Uzasadnienie
Przedmiotem skargi J.U., R. K., T. K., J. D., J. D., M. J., P. J. i A. J.jest decyzja Wojewody z dnia [...] maja 2010 roku, nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Na stan faktyczny sprawa składają się następujące okoliczności.
Wnioskami z [...] lipca 2007, [...] października 2009 roku i [...] listopada 2009 roku J. U., R.K., T. K., J. D., J. D., M. J., P. J. i A. J. zwrócili się do Prezydenta Miasta o zwrot nieruchomości oznaczonych jako działki nr 50, dawny obręb 91, nr 61 dawny obręb 91 i parceli katastralnej 52 gm. Katastralnej D. Pismem z dnia [...] listopada 2009 roku Prezydent Miasta na podstawie art. 62 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej K.p.a.) wydzielił do odrębnego postępowania sprawy o zwrot działek nr 61 i par. kat. 52.
Decyzją z dnia [...] marca 2010 roku, nr [...] Prezydent Miasta orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w R. w obrębie ewidencyjnym nr 208 [...], oznaczonej jako część działki nr 1074/32 o pow. 0,2383 ha objętej księgą wieczystą nr [...]. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071, ze zm.; dalej K.p.a.) oraz art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 142, art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.; dalej u.g.n.). W uzasadnieniu swojej decyzji prezydent podał, że działka nr 50 o pow. 0,3956 ha położona w obr. 91 R. – D. została zbyta na rzecz Skarbu Państwa przez Z. N. na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] grudnia 80 roku, Rep. A. Nr [...]. Umowa została zawarta w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1974r. nr 10, poz. 64 ze zm.).
Zgodnie z postanowieniami umowy nieruchomość miała zostać przeznaczona na realizację inwestycji pod nazwą "Budowa parku kultury i wypoczynku w R." zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia [...] stycznia 1980 roku, nr [...], wydaną przez Wydział Architektury Nadzoru Budowlanego i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w R. Żądający zwrotu są spadkobiercami Z. N. – postanowienie Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] października 2007 roku, sygn. [...], postanowienie Sądu Rejonowego w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 2006 roku, sygn. [...], postanowienie Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] września 2009 roku, sygn. [...].
W oparciu o zebraną w toku postępowania dokumentację geodezyjno-prawną ustalono, że działka, której dotyczyła umowa sprzedaży z dnia [...] grudnia 1980 roku, w obecnej ewidencji gruntów odpowiada:
- – części działki nr 1074/32 o pow. 0,2383 ha, obr. 208 [...], objętej KW nr [...] 108711, będącej własnością osób fizycznych;
- – części działki nr 1074/82 o pow. 4,9349 ha obr. 208 [...], objętej KW nr [...] stanowiącej własność Gminy Miasto R. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 roku, nr [...] Wojewoda wyłączył z postępowania o zwrot działki nr 1074/82 Prezydenta Miasta i wyznaczył jednocześnie w jego miejsce Starostę R. Prowadząc postępowanie zwrotowe wyłącznie w zakresie działki nr 1074/32 Prezydent Miasta ustalił, że decyzją z dnia [...] grudnia 1998 roku, nr [...] Wojewoda R. orzekł o jej zwrocie na rzecz Z. M. Następnie umową darowizny z dnia [...] marca 1999 roku – akt notarialny Rep. A nr [...] – Z. M. darowała po 1/3 udziału w prawie własności tej działki E.i M., A. M. i N. M. (obecnie Z.); prawo własności ujawniono w Księdze Wieczystej nr [...] w dniu [...] lipca 1999 roku.
Przedstawione okoliczności w ocenie Prezydenta Miasta nie pozwalają pozytywnie rozstrzygnąć wniosku o zwrot działki nr 1074/32. Prezydent wywiódł, że kwestia dopuszczalności zwrotu wywłaszczonej nieruchomości podlega ocenie nie tylko przez pryzmat przesłanek wskazanych w treści art. 137, art. 139 i art. 229 u.g.n., ale także z uwzględnieniem istniejącego na niej stanu prawnego. Zwrot nieruchomości nie jest bowiem możliwy, gdy powstał na niej taki stan prawny, który jest nie do pogodzenia z rozstrzygnięciem o jej zwrocie poprzedniemu właścicielowi. W sprawie bezsporne jest, że prawo własności działki nr 1074/32 zostało przeniesione na rzecz osób fizycznych – decyzja Wojewody R. z dnia [...] grudnia 1998 roku orzekająca o zwrocie działki 1074/32 na rzecz Z. M. Prawo własności przysługujące tym osobom do działki objętej żądaniem zwrotu zostało ujawnione w Księdze Wieczystej i jako takie objęte jest ochroną wynikającą z rękojmi publicznej wiary ksiąg wieczystych.
