Uzasadnienie
Decyzją z dnia [.] lutego 2012 r. nr [.][.] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [.] ("WINB") utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [.] ("PINB") z dnia [.] kwietnia 2011 r. nr [.], nakazującą MK i WK rozbiórkę obiektu budowlanego nr "5" (wg oznaczenia zawartego w protokole rozprawy z dnia 18 czerwca 2009 r.) – budynku zaplecza socjalnego budynku magazynowo-handlowego branży budowlanej, o długości 23,47 m i max. szerokości 8,30 m, zlokalizowanego na działkach nr 43, 44 położonych w [.] przy ul. [.].
W podstawie prawnej decyzji powołano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.) – dalej: "k.p.a.", i art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.).
Z uzasadnienia tej decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że w trakcie postępowania wyjaśniającego prowadzonego w sprawie legalności obiektów budowlanych zlokalizowanych na działkach nr 42, 43 i 44 w [.], wśród obiektów znajdujących się w zwartej zabudowie PINB wyodrębnił 5 obiektów o różnym charakterze, parametrach i funkcji. Obiekty te oznaczono dla potrzeb postępowania w protokole rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 18 czerwca 2009 r. symbolami i numerami od 1 do 5. Przedmiot postępowania zakończonego kontrolowaną decyzją stanowi budynek oznaczony nr 5, pełniący funkcję zaplecza socjalnego.
Ustalono, że ww. budynek został wybudowany po dniu 1 kwietnia 2004 r. bez pozwolenia na budowę, wobec czego wdrożono procedurę legalizacyjną określoną w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Postanowieniem z dnia [.] września 2009 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [.] nałożył na inwestorów – MK i WK obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 30 września 2010 r. dokumentów wyszczególnionych sentencją postanowienia, celem ewentualnej legalizacji obiektu. W wyznaczonym terminie zobowiązani nie wykonali obowiązku, w następstwie czego decyzją z dnia [.] października 2010 r. nr [.], wydaną w oparciu o art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, organ I instancji nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego. Decyzja ta została uchylona w postępowaniu odwoławczym decyzją [.] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [.] z dnia [.] stycznia 2010 r. nr [.], z uwagi na przedstawienie przez inwestorów w toku tego postępowania dokumentacji projektowej.
Rozpatrując sprawę ponownie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [.], decyzją z dnia [.] kwietnia 2011 r. nakazał MK i WK rozbiórkę spornego obiektu budowlanego. Uznał, że przedłożone opracowanie nie jest projektem budowlanym budowy budynku zaplecza socjalnego, lecz stanowi projekt remontu i przebudowy istniejących obiektów budowlanych. Ponadto stwierdził braki i nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji projektowej w stosunku do wymogów dotyczących projektu budowlanego, a także brak niezbędnych uzgodnień rzeczoznawców do spraw sanitarno-higienicznych oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, brak zaświadczenia właściwego organu o zgodności budowy przedmiotowego obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, a także oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
We wniesionym odwołaniu MK i WK podnieśli, że obiekt budowlany, co do którego orzeczono rozbiórkę, stanowi integralną całość i jest gospodarczo związany z pozostałymi budynkami znajdującymi się na ich nieruchomości. Podali, że decyzja Prezydenta Miasta [.] z dnia [.] września 2007 r., nr [.] – ustalająca warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: budynek magazynowo-handlowy branży budowlanej z częścią socjalną, rozbudowa istniejących budynków magazynowych wraz z niezbędnymi urządzeniami technicznymi – potwierdza zgodność przedmiotowego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Powołaną na wstępie decyzją z dnia [.] lutego 2012 r. [.] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [.] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Zdaniem organu odwoławczego zebrany w postępowaniu materiał dowodowy i ustalenia dokonane przez organ I instancji w istotnych dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy kwestiach, czyli dotyczących daty realizacji robót budowlanych związanych z budową obiektu objętego postępowaniem oraz charakteru wykonanych robót, potwierdzają słuszność zastosowanych w sprawie przepisów. Nie ma przy tym znaczenia czy sporny budynek powstał po 10.07.2003 r. czy po 1.04.2004 r. z uwagi na to, że obowiązywały w tym czasie te same przepisy.
