organ I instancji świadomie i uporczywie działa na jej niekorzyść, nie stosuje się do wytycznych organu II instancji w związku z powyższym zasadne będzie jeśli to organ II instancji wyda merytoryczne rozstrzygnięcie.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie. W uzasadnieniu wskazało, że w zaskarżonej sprzeciwem decyzji Kolegium po raz kolejny wskazało na konieczność szeroko zakrojonych czynności dowodowych: uzyskanie oświadczenia wnioskodawczyni, dokonanie oględzin w terenie, przesłuchanie synów, sąsiadów na okoliczność prowadzonej produkcji rolniczej, oraz wyjaśnienie kwestii decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działki 1196/12 z dnia [...] kwietnia 2017 r. i jej wpływu na przedmiotowe postępowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167). Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., w zw. z art. 64b § 1 tej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (sprzeciwu) oraz powołaną podstawą prawną.

Prawo wniesienia sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., przysługuje stronie, a zakres kontroli Sądu w przypadku rozpoznawania sprzeciwu określa art. 64e P.p.s.a. Regulacja zawarta w tym przepisie wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. W postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie bada zatem, jakie przepisy prawa materialnego i w jakim znaczeniu powinny być zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, ale ocenia jedynie, czy w świetle tych przepisów, wystąpiły tak istotne braki w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, których nie można usunąć w trybie art. 136 k.p.a., co w konsekwencji prowadzi do konieczności wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9.05.2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w stopniu mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania.

Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. (przeprowadzenie na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów albo zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji). Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16, wszystkie powołane orzeczenia dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z przedstawionych uregulowań wynika bardzo ograniczona możliwość wydania decyzji kasacyjnej, która zdaniem Sądu nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie.

Rozpoznając sprzeciw SKO uchyliło się od obowiązku rozpatrzenia sprawy merytorycznie. Przede wszystkim a priori założyło, że zebrane w sprawie dowody – bez ich szczegółowej oceny – są niewystarczające, aby ustalić czy planowana zabudowa ma charakter zabudowy zagrodowej w rozumieniu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. czy też nie ma.

SKO nie zajęło stanowiska wobec argumentacji skarżącej, konsekwentnie prezentowanej w toku postępowania, a mającej uzasadniać spełnienie przez nią przesłanek z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Nieodniesienie się do tej argumentacji, popartej dowodami czyni decyzję kasacyjną oczywiście przedwczesną. Otóż faktycznie sytuacja inwestorki jest nietypowa. Nie ma ona siedliska, wynajmuje dom i budynek gospodarczy położone w odległości 9 km od terenu inwestycji, jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni większej niż średnia na terenie gminy. W aktach sprawy zalega decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w sprawie przyznania skarżącej płatności rolno – środowiskowo – klimatycznej (PROW 2014 – 2020).

Materialnoprawne przesłanki przyznania tej płatności na rok 2018 wynikają z przepisów ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 562) oraz wydanego na jej podstawie Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno – środowiskowo – klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020 (Dz.U. z 2015 r., poz. 415), dalej "rozporządzenia" RŚK. Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia RŚK, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną przyznaje się rolnikowi lub zarządcy, o których mowa w art. 28 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, ze zm.), - dalej: rozporządzenie nr 1305/2013, jeżeli:

1. 1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności;
2. 2) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne, o którym mowa w art. 28 ust. 3 rozporządzenia nr 1305/2013 lub art. 7 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 807/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i wprowadzającego przepisy przejściowe (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014, str. 1), w ramach określonego pakietu albo jego wariantu zwane dalej "zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym";
3. 3) spełnia warunki przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

Dokument ten, zignorowany przez SKO co do jego znaczenia, wskazuje więc na skarżącą jako rolnika, któremu nadano stosowny numer identyfikacyjny, który prowadzi działalność rolniczą polegająca na utrzymaniu na gruntach półnaturalnych łąk świeżych.