Powołując się na poglądy wyrażone w piśmiennictwie oraz judykaturze organ skonkludował, że wyzbycie się w sposób trwały prawa własności wywłaszczonej nieruchomości przez Skarb Państwa uniemożliwia orzeczenie o jej zwrocie na rzecz poprzedniego właściciela.
Rozpoznając ponownie sprawę wskutek wniesionego przez J. U. odwołania Wojewoda powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2010 roku utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta. Wojewoda w całości przyjął ustalenia faktyczne organu I instancji i zgodził się, że nie pozwalają one na zwrot działki nr 1074/32. Ustalenie, że podmiot, na rzecz którego doszło do wywłaszczenia nie dysponuje już nieruchomością, bezprzedmiotowym czyni badanie zaistnienia przesłanek zwrotowych określonych w art. 137 i 216 u.g.n., albowiem kwestia zasadności zwrotu jest wówczas z góry – w sposób negatywny – przesądzona.
Z decyzją Wojewody nie zgodzili się J. U., R. K., T. K., J. D., J. D., M. J., P. J. i A. J. zaskarżyli ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Kwestionowanej decyzji zarzucono:
- – naruszenie art. 136 ust. 3, art. 137, art. 216 u.g.n. poprzez przyjęcie, że w sprawie nie zachodzą podstawy do zwrotu nieruchomości nr 1074/32;
- – błędy w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że działka nr 1074/32 jest trwale rozdysponowana i przysługującego do niej prawa własności nie można w żadnym trybie przenieść na inny podmiot, niż Skarb Państwa bądź jednostka samorządu terytorialnego. Powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 lipca 2009 roku, sygn. III CSK 182/09 skarżący wywiedli, że rozporządzenie wywłaszczoną nieruchomością w drodze czynności prawnej, naruszającej wyrażony w art. 136 u.g.n. bezwzględny zakaz przeznaczania jej na cel inny, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest bezwzględnie nieważne – art. 58 § 1 Kodeksu Cywilnego. Wyjątek od tej zasady możliwy jest jedynie w razie uprzedniego poinformowania poprzedniego właściciela, że nieruchomość jest zbędna na cel określony w wywłaszczeniu.
Powołując się na argumenty analogiczne do tych, jakie zawarto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Wojewoda Podkarpacki wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.; dalej: P.p.s.a.). sąd administracyjny rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami skargi, jej podstawą prawną ani formułowanymi przez stronę wnioskami. Sąd rozpoznając skargę w granicach sprawy bada zgodność zaskarżonego aktu z obowiązującym porządkiem prawnym.
Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Organy obu instancji we właściwym zakresie ustaliły stan faktyczny istotny dla sprawy oraz poprawnie wskazały i zrekonstruowały treść norm stanowiących podstawę prawną wydanych decyzji. Bezsporne między stronami jest dokonane w toku postępowania administracyjnego odtworzenie stanu prawno-geodezyjnego przejętych nieruchomości. W tym zakresie Sąd również nie dostrzegł żadnych uchybień, dlatego też przyjął za organami, że działka oznaczona w chwili nabycia przez Skarb Państwa w dniu 17 grudnia 1980 roku, nr 50 o pow. 0,3956 ha położona w obr. 91 [...] aktualnie odpowiada części działki nr 1074/32 o pow. 0,2383 ha, obr. 208 [...], objętej KW nr [...], będącej własnością osób fizycznych oraz części działki nr 1074/82 o pow. 4,9349 ha obr. 208 [...], objętej KW nr [...] stanowiącej własność Gminy Miasto R. Bezsporna jest także podstawa prawna, w oparciu o którą Skarb Państwa nabył nieruchomość objętą żądaniem zwrotu – umowa sprzedaży zawarta w trybie regulowanym art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
Powyższe ustalenie co do podstawy prawnej nabycia działki nr 50, pozwala przyjąć, że aktualnie obowiązujące przepisy, a konkretnie art. 216 ust. 1 w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.; dalej u.g.n.). przewidują możliwość jej zwrotu. Wydanymi w niniejszej sprawie decyzjami organy obu instancji rozstrzygały wyłącznie o zwrocie części działki nr 1074/32, gdyż kwestia zwrotu działki nr 1074/82 została wyłączona do odrębnego postępowania.
