Uzasadnienie
Przedmiotem sprzeciwu B. S. (dalej w skrócie: "skarżący") jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie: "[...]WINB") z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej w skrócie: "PINB") z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Stan faktyczny i prawny ze sprzeciwu od powyższej decyzji przedstawia się następująco.
Zawiadomieniem z dnia 29 stycznia 2020 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy wiaty od strony budynku mieszkalnego na działce ew. nr 621/2 w [...].
Następnie decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] PINB działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 – dalej w skrócie: "k.p.a.") - umorzył postępowanie.
W uzasadnieniu decyzji PINB podał, że działka ew. nr 621/2 w [...] stanowi własność skarżącego. W trakcie rozprawy administracyjnej w dniu 12 lutego 2020 r. ustalono, że na działce ew. nr 621/2 pomiędzy budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym a budynkiem gospodarczym, zlokalizowane są dwie wiaty o konstrukcji stalowej. Wiata będąca przedmiotem niniejszego postępowania zlokalizowana jest przy budynku mieszkalnym. Posiada wymiary 7,95 x 5,80 m, wysokość wiaty wynosi 3,10 i 2,65 m. Konstrukcja wiaty wykonana jest z 8 sztuk słupów stalowych o średnicy 12 cm. Od strony sąsiedniej działki ściana wiaty wypełniona jest blachą fałdową, natomiast od budynku mieszkalnego, podwórka i drugiej wiaty ściany nie są wypełnione. W ścianie budynku mieszkalnego przylegającego do wiaty znajduje się otwór okienny o wymiarach 1,50 m x 1,50 m, nie ma natomiast otworu drzwiowego umożliwiającego komunikację między budynkiem a wiatą.
Wiata pełni funkcję gospodarczą, w czasie kontroli złożone były w niej narzędzia gospodarcze, regały i rowery. Według oświadczenia skarżącego, wiata została wybudowana w październiku 2017 r. przed podziałem działki ew. nr 621 na działki ew. nr 621/1, 621/2 i 621/3 na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., sygn. akt I Ns [...].
PINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2c i art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z pózn. zm. – dalej w skrócie: "u.p.b.") budowa wiaty o powierzchni zabudowy do 50 m2 sytuowanej na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki - nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia budowy.
PINB wskazał, że w październiku 2017 r. działki ew. nr 621/1, 621/2 i 621/3 stanowiły jedną działkę o pow. 0,4771 ha. Po podziale działka ew. nr 621/2, na której zlokalizowana jest przedmiotowa wiata ma powierzchnię 0,881 ha. W trakcie budowy wiaty spełniony był więc warunek budowy dwóch wiat, limitowany wielkością działki na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2c u.p.b., a zatem przedmiotowa wiata nie wymagała pozwolenia na budowę ani zgłoszenia budowy.
Dlatego też w ocenie PINB postępowanie w sprawie legalności budowy wiaty stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu.
Po rozpoznaniu odwołania R. K. od powyższej decyzji, [...]WINB działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu decyzji [...]WINB stwierdził, że dokonana przez organ powiatowy kwalifikacja przedmiotowego obiektu jako wiaty nie budzi wątpliwości. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2c u.p.b. budowa przedmiotowej wiaty nie wymagała pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia. [...]WINB zauważył jednak, że PINB nie odniósł się do faktu, iż przedmiotowy obiekt od strony działki sąsiedniej posiada ścianę pełną, zaś z innej strony korzysta ze ściany budynku mieszkalnego. W ocenie [...]WINB, przedmiotowy obiekt budowlany jest budowlą nadziemną, pełniącą funkcję użytkową budynku gospodarczego, a zatem powinien spełniać warunki zawarte w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – zgodnie z § 2 ust. 1 tego rozporządzenia. [...]WINB uznał więc, że fakt zwolnienia inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno- budowlanemu, nie zwalniał z obowiązku przestrzegania innych przepisów, nie stanowi też przeszkody do wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, jeżeli dany obiekt narusza inne przepisy chociażby dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, zabudowy sąsiedniej działki zgodnie z przepisami itp. Na poparcie swojego stanowiska [...]WINB przytoczył uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2016 r. sygn. II OPS 1/16.
