Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] znak: [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił P S.A. z/s w [...] pozwolenia na przebudowę sieci sN i nN [...] obejmującej budowę stacji trafo 15/04 kV [...], przebudowę słupów i linii napowietrznej sN i nN, budowę linii kablowej nN na działkach nr 88/19, 190, 202 i 227 w [...]. Jednocześnie udzielił Spółce pozwolenia na rozbiórkę istniejącej stacji trafo i odcinków linii napowietrznej sN i nN na działkach nr 88/19, 198, 201, 202 i 203/1 w [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 23 kwietnia 2016 r.
W dniu 15 czerwca 2016 r. MF zwrócił się do Starosty [...] o wznowienie ww. postępowania. Podał, że jako właściciel działek nr 199 i 200 w [...] winien zostać uznany przez organ jako strona postępowania prowadzonego w przedmiocie uzyskania stosownego pozwolenia na budowę. Niezależnie od powyższego wnioskodawca zwrócił się o wstrzymanie wykonalności decyzji, która dała uprawnienie do wejścia w teren i realizację inwestycji, nie uzasadniając jednakże zgłoszonego żądania.
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Starosta [...] wznowił na żądanie MF postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] kwietnia 2016 r. udzielającą P S.A. pozwolenia na przebudowę sieci sN i nN [...].
Jako podstawę wznowienia postępowania organ powołał art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) – dalej w skrócie k.p.a.
W uzasadnieniu wskazał, że z wnioskiem o wznowienie oraz wstrzymanie wykonania ww. decyzji źródłowej z 4 kwietnia 2016 r. wystąpił również AB – właściciel działek nr 203/2 i 204 w [...].
Następnie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., Starosta [...] odmówił wstrzymania wykonania własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [....].
W ocenie organu decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r. wydano bez zaistnienia okoliczności stanowiącej przyczynę wstrzymania wykonalności decyzji. Zaprojektowany transformator słupowy typu STSRu 20/250 zlokalizowany został w odległości powyżej 5 m od istniejących zabudowań, a zatem odległości dopuszczalnej obowiązującymi przepisami norm technicznych, zarówno względem stanowiącej własność AB działki nr 204, jak i stanowiącej własność MF działek nr 199 i 200.
Zażalenie na to postanowienie wniósł MF, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zarzucił błędne przyjęcie, że sporną decyzję o pozwoleniu na przebudowę wydano bez zaistnienia okoliczności stanowiącej przyczynę wstrzymania wykonalności decyzji. Jego nieruchomość usytuowana jest bowiem w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji i znajduje się w obszarze jej oddziaływania. Wykonanie nowej linii energetycznej w odległości 9 m od zabudowań wnioskodawcy stanowi w jego ocenie bezpośrednie zagrożenie "wielorakiego rodzaju", w tym zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego w przypadku zerwania linii. Niezależnie od powyższego wnioskodawca ponowił swoje stanowisko o niezapewnieniu mu jako stronie czynnego udziału w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie uzyskania decyzji o pozwoleniu na przebudowę spornej inwestycji.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy opisane wyżej postanowienie organu I instancji. W podstawie prawnej wskazał na art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 123, art. 144 i art. 152 § 1 k.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.).
W motywach postanowienia Wojewoda podał, że zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo jej uchylenia w wyniku wznowienia postępowania. W ocenie organu istotnym jest przy tym, by interpretacja art. 152 § 1 k.p.a. miała charakter ścieśniający, zaś słowo "prawdopodobieństwo" użyte w tym przepisie powinno być traktowane nie jako luźna poszlaka, ale jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych rzetelnie okoliczności sprawy. Wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. winno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych.
Zdaniem organu odwoławczego, w kontekście poczynionych wyżej rozważań stanowisko organu I instancji wyrażone w zaskarżonym zażaleniem postanowieniu uznać należało za słuszne. Obszar oddziaływania planowanej inwestycji określony w oparciu o przepisy prawa materialnego nie obejmuje działek MF, co zostało potwierdzone w ramach postępowania podstawowego oraz nadzwyczajnego. Krąg stron postępowania zwykłego został ustalony przez Starostę [...] w oparciu o art. 3 pkt 20 w związku z art. 28 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Wojewody wnoszący zażalenie oprócz subiektywnych odczuć i oceny faktów, na których opiera żądanie wzruszenia decyzji, nie przedstawił okoliczności wskazujących na zasadność wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania.