SKO nie oceniło także skutków wydania zaświadczenia przez Wójta Gminy z dnia 6 czerwca 2019 r. o tym, że skarżąca posiada i osobiście prowadzi gospodarstwo rolne w T., S., P., F. o pow. 4,4273 ha, wydane na podstawie art. 7 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 1405).

Uszło jednak uwadze SKO, że z opisanego wyżej zaświadczenia Wójta Gminy z dnia 6 czerwca 2019 r. wynika nie tylko, że skarżąca jest rolnikiem indywidualnym, ale także, że posiada i prowadzi gospodarstwo rolne.

Przesądza o tym treść art. 6 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, z którego wynika, że za rolnika indywidualnego uważa się osobę fizyczną będącą właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych, których łączna powierzchnia użytków rolnych nie przekracza 300 ha, posiadającą kwalifikacje rolnicze oraz co najmniej od 5 lat zamieszkałą w gminie, na obszarze której jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i prowadząca przez ten okres osobiście to gospodarstwo.

Tymczasem SKO posiłkując się definicją gospodarstwa rolnego z art. 553 k.c. oraz pojęciem zabudowy zagrodowej wypracowanym przez sądy administracyjne nadal podtrzymuje wątpliwości, na jakich gruntach prowadzi skarżąca gospodarstwo rolne i jakiego rodzaju. Jest to niezrozumiałe a to wobec faktu, iż w decyzji kasacyjnej z dnia 6 września 2019 r. SKO jako bezsporne wskazało miejsce położenia, numerację i powierzchnię oraz stan własności działek należących do skarżącej.

Pojęcie zabudowy zagrodowej nie zostało zdefiniowane w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pojęcie to występuje w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422) i oznacza "w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych". W orzecznictwie nie uznano wskazanego wyżej rozumienia zabudowy zagrodowej za definicję legalną tego pojęcia (wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2007 r., II OSK 1118/06, LEX nr 352065).

Wobec tego rozumienie pojęcia zabudowy zagrodowej zostało wypracowane przez orzecznictwo sądów administracyjnych. W orzecznictwie tym przyjęto, że zabudowa zagrodowa w rozumieniu art. 64 ust. 4 u.p.z.p. stanowi wydzielony fragment powierzchni gospodarstwa rolnego funkcjonalnie z nim związany i przeznaczony do obsługi działalności rolniczej związanej z prowadzeniem tego gospodarstwa (zob. wyroki NSA: z dnia 14 grudnia 2008 r., II OSK 1536/07, LEX nr 477263, z dnia 18 września 2014 r., II OSK 672/13, LEX nr 2135482; z 29.09.2015 r., II OSK 143/14, LEX nr 1987024; z 10.04.2018 r., II OSK 1068/17, LEX nr 2522406).

Jednocześnie wskazuje się, że tak rozumiana zabudowa zagrodowa może obejmować budynki o charakterze mieszkalnym, gospodarczo-produkcyjnym i inwentarskim, które łącznie stanowią bazę i zaplecze do prowadzenia gospodarstwa rolnego, przy czym obszar zagrodowy może składać się z jednej lub kilku działek ewidencyjnych stanowiących wydzielone części jednego gospodarstwa rolnego. Zabudowa zagrodowa w powyższym rozumieniu stanowi zatem zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza (wyrok NSA z 4.12.2008 r., II OSK 1536/07, LEX nr 477263). O zabudowie zagrodowej możemy mówić, kiedy obejmuje ona budynek mieszkalny, bez którego nie mogą funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem inne budowle rolnicze (wyroki NSA z 29.06.2012 r., II OSK 609/11, LEX nr 1285036; z 23.07.2015 r., II OSK 3066/13, LEX nr 1796278). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10.04.2018 r., II OSK 1068/17, uwzględniając wskazane wyżej poglądy, uznał, że związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej.

