Uzasadnienie
do wyroku z dnia 21 kwietnia 2009 r.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r., Nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny działając na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 1a w zw.
z art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006r. Nr 129, poz. 902) oraz art. 106 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (DZ. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1971 z późn. zm.), zwanej dalej KPA po rozpatrzeniu zażalenia D. M. na postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2008 r., Nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu podano, że postępowanie wszczęte zostało na wniosek złożony przez Burmistrza Miasta o uzgodnienie przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na przebudowie wlotów ul. K. na skrzyżowaniu z drogą krajową Nr [...] J – K. w miejscowości D., przeznaczonego do realizacji na działkach nr 2551, 2554, 2552, 2553 obr. [...], nr 1165, 1167, 1168, 1169, 1170 obr. [...] oraz nr 1980 i 1978 obr. [...], położonych w D. Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] maja 2008r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny uzgodnił środowiskowe uwarunkowania realizacji powyższego rozstrzygnięcia.
Postanowienie to zakwestionował w drodze zażalenia D. M., podnosząc w nim, że planowana inwestycja nie spełni wymagań w zakresie ochrony zdrowia i życia ludzi wobec emitowania hałasu, spalin oraz powodowania drgań.
Organ II instancji utrzymując w mocy skarżone postanowienie (postanowieniem z [...] lipca 2008r.) uznał, że złożone od niego odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Podniósł, że ocena wpływu przedmiotowego przedsięwzięcia na zdrowie i życie ludzi została dokonana w oparciu o "Informację o planowanym przedsięwzięciu" oraz "Charakterystykę przedsięwzięcia", dołączoną do projektu decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] maja 2008 r., Nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.
Organ wskazał, że wykonanie przebudowy wlotów ul. K. na skrzyżowaniu z drogą krajową Nr [...] J. – K. w miejscowości D. wpłynie korzystnie na podniesienie poziomu bezpieczeństwa w związku z wydzieleniem dodatkowych pasów ruchu, bowiem umożliwi bezpieczne relacje skrętne, spowoduje zmniejszenie ilości kolizji i wypadków, przyczyni się do poprawy komfortu i płynności jazdy, a co z tym związane zmniejszenia emisji spalin oraz hałasu, powodowanych ruchem pojazdów samochodowych.
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny podkreślił, że Burmistrz Miasta zamieścił w projekcie decyzji z dnia [...] maja 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia m. in. warunek dotyczący tego, by w projekcie budowlanym przedmiotowego przedsięwzięcia przewidzieć rozwiązania gwarantujące ograniczenie do minimum jego wpływu na środowisko i zdrowie ludzi, zarówno w fazie budowy, jak i eksploatacji. W projekcie tym zawarto także warunek dotyczący ograniczenia do niezbędnego minimum wycinki zieleni na trasie przebiegu inwestycji.
Organ II instancji zwrócił także uwagę na pismo Burmistrza Miasta z dnia 3 lipca 2008 r. informujące o wycofaniu przez inwestora z zakresu wniosku terenu działki nr 2553 obr. [...].
Postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2008 r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie D. M., nie wskazując równocześnie kierunku jego weryfikacji. W uzasadnieniu zarzucił niezgodność koncepcji przebudowy skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z ul. K. z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] Miasta [...], stosownie do których planowana inwestycja znajduje się na terenie przeznaczonym na realizację i utrzymanie funkcji związanych z kształtowaniem zieleni miejskiej. Plan ten natomiast nie przewiduje, by przedmiotowy teren przeznaczony był na realizację dróg publicznych. Zdaniem skarżącego, po przebudowie, odległość pomiędzy pasem jezdni drogi krajowej a budynkami znajdującymi się na należącej do niego działce nr 2553, obr. [...] zmniejszy się w sposób niezgodny z przepisami prawa. Poza tym, po dokonanych zmianach jezdnia drogi krajowej będzie się znajdowała na poziomie okien w budynku mieszkalnym na wskazanej wyżej działce.
Składający skargę zwrócił uwagę na występujące obecnie znaczne uciążliwości związane z zamieszkaniem na przedmiotowym gruncie w postaci nadmiernego hałasu, spalin i drgań. Realizacja planowanego przedsięwzięcia pogorszy jeszcze warunki mieszkaniowe w tym miejscu. Skarżący wyraził ponadto wolę sprzedaży Miastu działki nr 2553.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację uzasadnienia kwestionowanego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akt administracyjny wyłącznie w aspekcie jego zgodności z prawem i może go wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza on przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, na co wskazuje art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 1 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej następnie P.p.s.a.
Zauważyć również należy, iż stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z przepisu tego wynika zatem, że Sąd, rozpatrując sprawę we wskazanych granicach, obowiązany jest zbadać z urzędu, czy wydana decyzja lub postanowienie zostały oparte na obowiązujących przepisach prawnych. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, sąd obowiązany jest uchylić akt stanowiący jego przedmiot, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Analiza ostatniego z powołanych przepisów wskazuje, iż stwierdzenie wad będących przyczynami wznowienia postępowania skutkować powinno uwzględnieniem skargi niezależnie od tego, czy dane naruszenie prawa ma wpływ na wynik sprawy – tj. na treść skarżonej decyzji czy postanowienia. Stanowisko to znajduje potwierdzenie tak w poglądach przedstawionych w literaturze, jak też i w orzecznictwie (np. J. P. Tarno w komentarzu do art. 145 P.p.s.a., Lex Polonica, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23.07.2008 r. II SA/Ol 196/08, Lex nr 446105, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23.05.2007r.IV SA/Wa 532/07, Lex nr 338623.).