Tym samym stopień prawdopodobieństwa uchylenia spornego pozwolenia na budowę ustalony na podstawie uwarunkowań lokalizacyjnych inwestycji oraz zarzutów wnioskodawcy w ocenie organu odwoławczego wskazuje na wystąpienie przesłanki negatywnej do wstrzymania wykonania decyzji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na to postanowienie MF wniósł o jego uchylenie i uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:
- 1. art. 152 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe zastosowanie i zaniechanie uznania, że w sprawie wystąpiły przesłanki wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę;
- 2. art. 8 k.p.a. poprzez brak działań, które budowałyby zaufanie do organów administracji;
- 3. art. 124 § 2, art. 107 § 3 w zw. z art. 126, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez odmowę wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy zostało dowiedzione, że postępowanie toczyło się bez udziału skarżącego jako strony postępowania.
Skarżący podniósł, że w art. 152 § 1 k.p.a. chodzi o taki stan rzeczy, w którym organ prowadzący postępowanie w przedmiocie wznowienia dojdzie do wstępnego przekonania o konieczności uchylenia decyzji ostatecznej, będącej przedmiotem tego postępowania. Co istotne, w postępowaniu wpadkowym prowadzonym na podstawie przytoczonej regulacji nie przesądza się jeszcze czy podstawa wznowienia rzeczywiście wystąpiła. Nie jest również konieczne udowodnienie w sposób bezsporny, a jedynie uprawdopodobnienie, że dojdzie do uchylenia kwestionowanej decyzji ostatecznej.
Zdaniem skarżącego, na gruncie opisywanej sprawy zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia spornego pozwolenia na budowę, z uwagi na wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organy rozpatrując zgłoszony wniosek poświęciły natomiast zbyt mało uwagi temu, jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia o wstrzymaniu ma wskazane przez skarżącego podstawa wznowienia. W ocenie skarżącego organy powinny wywieść dlaczego uznały, że zgromadzony materiał dowodowy kontekście wskazanej przez niego podstawy wznowienia nie uzasadnia uwzględnienia wniosku o wstrzymanie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm. – zwana dalej w skrócie P.p.s.a.), stanowiący, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji lub postanowienia Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. do ich uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – lub do stwierdzenia ich nieważności, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.
Dokonując kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie tego rodzaju wad i uchybień nie zawiera, a w związku z tym skarga musiała zostać oddalona.
Zaskarżone postanowienie wydane zostało w oparciu o art. 152 § 1 k.p.a.
Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.
Przepis ten nie zawiera ostrych i jednoznacznych kryteriów wstrzymania wykonania decyzji, a jedyną przesłanką jest "prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania". W orzecznictwie ugruntował się pogląd zgodnie z którym art. 152 § 1 k.p.a. dotyczy takiego stanu rzeczy, gdy na podstawie akt sprawy organ jest wstępnie przekonany o konieczności uchylenia decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu. Zaistnienie przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji ostatecznej nie wymaga udowodnienia, że decyzja dotychczasowa będzie podlegać uchyleniu. Ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji ostatecznej powinna być jednak przekonująca i wyczerpująca, oparta na materiale dowodowym, nawiązująca do przesłanki wznowienia postępowania oraz do konkretnych okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo wyeliminowania decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 23.02.2012 r., II OSK 2353/10, Lex Nr 1138150, wyrok WSA w Krakowie z dnia 5.09.2012 r., II SA/Kr 1259/12, LEX nr 1222372), a organ winien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne (por. wyroki WSA w Rzeszowie z dnia 20.03.2008 r., II SA/Rz 760/07, Lex Nr 509166, WSA w Białymstoku z dnia 12.06.2012 r., II SA/Bk 217/12, LEX nr 1170773).
Istotne wskazówki co do wykładni art. 152 § 1 k.p.a. zawiera też wyrok WSA w Krakowie z dnia 23.09.2008 r., II SA/Kr 648/08, LEX nr 521343, w którym Sąd ten stwierdził, że wykonanie decyzji nie zostaje wstrzymane na podstawie art. 152 k.p.a. z mocy prawa. Podstawą wstrzymania wykonania decyzji jest istnienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, a zatem gdy na podstawie akt sprawy organ wstępnie jest przekonany o uchyleniu decyzji. Norma z art. 152 k.p.a. winna być oceniana w zestawieniu z przepisem art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż dla wydania postanowienia w oparciu o art. 152 § 1 k.p.a., nie będzie podstaw w przypadku zaistnienia sytuacji przewidzianej w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., czy też w przypadku, o jakim mowa w art. 151 § 2 k.p.a. Określenie "prawdopodobieństwa" powinno polegać na podaniu przesłanki wznowieniowej, która ma być zastosowana z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tę konkretną przesłankę oraz omówieniu względów dla jakich zdaniem organu możliwe jest uchylenie konkretnej decyzji.