Następnie [...]WINB przytoczył treść art. 50 ust. 1 u.p.b. po czym stwierdził, że wątpliwości budzi kwestia zgodności przedmiotowej wiaty z przepisami ww. rozporządzenia dotyczącymi m. in. zachowania odpowiedniej odległości od działki sąsiedniej oraz spełnienia przez obiekt warunków przeciwpożarowych, a także prawidłowości odprowadzenia wód opadowych z obiektu.
[...]WINB stwierdził, że PINB nie dokonał niezbędnych ustaleń w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności organ nie dokonał analizy pod kątem spełnienia przez przedmiotowy obiekt warunków zawartych w w/w rozporządzeniu. Akta sprawy organu powiatowego nie zawierają niezbędnych ustaleń pozwalających na wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Dlatego też stanowisko PINB w przedmiotowej sprawie jest przedwczesne.
W świetle powyższego [...]WINB uznał, że nie mógł wydać innego rozstrzygnięcia niż z wykorzystaniem art. 138 § 2 k.p.a. [...]WINB nakazał, aby ponownie rozpatrując sprawę PINB uwzględnił uwagi zawarte w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej.
Skarżący wniósł sprzeciw od powyższej decyzji domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.
Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ich błędne zastosowanie w sprawie, polegające na uchyleniu decyzji PINB w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia ze względu na to, iż zdaniem organu przedmiotowa wiata jest budowlą spełniającą funkcje użytkowe budynku, w związku z czym zachodzi konieczność zbadania kwestii zgodności przedmiotowej wiaty z przepisami ww. rozporządzenia, dotyczącymi zachowania odpowiedniej odległości od granicy działki sąsiedniej oraz spełnienia przez wiatę warunków przeciwpożarowych i prawidłowości odprowadzania wód opadowych z obiektu, podczas gdy unormowania zawarte w w/w rozporządzeniu nie obejmują przedmiotowej wiaty swoim zakresem przedmiotowym i nie mają w niniejszej sprawie zastosowania.
Wybudowana wiata nie jest bowiem budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 u.p.b., ani też budowlą spełniającą funkcje użytkowe budynków w rozumieniu § 2 pkt 1 ww. rozporządzenia, gdyż jest obiektem samodzielnym, wykonanym z 6 słupów, posiadającym jedynie dwie ściany i pełniącym funkcje gospodarcze. Co więcej, hipotezy przepisów § 12 (dotyczącego odległości od granicy działki sąsiedniej), § 207 (dotyczącego zabezpieczenia przeciwpożarowego) oraz § 28 (dotyczącego odprowadzania wód opadowych) ww. rozporządzenia obejmują swoją treścią wyłącznie budynki, zawężając zakres regulacji zawartych w tych przepisach wyłącznie do parametrów posiadanych przez budynki, z wyłączeniem budowli spełniających funkcje użytkowe budynków.
W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący przyznał, że co prawda § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia, określając przedmiotowy zakres unormowań wprost nawiązuje także do budowli spełniających funkcje użytkowe budynków, jednak z taką sytuacją nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Sporna wiata jest bowiem obiektem samodzielnym, pełniącym funkcje gospodarcze, w którym według stanu z dnia kontroli przechowywano rowery i akcesoria ogrodnicze. Właściwości wiaty i jej wyposażenie nie mogą skutkować uznaniem, iż pełni ona funkcje użytkowe budynku, zważywszy, że nie posiadając prócz dachu i dwóch ścian jakichkolwiek innych osłon zewnętrznych, nie zapewnia ona ochrony przed zmianami temperatury i innymi czynnikami atmosferycznymi oraz hałasem, drganiami czy ogniem, nie posiada też jakichkolwiek urządzeń zapewniających w razie potrzeby zabezpieczenie przed dostępem niepożądanych osób. Stąd też nie ma podstaw do uznania, że przedmiotowa wiata spełnia funkcje budynku, oraz że mają do niej zastosowanie przepisy ww. rozporządzenia.
Skarżący zwrócił również uwagę, że w orzecznictwie zwraca się uwagę, iż obiekty spełniające funkcje budynków są poddane reżimowi warunków technicznych, ale tylko w takim zakresie, w jakim przepisy nie odnoszą się w sposób wyłączny do budynków i ich parametrów.
W odpowiedzi na sprzeciw [...]WINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy..
Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r. II OSK 2846/12). W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a., okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, że organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę.
Rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny zasadniczo nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny zignorowane (tak m. in. w wyrokach NSA: z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 146/20, z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18; z 11 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 4191/18). W przeciwnym razie instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie (wyrok NSA z 13 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 132/19).
W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że bezspornym w sprawie jest, iż obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania stanowi wiatę. O takiej kwalifikacji przesądza bowiem jednoznacznie konstrukcja i wygląd tego obiektu, udokumentowane w materiale dowodowym. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2c u.p.b. w brzmieniu obowiązującym w dniu budowy wiaty, jej budowa nie wymagała pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia.
Sąd wskazuje jednak, że tryb przewidziany w art. 50 - 51 u.p.b., nie ogranicza kompetencji organu nadzoru budowlanego wyłącznie do badania legalności prac budowlanych objętych pozwoleniem na budowę czy zgłoszeniem. Zgodnie z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 października 2016 r., sygn. akt II OPS 1/16 - do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine.
[...]WINB słusznie wskazał więc na treść § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 135 ust. 10 oraz § 207 ust. 2.
Dla prawidłowej oceny okoliczności sprawy konieczne było więc precyzyjne ustalenie charakteru przedmiotowego obiektu, z uwzględnieniem jego bezspornie określonej funkcji użytkowej. Sąd zwraca uwagę, że o tym, czy wiata pełni funkcję użytkową budynku decyduje przede wszystkim jej przeznaczenie. Spełniać funkcję budynku będzie wyłącznie wiata o przeznaczeniu innym niż rekreacyjno-wypoczynkowy, a więc wiata składowa, czy magazynowa (tak m. in. w wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 628/17, wyroku WSA Poznaniu z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Po 255/19). PINB w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] wskazał, że przedmiotowa wiata pełni funkcję gospodarczą, w czasie kontroli złożone były w niej narzędzia gospodarcze, regały i rowery. Potwierdza to dołączona do akt administracyjnych dokumentacja fotograficzna.
Sąd zwraca uwagę, że również skarżący potwierdził ten fakt w trakcie kontroli w dniu 19 września 2019 r. [...]WINB jednoznacznie stwierdził, że wiata jest budowlą nadziemną, pełniącą funkcję użytkową budynku gospodarczego. Sąd podziela stanowisko [...]WINB, dostrzegając jednak przy tym konieczność dokładniejszego uzasadnienia przez organy w wydawanych decyzjach, pełnienia przez przedmiotową wiatę funkcji użytkowej budynku gospodarczego.
Mając na uwadze tak ustalony stan faktyczny sprawy, Sąd podziela stanowisko [...]WINB, że organ I instancji nie dokonał niezbędnych ustaleń warunkujących prawidłowe rozpoznanie niniejszej sprawy, przesądzając tym samym przedwcześnie o braku podstaw do władczej ingerencji organów nadzoru budowlanego i zasadności umorzenia postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego. Zaniechanie dokonania jakiejkolwiek oceny, czy sporna wiata jest zgodna z przepisami techniczno- budowlanymi, skutkowało naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i odstąpieniem od odpowiedniego zastosowania w sprawie przepisów ww. rozporządzenia, w tym zwłaszcza dotyczących zachowania odpowiedniej odległości od działki sąsiedniej, spełnienia przez obiekt warunków przeciwpożarowych, a także prawidłowości odprowadzenia wód opadowych z obiektu.
W rozpatrywanej sprawie [...]WINB zasadnie więc uznał, że zachodzi podstawa do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd podkreśla, że w sytuacji gdy organ pierwszej instancji umorzył postępowanie administracyjne ze względu na jego bezprzedmiotowość, organ odwoławczy nie może uchylić tej decyzji i orzec w tym zakresie co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż tak wydana decyzja naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określoną w art. 15 k.p.a. W tych okolicznościach przeprowadzenie przez [...]WINB postępowania dowodowego w trybie art. 136 § 1 k.p.a. było niedopuszczalne.
Dlatego też w ocenie Sądu wydana w sprawie decyzja kasacyjna nie narusza prawa, a kontrola Sądu przeprowadzona na podstawie art. 64e p.p.s.a., tj. odnośnie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., nie stwierdziła uchybień w działaniu organu drugiej instancji.
W tej sytuacji sprzeciw podlegał oddaleniu na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.