Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda"), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r.. poz. 1257 ze zm., dalej: "K.p.a."), uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent") z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [....] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M.K. (dalej: "Inwestor") pozwolenia na przebudowę i nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działkach nr 2622/3 i 2623/3 położonych w [...] przy ul. [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W uzasadnieniu wskazano, że po decyzji kasacyjnej Wojewody z dnia [...] września 2017 r., Prezydent ponownie zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę opisanej wyżej inwestycji, gdyż jest ona zgodna z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., dalej: "P.b.") oraz ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] "Śródmieście XIII", uchwalonego przez Radę Miasta [...] uchwałą Nr XXXV/617/08 (Dz. Urz. [...] dalej: "m.p.z.p."). Po rozpatrzeniu odwołania sąsiadów, w którym podniesiono, że przedmiotowa inwestycja pogorszy warunki środowiskowe mieszkańców bloków nr 20 i 18 oraz wpłynie na pogorszenie warunków bezpieczeństwa Wojewoda uchylając zaskarżoną decyzję stwierdził, że Prezydent nie wywiązał się należycie z obowiązków wynikających z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b. Dokonując sprawdzenia projektu budowlanego w zakresie zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] "Śródmieście XIII" uchwalonego przez Radę Miasta [...] uchwałą Nr XXXV/617/08 (Dz. Urz. [...], dalej: "m.p.z.p.") naprowadził, że działki nr 2622/3 i 2623/3 położone są na terenie oznaczonym symbolem l.MW/U 1. Jest to wyznaczony w m.p.z.p. teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług, z podstawowym przeznaczeniem pod lokalizację zabudowy mieszkaniowej i usługowej (§ 10 ust. 1 m.p.z.p.).
Dla tego terenu dopuszcza się realizację zabudowy mieszkaniowej i mieszkaniowo-usługowej w formie budynków wolnostojących, bliźniaczych, szeregowych, a także remont i przebudowę istniejącej zabudowy (§ 10 ust. 2 pkt 1 i 3 m.p.z.p.). Zdaniem Wojewody z zapisów tych wynika, że w m.p.z.p. nie zostały wyznaczone tereny przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną. W sytuacji, gdyby przeznaczenie terenu w m.p.z.p. było pod zabudowę jednorodzinną, zastosowanie miałyby przepisy m.in. § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, dalej: "rozporządzenie"). Wojewoda stwierdził ponadto, że w rozpatrywanej sprawie nie może mieć zastosowanie przepis § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, gdyż unormowanie to dotyczy odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych. Odstępstwa uzyskane na podstawie § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia dotyczą wyłącznie odstępstw od wymogów związanych z ochroną przeciwpożarową, sanitarną oraz ochroną zabytków.
Natomiast odstępstwa od pozostałych wymogów wynikających z rozporządzenia mogą być uzyskane tylko na podstawie art. 9 P.b. albo na podstawie § 12 ust. 2 rozporządzenia. Zatem w sprawie zastosowanie miałyby przepisy § 12 ust. 1 pkt 1 lub 2, względnie § 12 ust. 2 rozporządzenia. Skoro jednak działki inwestycyjne nie są położone na terenie przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną, organ nie dokonał analizy pod kątem usytuowania planowanej inwestycji w stosunku do granic działek sąsiednich, w tym zabudowanymi budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, w aspekcie ww. przepisów. Uchylając przedmiotową decyzję, w konkluzji Wojewoda zalecił rozważenie, czy w sprawie nie zachodzą okoliczności udzielenia odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, na zasadzie określonej w art. 9 P.b.
W sprzeciwie Inwestor żądając uchylenia w całości zaskarżonej decyzji, zarzucił Wojewodzie błędną interpretację zapisów m.p.z.p., co miało istotny wpływ na wydaną decyzję. Dokonując szczegółowej analizy zapisów m.p.z.p. popartej wykładnią dokonaną przez Przewodniczącego Rady Miasta [...] naprowadzono, że inwestycja jest zgodna z planem. Wskazano też, że § 12 ust. 3 pkt 3 obowiązującego w dacie złożenia wniosku (§ 12 ust. 4 pkt 2 - obecnie) rozporządzenia, dopuszcza nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację bez konieczności uzyskiwania odstępstwa zgodnie z art. 9 P.b.