W przedmiotowej sprawie Starosta [...] wznowił na żądanie MF postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o udzieleniu pozwolenia na przebudowę sieci sN i nN [...], w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. z uwagi na brak udziału strony, bez jej winy w postępowaniu. Legitymację do udziału w tym postępowaniu skarżący uzasadnił lokalizacją stacji transformatorowej w sąsiedztwie swoich działek nr 199 i 200. W tym miejscu należy przypomnieć, że postępowanie wznowieniowe przebiega w dwóch fazach – wstępnej, która zostaje zainicjowana wnioskiem o wznowienie oraz właściwej, która następuje po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. W pierwszej fazie organ dokonuje jedynie formalnego badania dopuszczalności wznowienia, obejmującego przede wszystkim kwestie podmiotowe, tj. legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie, zachowania terminu oraz powołania ustawowych przesłanek określonych w art. 145 § 1 k.p.a. W przypadku spełnienia warunków formalnych obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), które nie przesądza jednak o istnieniu podstaw wznowienia z art. 145 § 1 k.p.a. Negatywny zaś wynik badania podstaw formalnych prowadzi do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.).
Pewnym wyjątkiem jest wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdzie kwestie podmiotowe stanowią istotę wznowienia. Co do zasady niezbędne jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, gdyż tylko wtedy możliwe jest zbadanie sprawy w problematycznym zakresie i rozstrzygnięcie takiej kwestii. Ustalenie, czy w danym przypadku zaistniały rzeczywiście podstawy wznowienia, w tym także czy zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. pozbawienia strony udziału w postepowaniu, a następnie rozstrzygnięcie istoty sprawy może bowiem nastąpić wyłącznie w fazie postępowania rozpoznawczego, o czym stanowi expressis verbis art.149 § 2 k.p.a.
Odmawiając wstrzymania wykonania decyzji źródłowej Starosta [...] wskazał, że zaprojektowany transformator słupowy typu STSRu 20/250 zlokalizowany został w odległości dopuszczalnej względem istniejących zabudowań, to jest w odległości powyżej 5m od zabudowań zarówno względem działki nr 204 AB, jak i działek nr 199 i 200 MF, co jest zgodne z obowiązującymi normami energetycznymi.
Oceniając postanowienie Starosty w ramach kontroli instancyjnej Wojewoda [...] przyznał, że pomimo "powściągliwości" w przytoczeniu argumentów odnoszących się wprost do wskazanej przez skarżącego podstawy wznowienia – art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ I instancji wykazał jednak brak podstaw do wstrzymania w oparciu o art. 152 § 1 k.p.a. wykonania decyzji udzielającej pozwolenia na przebudowę sieci sN i nN [...]. Sporna inwestycja liniowa wraz z transformatorem dotyczy bowiem wyłącznie interesów faktyczno-prawnych właścicieli nieruchomości, na których została zlokalizowana. Obszar oddziaływania tej inwestycji określony został w oparciu w oparciu o art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i obejmuje teren w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Działka skarżącego nie znajduje się w tym obszarze.
Słusznie też zwraca uwagę Wojewoda, że skarżący nie wskazał konkretnych przepisów prawa materialnego, które zostałyby naruszone, a lokalizacja inwestycji wynika z ustaleń ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Należy zgodzić się z Wojewodą, że decyzja organu I instancji nie zawiera wyczerpującego i przekonywującego uzasadnienia, co niewątpliwie stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., jednak w ocenie Sądu uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy wobec przytoczenia stosownej argumentacji przez Wojewodę [...] w zaskarżonej decyzji.
Należy również podzielić argumentacje organu II instancji co do tego, ze szczegółowe odniesienie się do powołanej przez skarżącego podstawy wznowienia będzie miało miejsce w rozstrzygnięciu kończącym postępowanie wznowieniowe – tj. w jednej z decyzji wydanych na podstawie art. 151 § 1 i § 2 k.p.a.
Słuszna jest wobec tego konkluzja, że na obecnym etapie postępowania nie istnieją okoliczności wskazujące na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę sieci sN i nN [...] w wyniku wznowienia postępowania.
Taka konkluzja przy braku podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji wynikających z art. 145 § 1 P.p.s.a. wskazuje na konieczność oddalenia skargi w oparciu o art. 151 P.p.s.a.