W toku kontroli legalności postanowień podjętych w postępowaniu administracyjnym będącym przedmiotem oceny w niniejszej sprawie, Sąd stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Skutkuje to koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, bowiem w świetle art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych bądź podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeśli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Tym samym, uwzględniając skargę na ostateczne rozstrzygnięcie, Sąd jest uprawniony objąć zakresem swego orzekania w oparciu o art. 145 P.p.s.a. także akt wydany przez organ pierwszej instancji, jeżeli jest on obarczony wadami przewidzianymi w tym przepisie.
Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych wynika, iż postanowienie organu pierwszoinstancyjnego skierowane zostało m. in. do G. M. oraz Z. i M. J. W obydwu przypadkach korespondencja została zwrócona organowi z adnotacją "adresat nie żyje". W zaistniałej sytuacji Burmistrz Miasta (organ właściwy w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację określonego przedsięwzięcia) wystosował do następców prawnych G. M. tj. T. M., K. M. oraz D. M. pismo (datowane na dzień 9 czerwca 2008 r.), w którym poinformował wyżej wymienione osoby, iż uznaje je za strony niniejszego postępowania oraz wskazał na możliwość zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Pismo to oraz postanowienie organu I instancji z dnia [...] maja 2008 r. wysłane zostało do wskazanych następców prawnych G. M. Następnie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny udzielił wyżej wymienionym informacji (w piśmie z dnia 19 czerwca 2008 r.) odnośnie przesłania zażalenia wniesionego przez D. M. na jego postanowienie z dnia [...] maja 2008 r. wraz z aktami sprawy organowi II instancji celem jego rozpoznania. Doręczono im również postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2008 r.
Wskazane pismo z dnia 19 czerwca 2008 r. skierowano także do Z. i M. J., zaś wobec jego niepodjęcia przez te osoby, wróciło ono do organu z adnotacją: "adresaci nie żyją". Zapisek "adresat zmarł" w odniesieniu do wskazanego małżeństwa widnieje też na zwróconej organowi drugoinstancyjnemu korespondencji zawierającej jego postanowienie z dnia [...] lipca 2008 r.
W toku postępowania sądowoadministracyjnego Sąd ustalił, iż M. J. zmarł dnia 31 marca 2001 r., zaś Z. J. zmarła w dniu 8 kwietnia 2001 r.
Opisany wyżej stan faktyczny wskazuje na niewątpliwe naruszenie przez organy administracji wyrażonej w art. 10 § 1 KPA zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oraz zapewnienia możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed rozstrzygnięciem sprawy. Następcy prawni G. M. brali bowiem udział w postępowaniu dopiero po podjęciu przez organ pierwszej instancji postanowienia z dnia [...] maja 2008 r., zaś następcy Z. i M. J. zostali zawiadomieni o przedmiotowym postępowaniu już po jego zakończeniu tj. po wydaniu postanowienia drugoinstancyjnego.
Niezachowanie wspomnianej zasady w prowadzonym przez organy postępowaniu stanowi jego kwalifikowaną wadę procesową, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 KPA (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), co z kolei pociąga za sobą konieczność wyeliminowania rozstrzygnięć, które w nim zapadły wobec brzmienia cytowanego już art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.
Wspomniane naruszenie nie mogło zostać sanowane poprzez działanie Burmistrza Miasta polegające na przesłaniu Z. J., W. J. oraz B. G. jako następcom prawnym Z. i M. J. pisma datowanego na dzień 22 lipca 2008 r., w którym organ poinformował te osoby o uznaniu za stronę postępowania oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. O konwalidacji przedmiotowego braku nie stanowi także wysłanie wyżej wymienionym następcom zmarłych małżonków postanowienia organu pierwszej instancji. Obydwa zdarzenia miały bowiem miejsce dopiero po wydaniu przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego postanowienia z [...] lipca 2008 r., a zatem po zakończeniu przedmiotowego postępowania.
Stwierdzenie wskazanego wyżej naruszenia przepisów prawa nie pozwala Sądowi na merytoryczną ocenę zarzutów skargi.
Rozpoznając ponownie wniosek organy winny ponownie rozpoznać sprawę w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, z uwzględnieniem zasad prawidłowej procedury administracyjnej w zakresie wskazanym przez Sąd tj. z zapewnieniem w postępowaniu udziału spadkobiercom tak G. M., jak Z. i M. J. Mając na względzie wskazane wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i w zw. z art. 10 § 1 KPA. należało orzekł jak w pkt I wyroku. Z uwagi na uwzględnienie skargi Sąd orzekł w przedmiocie ochrony tymczasowej, stwierdzając na podstawie art. 152 P.p.s.a., iż skarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się przedmiotowego wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania znajduje zaś oparcie w art. 200 P.p.s.a.