Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego dla Miasta R. jest uchwała Nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...].05.2002 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego nr [...] zespołu usług nauki, usług komercyjnych oraz zabudowy mieszkaniowo-usługowej pomiędzy ulicami: Wetlińską i Bieszczadzką w Rzeszowie dotyczącej części § 14 tej uchwały o treści:
"Ustala się jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu: dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami: 1 UN, 4 KD, 5 ZU/KS, 6 ZN/KS i 7 EE w wysokości 0 %".
Powołana uchwała została powzięta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym /tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 142, poz. 1591, z późn. zm./ oraz art. 26 ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /tekst jednolity Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139, z późn. zm./.
Zdaniem skarżącego ustalenie stawki zerowej narusza art. 36 ust. 3 i 9 ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazana ustawa nakładała na określone organy administracji publicznej obowiązek ustalenia byłemu właścicielowi jednorazowej opłaty w przypadku jej zbycia w warunkach określonych hipotezą art. 36 ust. 3 i 9. Stawka tej opłaty stanowi obligatoryjny element miejscowego planu zagospodarowania, przy czym nie może być ona wyższa niż 30 % wartości wzrostu nieruchomości. Ustalenie w § 14 zaskarżonej uchwały stawki jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości dla pozostałych terenów w wysokości 0 % jest rażąco sprzeczne z postanowieniami ustawy, bo wyłączają ustawowy obowiązek ustalenia przez Prezydenta Miasta R. jednorazowej opłaty w sytuacji, gdy w wyniku uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wartość nieruchomości wzrosła, a jej właściciel lub użytkownik wieczysty ją zbywa, jak też wyłącza ustawowy obowiązek uiszczenia przez właściciela opłaty w takiej sytuacji.
Skarżący swoje stanowisko wspiera wyrokiem NSA z dnia 6.09.2002 r., sygn. akt II SA/Wr 93/02 – OSS 2003/1/15, w którym stwierdzono, że obowiązek zapłaty jednorazowej opłaty /renty planistyczne/ pobieranej w razie zbycia nieruchomości, której wartość w związku z uchwaleniem nowego lub zmienionego planu wzrosła, wyklucza możliwość ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "zerowej" stawki procentowej służącej naliczeniu tej opłaty. Za dodatkowy argument należy uznać okoliczność, że żaden przepis ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie daje organowi stanowiącemu gminy jakiejkolwiek podstawy do różnicowania stawek procentowych jednorazowej opłaty ze względu na przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym. W konkluzji skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części zaskarżonej.
Odpowiadając na skargę, Gmina Miasto R. wniosła o jej oddalenie i wniosek ten motywowała następująco:
Przedmiotową opłatę pobiera się tylko wówczas, gdy wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą planu. Wzrost wartości konkretnych nieruchomości należy więc rozpatrywać w stosunku do dotychczasowego przeznaczenia terenu. Jeśli w nowym planie zachowano dotychczasowe przeznaczenie terenu, to brakuje podstawy do przyjęcia, że uchwalenie tego planu powoduje wzrost wartości nieruchomości położonych na tym terenie. Po drugie, zmiana zagospodarowania nieruchomości dokonana w okresie od uchwalenia planu do czasu zbycia nieruchomości, poprzez poniesienie określonych nakładów przez właściciela nie może stanowić podstawy oceny wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu.
Po trzecie, jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu można pobrać, jeżeli zmiana właściciela nieruchomości nastąpi w ściśle określonym czasie, tj. w okresie 5 lat od wejścia w życie uchwalonego lub zmienionego planu. Z paragrafów 5 ust. 1 i 8-11 uchwały wynika, że tereny oznaczone na rysunku planu symbolami: 1 UN, 4 KD i 7 EE zostały przeznaczone pod realizację celów o charakterze publicznym, służącym zaspokajaniu zbiorowych potrzeb mieszkańców, poprzez ich przeznaczenie pod:
- – ogólnie dostępną komunikację kołowa i pieszą /tereny: 4 KD, 5 ZU/KS i 6 ZN/KS,
- – obiekty usług nauki i szkolnictwa wyższego /teren 1 UN/,
- – obiekty infrastruktury technicznej /teren 7 EE/.
Na tych obszarach do czasu uchwalenia zaskarżonej uchwały obowiązywały ustalenia Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta R., uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...].06.1992 r. W planie z 1992 r. powyższy teren był oznaczony symbolem 1 P, S, B i wchodził w skład strefy przemysłowej P 1, w którym wprowadzono wymóg zmniejszenia uciążliwości zlokalizowanych na tym obszarze obiektów, przede wszystkim WSK, zaś dla niewielkiego terenu położonego w zachodniej części tego obszaru, na którym była zlokalizowana zabudowa mieszkaniowa przewidziano lokalizację zakładów usługowo-produkcyjnych bez możliwości lokalizowania nowej zabudowy mieszkaniowej i utrwalania istniejącej. Tereny przeznaczone w zaskarżonej uchwale z dnia [...].05.2002 r. są przeznaczone pod ogólnie dostępną komunikację kołową i pieszą /4 KD, 5 ZU/KS, 6 ZN/KS/ oraz pod obiekty usług nauki i szkolnictwa wyższego /teren 1 UN/, a także pod obiekty infrastruktury technicznej /teren 7 EE/.
W dacie uchwalenia nowego planu tereny te były już generalnie zagospodarowane zgodnie z tym przeznaczeniem. Świadczą o tym szczegółowe ustalenia dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1 UN odnoszące się wprost do istniejącego stanu zagospodarowania tego terenu, a także wyniki inwentaryzacji urbanistycznej terenu.