W piśmie przekazującym sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie z tych samych przyczyn, co wywiedzione w decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.
Z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie nowelizacja P.p.s.a, która wyłączyła możliwość złożenia skargi od decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.; w miejsce skargi wprowadzono nowy środek zaskarżenia w postaci sprzeciwu od decyzji - art. 64a P.p.s.a. Powyższe determinuje zakres kontroli legalności sprawowanej przez sąd administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Wobec tego w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej sąd ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie czy organ odwoławczy miał obowiązek podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy wobec istotnych uchybień natury proceduralnej skutkujących koniecznością uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania, wynikającej z art. 15 K.p.a. - uzasadniał uchylenie zaskrzonego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Ze względu na taki (zawężony) zakres badania legalności decyzji kasatoryjnej stwierdzić należy, że kontrola w ramach sprzeciwu ma charakter formalny, gdyż sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania takiej decyzji a więc odmiennie, niż w przypadku skargi, gdzie stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Potwierdzeniem takiego wąskiego zakresu kontroli sądowoadministracyjnej sprzeciwu jest brzmienie art. 151a § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a.; natomiast w myśl art. 151a § 2 P.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.
Stosownie do art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., organ powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 K.p.a. Organ odwoławczy ma bowiem, w świetle art. 138 § 1 i 2 K.p.a., w pierwszej kolejności obowiązek wydać decyzję o charakterze merytorycznym, choćby wymagało to przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. Postępowanie odwoławcze prowadzone przez organ administracji nie różni się – co do zasady – pod względem ciążących na organie obowiązków ustalenia stanu faktycznego sprawy od postępowania prowadzonego przez organ I instancji.
W przypadku stwierdzenia, że organ I instancji wydał kwestionowane rozstrzygnięcie w oparciu o wadliwie zgromadzony stan faktyczny sprawy, rzeczą organu odwoławczego jest przeprowadzenie w tym zakresie postępowania wyjaśniającego, względnie zlecenie przeprowadzenia takiego postępowania organowi I instancji. Wydając decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. organ ma obowiązek uzasadnienia nie tylko niezastosowania § 1 tego artykułu, tj. nieprzeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, lecz także niezastosowania art. 136 § 2–4, tj. nieprzeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego. Tylko bowiem uzasadnione i umotywowane niezastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 136 otwiera drogę do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. (zob. A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VII. Wolters Kluwer, 2018 r., komentarz do art. 138).
W realiach sprawy jedynym powodem uchylenia decyzji Prezydenta były wątpliwości co do dokonanej przez ten organ wykładni prawa materialnego, w tym zapisów obowiązującego m.p.z.p. Wątpliwości te nie dotyczyły natomiast stanu faktycznego, co do którego organ odwoławczy nie sformułował żadnych zastrzeżeń. Tym samym Wojewoda nie wykazał przesłanek do zastosowania przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Stwierdzić bowiem należy, że subsumcja prawa materialnego do niespornego stanu faktycznego w żadnym wypadku nie mieści się w dyspozycji powołanego wyżej przepisu, który – co ponownie należy wskazać – podjęcie decyzji kasacyjnej dopuszcza jedynie w sytuacji wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem przepisów postępowania i to pod warunkiem, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Zatem w sytuacji, gdzie stan faktyczny nie jest sporny a rozpatrzenie odwołania sprowadza się do wykładni prawa materialnego, Wojewoda winien zakończyć prowadzone postępowanie poprzez wydanie jednej z decyzji, o których mowa w art. 138 § 1 K.p.a., tj. rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 151a § 1 w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a. (wpis sądowy od sprzeciwu w kwocie 100 zł).