Inwestorzy przedłożyli projekt budowlany pn. "Projekt remontu i przebudowy istniejących hal handlowo-magazynowo-produkcyjnych wraz z pomieszczeniami biurowymi, służbowymi i socjalnymi" i projekt ten dotyczy obiektów i robót budowlanych o innym charakterze i innym zakresie niż przedmiotowe postępowanie, a mianowicie przebudowy i remontu istniejących obiektów, nie zaś ich budowy. Z tej też przyczyny organ nie był zobligowany do wzywania do uzupełnienia projektu czy usunięcia nieprawidłowości, skoro projekt dotyczył zupełnie innego zakresu robót, a ponadto nie przedłożono wszystkich wymienionych w postanowieniu z [.] września 2009 r. Ponadto przedłożona decyzja Prezydenta Miasta [.] z dnia [.] listopada 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach wskazuje, że podjęte przez inwestora działania zmierzające do złożenia wniosku o wydanie warunków zabudowy dotyczą innego zakresu robót zamierzonych do wykonania w przyszłości.
Obiekt nr 5 został dobudowany przy istniejącym wcześniej budynku magazynowym, a jego rozbiórka jest technicznie możliwa bez ingerencji w konstrukcję pozostałych części obiektu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie WK wniósł o stwierdzenie nieważności, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
- I. art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy m.in. w zakresie ustalenia, czy przedmiotowy obiekt jest oddzielną budowlą czy też stanowi modernizację obiektów powstałych wcześniej oraz dowolnej oceny projektów budowlanych przedłożonych przez inwestora;
- II. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez zaniechanie zawieszenia postępowania w sprawie rozbiórki obiektów budowlanych pomimo istnienia obligatoryjnej przesłanki do zawieszenia postępowania wobec trwania postępowania o charakterze prejudycjalnym –toczącego się przed Prezydentem Miasta [.] w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, które poprzedza starania stron o wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla legalizowanego przedsięwzięcia;
- III. art. 104 § 2 i art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. przez wydanie decyzji częściowej w stosunku do całego obiektu budowlanego, a zatem wydanie decyzji niewykonalnej, przy czym jej niewykonalność ma charakter trwały.
Zarzuty dotyczą także naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane - art. 48 ust. 4 w zw. z art. 49 ust. 4a oraz przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3, art.
- 86) - poprzez przyjęcie, że wydana w sprawie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie będzie mogła mieć zastosowania w procesie legalizacji.
W odpowiedzi na skargę [.] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [.] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 7 listopada 2012 r. II SA/Rz 408/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, podzielając stanowisko wyrażone w uzasadnieniach zaskarżonych rozstrzygnięć oddalił skargę uznając, że organy nadzoru budowlanego nie naruszyły prawa, orzekając rozbiórkę spornego obiektu.
Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej WK, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 marca 2015 r. II OSK 1847/13 uchylił zaskarżony wyrok WSA w Rzeszowie.
Zdaniem NSA w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 104 § 2 k.p.a. Z decyzji organu I instancji, a także z decyzji organu odwoławczego wynika, że kontrolowane postępowanie administracyjne prowadzone było wyłącznie w stosunku do obiektu budowlanego nr "5", stanowiącego jedną z możliwych do wyodrębnienia części większego obiektu budowanego zlokalizowanego na działkach nr 42, 43 i 44 w [.]. Zakres prowadzonego postępowania, ograniczony jedynie do obiektu budowlanego nr "5", pokrywa się z zakresem rozstrzygnięcia organów obu instancji, które orzekły o nakazie rozbiórki tego właśnie obiektu, a zatem rozstrzygnięciem objęły całość sprawy.
Również przepis prawa materialnego, mający zastosowanie w niniejszej sprawie – art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, wyraźnie dopuszcza orzeczenie nakazu rozbiórki nie tylko w stosunku do całego obiektu budowlanego, ale także w odniesieniu do jego części.
Niemniej jednak za zasadne uznano zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na wadliwą kontrolę Sądu I instancji w zakresie prawidłowości wydania nakazu rozbiórki w stosunku do części obiektu budowlanego. Nakaz rozbiórki może być bowiem orzeczony w stosunku do części budynku wówczas, gdy jest to część obiektu na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części obiektu wybudowanego zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w pozostałą część obiektu budowlanego, a samo orzeczenie nakazu rozbiórki w stosunku do części obiektu budowlanego poprzedzone musi być jednoznacznym ustaleniem, iż część ta da się wydzielić bez uszczerbku dla reszty określonej całości.
Rolą organów jest wykazanie – na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, iż orzeczenie nakazu rozbiórki jedynie części obiektu budowlanego jest dopuszczalne w świetle przedstawionych wyżej kryteriów. W przypadku poddania takiej decyzji kontroli sądu administracyjnego sąd ten winien natomiast ocenić, czy stan faktyczny ustalony przez organy potwierdza możliwość objęcia nakazem rozbiórki tylko części obiektu budowlanego, a w związku z tym czy podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem.