Określając 0 % stawkę jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem MPZP Nr 27/9/2000 wyłącznie dla terenów oznaczonych na rysunku symbolami: 1 UN, 4 KD, 5 ZU/KS, 6 ZN/KS i 7 EE, Rada Miasta R. miała na względzie to, że z uwagi na istniejące uwarunkowania związane z dotychczasowym przeznaczeniem i zagospodarowaniem tych terenów, a także stanem własności nieruchomości położonych zwłaszcza na terenie o symbolu 1 UN, działania Prezydenta Miasta R. polegające na ustaleniu i poborze w/w opłaty w okresie, w którym zgodnie z ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym można było taką opłatę pobierać, będą w tym zakresie z góry bezprzedmiotowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Przedmiotowa skarga została wniesiona przez Prokuratora w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym /tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, z późn. zm./, nazwanej dalej skrótem u.s.g. Prokurator w tym trybie może wnieść skargę w każdym czasie i nie odnosi się do niego wymóg uprzedniego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa /por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 10.06.1996 r., sygn. akt OPS 2/96 – opubl. ONSA Nr 1/1997, poz. 1/.
Powołana uchwała jest również aktualna na tle ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm./, cytowanej dalej jako p.p.s.a. Za tym przemawia art. 50 § 1 i art. 53 § 3 zdanie 2 p.p.s.a.
Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g.
Przechodząc do rozważań merytorycznych, należy podkreślić, iż przedmiotem skargi jest § 14 uchwały w części dotyczącej n/w unormowania: "Ustala się jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu: dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami: 1 UN, 4 KD, 5 ZU/KS, 6 ZN/KS i 7 EE – w wysokości 0 %".
Przedmiotowa uchwała Nr [...] była uchwalona w dniu [...].05.2002 r. i w tym czasie obowiązywała ustawa z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /tekst jednolity Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139, z późn. zm./, nazwana dalej ustawą z 7.07.1994 r.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/ i art. 3 § 2 pkt 5 – p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akt prawa miejscowego pod względem zgodności z prawem, przeto przy kontroli tej bierze pod uwagę prawo obowiązujące w dacie uchwalenia prawa miejscowego.
Art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. stanowił, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się również stawkę procentową służącą naliczaniu opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 tej ustawy. Z kolei art. 36 ust. 3 stanowił, że jeżeli wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazowa opłatę, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a wysokość tej opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala taką opłatę, w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, o którym mowa w ust. 8 /art. 36 ust. 9 w/w ustawy/.
Z powołanych przepisów wyraźnie wynika, że ustalenie tego rodzaju opłaty w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest obligatoryjne. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na tle art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. utrwaliło się zapatrywanie, że ustalenie stawki zerowej nie mieści się w granicach prawnych możliwości wynikających z tego przepisu i prowadziłoby do zniweczenia woli ustawodawcy, wskazującego na rentę planistyczną jako jeden z elementów systemu danin o charakterze publicznym /wyrok NSA z dnia 1.08.2003 r., II SA/Wr 1045/2003 – OSS Nr 1/2003, str. 15/.
W uzasadnieniu przywołanego wyroku stwierdzono też, że dla oceny charakteru prawnego tej opłaty nie ma znaczenia okoliczność, że ustawodawca nie określił ściśle jej wysokości, a tylko ramowo /do 30 %/, bo opłata ta według ustawodawcy ma charakter obligatoryjny.
Sąd in merito podzielił przedstawione stanowisko, gdyż analizowany przepis art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. sformułowany został w formie nakazu pobrania opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, zaś stawka zerowa de facto wyklucza możliwość pobrania takiej opłaty.
Pogląd Gminy wyrażony w odpowiedzi na skargę, iż uchwalony w dniu [...].05.2002 r. Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] w porównaniu do poprzedniego z 1992 r., nie spowodował wzrostu wartości terenów objętych obecnie stawką zerową, nie da się też pogodzić z przepisem art. 36 ust. 9 ustawy z dnia 7.07.1994 r.
Prawo miejscowe jest aktem normatywnym, który zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, zatem konkretyzacja tych norm następuje dopiero w indywidualnej sprawie określonej właśnie w art. 36 ust. 9 w/w ustawy.
Dopiero w konkretnej sprawie co do podmiotu i przedmiotu, organ wykonawczy gminy ustala za pomocą stosownych dowodów, czy istotnie wartość zbytej nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu wzrosła i w jakim stopniu. W przypadku braku wzrostu wartości, pobranie opłaty staje się wówczas bezprzedmiotowe.
Skoro więc uchwalenie stawki zerowej stanowiło naruszenie art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r., zatem Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I wyroku.
Na podstawie art. 152 p.p.s.a. stwierdził, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
Na marginesie i poza przedmiotową sprawą należy jedynie nadmienić, iż art. 36 ust. 4 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. nr 80, poz. 717, zm. Dz. U. z 2004 r., Nr 141, poz. 1492/ mutatis mutandis odpowiada treści art. 36 ust. 3 poprzedniej ustawy z dnia 7.07.1994 r.
Jednakże w § 4 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /Dz. U. nr 164, poz. 1587/ przyjęto, że stawki procentowe o jakich mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z 27.03.2003 r. powinny oscylować w granicach 0 % do 30 %. Wskazane rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 16 ust. 2 ustawy z 27.03.2003 r.
W literaturze unormowanie zawarte w § 4 pkt 13 rozporządzenia w zakresie możliwości przyjęcia stawki zerowej jest traktowane jako niezgodne z przepisami ustawy /zob. Zdzisław Kostka, Jacek Hyla – Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Komentarz, Wyd. Ośrodek Doradztwa i Doskonalenia Kadr Sp. z o.o., Gdańsk 2004 r., str. 41 pkt 4/.