Stosownie do art. 136 ust. 1 powyższej ustawy nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137 tej ustawy, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Zgodnie z art. 136 ust. 2 u.g.n. w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela bądź jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując jednocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W myśl art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca może zadąć zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli – stosownie do przepisu art. 137 tej ustawy – stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości wyłącznie na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jest podstawową zasadą prawa wywłaszczeniowego. Gwarantuje ona, że instytucja wywłaszczenia nie będzie wykorzystywana w sposób sprzeczny z jej ratio legis /por. T. Woś, Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, Warszawa 2004, s. 171./ Zasada ta zapobiega nadużywaniu instytucji wywłaszczenia, a ściśle z nią związany jest obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która nie została wykorzystana na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej.
Należy zaznaczyć, że rozstrzyganie o wystąpieniu wyżej podanych podstaw uzasadniających zwrot nieruchomości dopuszczalne jest jedynie wówczas, gdy podmiot na rzecz którego ją wywłaszczono nadal dysponuje prawem jej własności. Zwrot wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy prawo jej własności zostało skutecznie przeniesione na podmiot trzeci jest niedopuszczalne. Obowiązek wykorzystania nieruchomości na cel wskazany w wywłaszczeniu mają wyłącznie te podmioty, na rzecz których tego wywłaszczenia dokonano. Negatywnych konsekwencji niewykorzystania nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia nie można wywodzić wobec podmiotów, na których obowiązek taki nie ciążył. Zupełnie innym zagadnieniem jest eksponowana w skardze kwestia oceny legalności przeniesienia na osoby trzecie prawa własności nieruchomości przez podmiot, na rzecz którego ją wywłaszczono. Dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje – nawet wadliwy – akt prawny, na podstawie którego doszło do przeniesienia prawa własności wywłaszczonej nieruchomości na podmioty trzecie, dopóty nie ma podstaw do rozstrzygania, czy zaistniały wobec niej wskazane w art. 136 i 137 u.g.n. podstawy normatywne jej zwrotu.
Z akt sprawy wynika, że działka nr 1074/32 decyzją Wojewody R.o z dnia [...] grudnia 1998 roku, nr [...] została zwrócona na rzecz Z. M. Następnie umową darowizny z dnia [...] marca 1999 roku – akt notarialny Rep. A nr [...] – Z. M. darowała po 1/3 udziału w prawie własności tej działki E. M., A.M. i N. M. (obecnie Z.); prawo własności ujawniono w Księdze Wieczystej nr [...] w dniu 22 lipca 1999 roku. Orzeczenie o zwrocie działki nr 1074/32 na rzecz skarżących prowadziłoby w istocie do tego, że organy wydające to rozstrzygnięcie wiążąco przesądzałyby z mocą wsteczną o bezskuteczności zarówno decyzji administracyjnej z dnia [...] grudnia 1998 roku, jak i darowizny z dnia [...] marca 1999 roku przy jednoczesnym braku eliminacji ich z obrotu prawnego. Taka konfiguracja prawna jest niedopuszczalna, albowiem prowadziłaby do tego, że jednocześnie funkcjonowałyby akty o charakterze publicznym i cywilnym, przy czym skutki prawne z nich wynikające byłyby względem siebie sprzeczne i wzajemnie się wykluczające.
Jeżeli skarżący negują prawidłowość zwrotu działki nr 1074/32 na rzecz Z. M. powinni w pierwszej kolejności, w trybie do tego przewidzianym, zakwestionować decyzję Wojewody R. z [...] grudnia 1998 roku, nr [...]. Postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] maja 2010 roku nie było właściwe do rozstrzygania tej kwestii.
Z wyżej powołanych względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a Sąd skargę oddalił.