Uzasadnienie
Przedmiotem sprzeciwów A.S., M.P., M.S. oraz J.S. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO lub Kolegium) z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] uchylająca decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania.
Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 9 stycznia 2018 r. E.S. wystąpiła do Wójta Gminy [...] o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na nadbudowie istniejącego budynku letniskowego oraz dobudowie tarasu, zadaszonego jedną konstrukcją drewnianą dachową z budynkiem na działce nr ewid. 181/9, której jest współwłaścicielką. We wniosku podano, że nadbudowa budynku została rozpoczęta, a decyzja o warunkach zabudowy jest niezbędna do jej legalizacji.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] Wójta Gminy [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 z późn zm. – dalej: k.p.a.) oraz art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6, 9 i art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm. – dalej: u.p.z.p.) odmówił wnioskodawczyni ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla w/w inwestycji, z powodu niezgodności wnioskowanej zabudowy z cechami istniejącego zagospodarowania na obszarze analizowanym. Według ustaleń organu w obszarze poddanym analizie znajduje się zabudowa rekreacyjna MONO Tennis Camp zabudowana obiektami i urządzeniami rekreacyjnymi (korty tenisowe, ścianka wspinaczkowa, place zabaw, basen).
W centralnej części zlokalizowany jest główny budynek usługowy z zapleczem gastronomicznym o szerokości ściany frontowej ok 35 m, dwukondygnacyjny, przykryty dachem dwuspadowym z główną kalenicą usytuowaną prostopadle do granicy z działką nr 193/2. W części wschodniej kompleksu rekreacyjnego zlokalizowane są parterowe, jednolicie pod względem architektonicznym zrealizowane obiekty, składające się z poszczególnych segmentów, które posiadają jednolite parametry tj. wysokość okapu, wysokość kalenic, spadki połaci dachowych oraz wykończone są takim samym materiałem. Jak ustalił organ, wnioskowana inwestycja obejmuje jeden skrajny segment wchodzący w skład połączonych ze sobą budynków rekreacyjnych stanowiących jedną całość architektoniczną. Cały obiekt zlokalizowany jest na dwóch działkach o nr ewid. 181/9 i 185/7 i składa się z 7 segmentów, które względem siebie nie są usytuowane w jednolitej linii zabudowy, lecz tworzą uskoki, a tym samym cała bryła obiektu ma rozczłonkowany charakter.
Wszystkie segmenty zabudowy z wyjątkiem segmentu, którego dotyczy wniosek posiadają jedną kondygnację nadziemną, dachy jednospadowe o niewielkim kącie nachylenia i zmiennych szerokościach elewacji frontowych. Wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych są zróżnicowane i znajdują się w przedziale od ok. 2,90 m do ok 4,50 m. Każdy segment od strony południowej posiada taras zadaszony lekką konstrukcją wykonaną z różnych materiałów. Segment objęty wnioskiem jest budynkiem dwukondygnacyjnym. Przykryty jest dachem dwuspadowym z kalenicą usytuowaną prostopadle do pozostałych segmentów o wysokości ok 6,80 m, zaś górna krawędź elewacji frontowej mierzona do okapu wynosi ok. 2,84 m.
Zdaniem organu zrealizowana w ramach samowoli budowlanej inwestycja zakłóca ład przestrzenny i nie tworzy urbanistycznej całości przedmiotowego kompleksu, przez co nie można mówić o spełnieniu przesłanki dobrego sąsiedztwa. Jak zauważył organ, w analizowanym obszarze brak jest dwukondygnacyjnej zabudowy rekreacji indywidualnej, przez co nie było możliwe ustalenie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu. Powyższe w ocenie organu oznacza, że inwestycja "nie wpisuje się" w zastane ukształtowanie terenu na badanym obszarze.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E.S. Wyjaśniła, że przeprowadziła remont budynku polegający m.in. na wymianie konstrukcji i pokrycia dachowego, ociepleniu budynku i remontu wnętrza, przy czym remont uwzględniał kubaturę pozostałych domków oraz ich konstrukcję, a tym samym ład przestrzenny nie został zakłócony. Jej zdaniem organ niesłusznie przyjął, że przedmiotowy obiekt znajduje się w odległości 1 do 2 m od drogi wewnętrznej, gdyż droga ta znajduje się co najmniej kilkanaście metrów od budynku. Ponadto odwołująca podniosła, że budynki rekreacyjne znajdujące się na sąsiednich działkach posiadają dwuspadowe zadaszenie z wykorzystaniem przestrzeni poddasza jako części użytkowej. W sąsiednim zaś ośrodku wypoczynkowym wszystkie obiekty są co najmniej dwukondygnacyjne. E.S. podała, że zakupiony przez nią budynek odbiegał konstrukcyjnie i technologicznie oraz przestrzennie od pozostałych budynków w szeregu, których się znajduje, a także wykonany był w technologii wymagającej posadowienia na wyższych i głębszych fundamentach. Jej zdaniem zmodernizowany obiekt spełnia wszelkie wymogi techniczne oraz jest budynkiem bezpiecznym i estetycznym.
Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, nie zgadzając się w oceną dokonaną przez organ I instancji. Zdaniem Kolegium planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji, którą jest funkcja rekreacyjna. Organ wskazał również, że zabudowa szeregowa niewątpliwie ogranicza możliwości inwestycyjne właścicieli poszczególnych segmentów, jednakże jej nie wyklucza. Ponadto Kolegium uznało, że w sprawie nie została wyjaśniona podstawa odmowy ustalenia warunków zabudowy i nie znajduje ona uzasadnienia, gdyż przesłanki dla ustalenia warunków zabudowy zostały spełnione. Jak wskazał organ, działka objęta inwestycją usytuowana jest w sąsiedztwie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, zabudowanych w sposób pozwalający określić wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji nie wyjaśnił dostatecznie stanu faktycznego sprawy, czym naruszył art. 7, 77 § 1 i 107 k.p.a.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodzili się A.S., M.P., M.S. oraz J.S. zaskarżając je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.
M. oraz J.S. w swoich skargach wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Uzasadniając powyższe wskazali, że postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji było prawidłowe, a strony miały możliwość wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Ponadto w ich ocenie to organ odwoławczy nie dokonał dokładnej analizy stanu faktycznego sprawy, gdyż w swoim rozstrzygnięciu wielokrotnie posługuje się określeniami typu "planowana inwestycja" dla zrealizowanej już w 2015 r. samowoli budowlanej. Zdaniem skarżących faktyczny stan sprawy został dokładnie wyjaśniony i przedstawiony przez Wójta Gminy [...].
Skarżący wskazali również, że decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał E.S. doprowadzenie przedmiotowego obiektu do stanu poprzedniego, która to decyzja została wydana na skutek niedopełnienia przez inwestorkę obowiązku przedstawienia w terminie do 31 grudnia 2017 r. dokumentów wymaganych do ewentualnej legalizacji dokonanej samowoli budowlanej.
M.P. również wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, stawiając organowi zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem skarżącej Kolegium stwierdzając, że "w rozpatrywanej sprawie przesłanki do ustalenia warunków zabudowy zostały spełnione", po części rozpoznało sprawę merytorycznie, jednocześnie przekazując ją do rozpoznania organowi I instancji. W jej ocenie organ I instancji nie naruszył przepisów postępowania, jak również nie zachodzi potrzeba dokonania dodatkowych wyjaśnień w sprawie, a tym samym nie było podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przekazując sprzeciwy wraz z aktami sprawy wskazało, że nie znalazło podstaw do zastosowania art. 64 c § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 – dalej: p.p.s.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje
Sprzeciwy zostały przez WSA uwzględnione, bowiem okazały się częściowo uzasadnione.
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.).
Zaskarżona do WSA decyzja SKO została wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. Dlatego wskazać przyjdzie, iż zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.
Zakres sądowej kontroli decyzji kasacyjnej ustawodawca określił w art. 64e p.p.s.a. Na jego podstawie sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu przez niezależny i niezawisły sąd administracyjny, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.).
Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a). Jednocześnie, od wyroku uwzględniającego skargę, nie przysługuje środek odwoławczy o czym stanowi art. 151a § 3 p.p.s.a.. Reasumując, tylko niezaistnienie w sprawie przesłanek wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, będzie uprawniać sąd do uwzględnienia sprzeciwu.
Mając na względzie charakter prawny instytucji sprzeciwu, wyraźnie zawężający zakres sądowej kontroli rozstrzygnięć organów administracji, wskazać należy, że w myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 K.p.a. jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (zob. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2653/14, CBOSA).
Przenosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy, WSA nie miał wątpliwości, iż SKO nie wykazało podstaw legitymujących ten Organ do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Należało przyznać racje stronom, iż wskazane w uzasadnieniu decyzji motywy skasowania decyzji nie przekonują do jej wydania, gdyż pozostają z sobą w wewnętrznej sprzeczności.
SKO w toku postępowania odwoławczego obowiązane było ponownie merytorycznie, przy uwzględnieniu treści zarzutów wniesionych odwołań, rozpoznać sprawę administracyjną dotyczącą ustalenia warunków zabudowy, co oznaczało konieczność zbadania zaistnienia przesłanek uprawniających do zastosowania art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Powołany przepis ustala zakres okoliczności faktycznych jakie warunkują wydanie na rzecz wnioskodawcy decyzji pozytywnej. Stwierdzenie przez Organ spełnienia określonych w tej regulacji wymogów (m.in. wymóg dobrego sąsiedztwa), nakłada obowiązek określenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób żądany przez inwestora.
Tymczasem SKO w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji zgadza się z zarzutem odwołania E.S., że w sprawie nie została wyjaśniona podstawa odmowy ustalenia warunków zabudowy i nie znajduje ona uzasadnienia, gdyż w rozpatrywanej sprawie przesłanki dla ustalenia warunków zabudowy zostały spełnione (przedostatnia strona uzasadnienia decyzji SKO). Tym jednoznacznym stwierdzeniem Kolegium przekreśliło jakąkolwiek możliwość zastosowania względem decyzji Organu pierwszej instancji art. 138 § 2 K.p.a. Wyeksponowana ocena organu odwoławczego o spełnieniu przesłanek niezbędnych do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oznaczała bowiem że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób dostateczny, pozwalając na zastosowanie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Innymi słowy, gdyby okoliczności sprawy nie zostały określone w sposób zgodny z art. 7, 77 i 80 K.p.a., to SKO nie mogłoby wyprowadzić wniosku o spełnieniu wymogów ustalenia warunków zabudowy.
Artykuł 138 § 2 K.p.a. może znaleźć zastosowanie względem takich decyzji pierwszoinstancyjnych, które zapadły pomimo, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił okoliczności faktycznych sprawy w sposób pozwalający na subsumpcje przepisu prawa materialnego (rodzaj okoliczności faktycznych podlegających ustaleniu bada się na podstawie analizy treści hipotezy przepisów prawa materialnego). W tej sytuacji kolejne wypowiedzi Składu Orzekającego Kolegium na temat niewyjaśnienia dokładnego stanu faktycznego sprawy, w tym braków w analizie urbanistycznej, pozostają w ewidentnej sprzeczności z w/w oceną, przez co nie uzasadniają przyjętego rozwiązania procesowego. Kolegium nie mogło przekonać stron do swego rozstrzygnięcia skoro jego uzasadnienie jest wewnętrznie sprzeczne.
Nie można w decyzji kasacyjnej twierdzić, że spełnione zostały warunki ustawowe do wydania decyzji merytorycznej, jednocześnie zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania wyjaśniającego. W tych okolicznościach należało uznać zasadność zarzutów stron podnoszących naruszenie przez SKO przepisu art. 138 § 2 K.p.a.
Kolegium ponownie rozpoznając wniesione odwołanie obowiązane będzie uwzględnić dokonaną przez Sąd ocenę prawną swych działań orzeczniczych, co winno polegać na prawidłowym zastosowaniu art. 138 K.p.a. Należy pamiętać, że art. 138 § 2 K.p.a. nie może być podstawą decyzji SKO, jeżeli zdaniem Organu odwoławczego przesłanki do ustalenia warunków zabudowy zostały spełnione. Ponadto, w przypadku gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a.
Należy także wyjaśnić, iż WSA nie mógł w niniejszym postępowaniu odnieść się do tych zarzutów sprzeciwów, które dotyczyły naruszenia przez Organy obu instancji innych regulacji niż art. 138 § 2 K.p.a. To ograniczenie wynika wprost z cytowanego wyżej art. 64e P.p.s.a. Badanie przez sąd rozpoznający sprzeciw zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 K.p.a. nie może dotyczyć takich zagadnień, które mają chociażby pośredni wpływ na treść merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 września 2018 r., sygn. II SA/Po 313/19, LEX).
Wyłożone względy zadecydowały o uwzględnieniu wniesionych sprzeciwów na podstawie art. 151 § 1a P.p.s.a.