W ocenie NSA nie jest tak, że co najmniej jeden budynek mieszkalny oraz budynki gospodarcze związane z prowadzeniem działalności rolniczej w ramach tego samego gospodarstwa rolnego muszą koniecznie mieścić się w granicach jednej działki. Nieodzownym warunkiem powstania zabudowy zagrodowej jest natomiast realizacja co najmniej jednego budynku mieszkalnego ("w ramach jednego podwórza"), który będzie powiązany funkcjonalnie z innymi budynkami gospodarczymi lub inwentarskimi (także zlokalizowanymi na innych działkach), przeznaczonymi do prowadzenia działalności rolniczej w ramach jednego gospodarstwa rolnego w danej gminie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dostrzeżono zmieniający się charakter gospodarki rolnej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8.11.2017 r., II OSK 2860/16, LEX nr 2392745, me podzielił poglądu wyrażonego w wyroku NSA z 24.10.2012 r" II OSK 1173/11, LEX nr 1234234, że zabudowa zagrodowa to zespół budynków i budowli zlokalizowanych w obrębie działki siedliskowej, a więc że chodzi o zabudowę tworzącą zagrodę, czyli o budynki i budowle skoncentrowane wokół wspólnego obejścia. W ocenie NSA współczesny charakter gospodarki rolnej powoduje utratę aktualności tradycyjnego rozumienia pojęcia zagrody. Obiekty wielkogabarytowe jak np. silosy czy budynki inwentarskie o dużej obsadzie, znajdują się często w znacznym oddaleniu od budynku mieszkalnego i funkcjonującej przy nim zagrody z tradycyjnym znaczeniu. Produkcyjny charakter gospodarstwa rolnego oraz konieczność zapewnienia bezpiecznych warunków mieszkaniowych w ramach zagrody wymuszają, aby niektóre budowle, zwłaszcza te uciążliwe dla otoczenia, pozostawały we właściwej odległości od zabudowań domowych i przydomowych.

W ocenie NSA nie istnieją aktualnie powody, aby pojęcie zagrody rozumianej jako zaplecze mieszkaniowe, maszynowe i infrastrukturalne dla gospodarstwa rolnego ograniczać do pojęcia podwórza lub obejścia, na którym przede wszystkim znajduje się budynek mieszkalny. Poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody. Istotne jest jednak to, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (siedlisko).

W wyroku z 18.04.2018 r, 11 OSK 2674/17 (LEX nr 2504657), NSA stwierdził, że wiązanie pojęcia "zabudowy zagrodowej" wyłącznie z siedliskiem czy działką siedliskową nie znajduje uzasadnienia normatywnego. Należy bowiem zwrócić uwagę na wykładnię celowościową art. 61 ust. 4 u.p.z.p., którego zadaniem jest w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego umożliwienie rolnikom posiadającym duże gospodarstwa rolne wydzielenie obszaru przeznaczonego pod budownictwo zagrodowe, czyli wchodzące w skład gospodarstwa, które może mieć charakter rozproszony.

Nie sposób bowiem postrzegać współczesnego gospodarstwa rolnego jako archaicznej zagrody, w której budynek mieszkalny otoczony jest budynkami gospodarczymi zlokalizowanymi na jednej działce czy podwórzu. Pojęcie "budownictwa zagrodowego" użyte w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. musi być rozumiane w znaczeniu funkcjonalnym, tj. obejmować swym zakresem, inwestycje zagrodowe, które są organizacyjnie powiązane w ramach jednego gospodarstwa, dopuszczając ich rozproszenie przestrzenne. Zgodnie z art. 553 k.c. za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Innymi słowy, zabudowa zagrodowa polega na tym, że na terenie gospodarstwa rolnego buduje się w miejscu do tego najbardziej dogodnym budynki składające się na zagrodę.

Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej (tak w Komentarzu do art. 161 u.p.z.p. Alicja Plucińska – Filipowicz, LEX).

Sąd podzielił stanowisko przyjęte w wyroku z 27 stycznia 2017 r. II OSK 1185/15, że w warunkach tradycyjnych zabudowa zagrodowa łączona była z pojęciem działki siedliskowej oraz położonego w obrębie jej podwórza i tzw. obejścia, ale w chwili obecnej, przy znacznym wzroście powierzchni gospodarstwa rolnego, tego rodzaju gospodarstwa (z usytuowanym na jednym podwórzu budynkiem mieszkalnym i wszystkimi budynkami gospodarczymi) już nie występują powszechnie. Rozwój gospodarstw rolnych pod względem powierzchniowym powoduje, że może się ono składać z wielu działek położonych niekiedy w znacznym oddaleniu od siebie, a jednocześnie mechanizacja procesów agrotechnicznych pozwala mimo to na ich uprawę. Pozwala to na przyjęcie, że nowoczesne gospodarstwo rolne stanowi zorganizowaną całość gospodarczą, nawet jeżeli wchodzące w jego skład grunty rolne bezpośrednio ze sobą nie sąsiadują i są rozrzucone na znacznym terenie".

Orzekający skład w sprawie stanowisko to podziela. Nadto należy podkreślić, że działka nr. położona jest w takiej odległości (oddzielona drogą gminną) od działki siedliskowej, że stanowi z nią funkcjonalną całość (por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2019 r., II OSK 2293/17).

W realiach niniejszej sprawy należy odpowiedzieć sobie na pytanie czy uprawianie łąk, w tym łąk półnaturalnych, za które pobiera się opłaty unijne jest prowadzeniem gospodarstwa rolnego.

Zdaniem Sądu jest to forma prowadzenia gospodarstwa rolnego w rozumieniu także art. 553 k.c. Wymaga ona od rolnika wykonywania określonych prac polowych, tj. koszenia, ewentualnie odłogowania tych pól. Działka inwestycyjna jest łąką koszoną, na której wnioskodawczyni chce zbudować siedlisko, dom i garaż. Można spojrzeć na jej sytuację w ten sposób, że od lat mieszka ona na terenie gminy wynajmując dom i budynek gospodarczy, prowadzi działalność rolniczą, a na należącej do niej działce – łące chce zbudować sobie siedlisko, które oczywiście pozwoli jej prowadzić w dotychczasowym kształcie gospodarstwo rolne, ewentualnie stworzy dlań możliwość rozszerzenia tej działalności o produkcję zdrowej żywności. Biorąc pod uwagę rodzaj prowadzonej dotąd działalności można twierdzić, że dom mieszkalny i garaż będą siedliskami, zapleczem dla istniejącego gospodarstwa.

Sąd nie dopatrzył się tu obejścia wyjątkowej regulacji z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Skarżąca ma wykształcenie rolnicze, od kilku lat zamieszkuje na terenie gminy i chce się z nią związać na stałe. Jej źródłem utrzymania jest rola.

Sąd na podstawie art. 106 P.p.s.a. przeprowadził dowód z dokumentów dołączonych przez skarżącą do pisma procesowego z dnia 26 lipca 2020 r. w postaci zdjęć i opracowania p.n. "Dokumentacja przyrodniczo – siedliskowa na potrzeby działania rolno – środowiskowo – klimatycznego PROW 2014 – 2020 B.S.. Dokumenty te obrazują, że na działce inwestycyjnej skarżąca prowadzi uprawy roślin, hoduje gęsi, króliki i krowy. Wyjaśniła ponadto, że brak budynku mieszkalnego i gospodarczego w zabudowie zagrodowej w miejscu prowadzenia działalności jest dla niej trudne i sprzyja niszczeniu maszyn rolniczych. Dokumenty te potwierdzają dotychczasowe stanowisko Sądu w zakresie możliwości potraktowania planowanej zabudowy jako zagrodowej.

Jako przyczynę uchylenia decyzji organu I instancji Kolegium wskazało także konieczność wyjaśnienia czego dotyczy wydana decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], powołana w treści decyzji o zatwierdzeniu podziału działki nr 1196/12, z obawą czy nie doszło do wydania kolejnej decyzji w tej samej sprawie.

Zdaniem Sądu przeprowadzenie dowodu z dokumentu w trybie art. 136 k.p.a. było jak najbardziej możliwe.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151a § 1 orzekł jak w wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.