Zdaniem NSA, Sąd I instancji nie poświęcił wystarczającej uwagi podniesionej wyżej kwestii. Ograniczenie się do przywołania stanowiska organów o konstrukcyjnej samodzielności obiektu budowlanego nr "5" i możliwości jego rozbiórki bez ingerencji w konstrukcję pozostałych części obiektu uznać należy za błędne, a co najmniej przedwczesne. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika bowiem, czy WSA, uznając stanowisko organów za prawidłowe, dokonywał jednocześnie we wskazanym zakresie oceny zebranego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego, czy uznał go za kompletny, prawidłowo zebrany, a przede wszystkim wystarczający do sformułowania stanowiska o możliwości rozbiórki obiektu budowlanego nr "5" bez ingerencji w konstrukcję pozostałej części obiektu.
Zdaniem sądu kasacyjnego wątpliwości budzi także prawidłowość dokonanej przez WSA kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie czytelności i wykonalności orzeczonego nakazu rozbiórki, z uwagi na zawarte w nim odesłanie do protokołu rozprawy administracyjnej z dnia 18 czerwca 2009 r., gdzie budynek objęty postępowaniem w niniejszej sprawie oznaczono nr 5.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), a jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W rozpoznawanej sprawie znajduje ponadto zastosowanie art. 190 zd. pierwsze P.p.s.a., stanowiący, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Jak już bowiem wcześniej wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1847/13 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 listopada 2012 r., sygn. II SA/Rz 408/12 i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania.
W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na rozstrzygnięte w zaskarżonej decyzji kwestie, które zostały ocenione przez NSA pozytywnie z punktu widzenia legalności. Chodzi przede wszystkim o kwalifikację obiektu jako budynku wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej, co do którego organy prawidłowo zastosowały procedurę legalizacyjną z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Akceptację Sądu II instancji zyskała także możliwość prowadzenia postępowania w zakresie wyodrębnionych części większego obiektu budowlanego i wydania w tym zakresie decyzji, tak jak przyjęto to w rozpoznawanej sprawie. Możliwość taka wynika zdaniem NSA zarówno z art. 104 § 2 k.p.a., jak i art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który wyraźnie dopuszcza orzeczenie nakazu rozbiórki nie tylko w stosunku do całego obiektu budowlanego, ale także w odniesieniu do jego części. Zakres kontrolowanego postępowania prowadzonego wyłącznie w stosunku do obiektu budowlanego nr 5, stanowiącego jedną z możliwych do wyodrębnienia części większego obiektu, pokrywa się z treścią rozstrzygnięcia organów, które także obejmuje wyłącznie obiekt nr 5.
NSA zaakceptował również stanowisko Sądu I instancji i organów orzekających w sprawie, iż ocena zgodności budowy z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, o jakiej mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, winna być dokonana niniejszej sprawie w poparciu o wydaną w dniu [.] września 2007 r. decyzję Prezydenta Miasta [.] ustalającą warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: budynek magazynowo-handlowy branży budowlanej z częścią socjalną, rozbudowa istniejących budynków magazynowych wraz z niezbędnymi urządzeniami technicznymi, bez potrzeby uzyskiwania kolejnej decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja ta bowiem obejmuje i przewiduje możliwość zabudowy na działkach nr 43 i 44 m. in. budynku o charakterze socjalnym, jaki jest przedmiotem niniejszego postępowania.
Tym samym nie istniała też konieczność uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a wobec tego postępowanie w sprawie wydania takiej decyzji nie mogło stanowić przeszkody w prowadzeniu przez organy nadzoru budowlanego postępowania dotyczącego legalizacji obiektu.
Jako bezzasadne w świetle ww. stanowiska NSA należy zatem uznać zarzuty dotyczące naruszenia ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...), czy też wskazujące na zaistnienie przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. skutkującej zawieszeniem postępowania legalizacyjnego toczącego się przed organami nadzoru budowlanego.
Związany wykładnią zawartą w wyroku NSA Sąd stwierdza natomiast, iż w rozpoznawanej sprawie nie została jednoznacznie wykazana techniczna możliwość dokonania rozbiórki obiektu oznaczonego nr 5 bez ingerencji w konstrukcję pozostałych części obiektu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znajduje się co prawda stosowny akapit poświęcony tej kwestii, niemniej jednak zawarte tam stwierdzenia nie zostały poparte właściwymi dowodami. [.] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [.] stwierdza, że przedmiotowy budynek nr 5 nie stanowi integralnej części żadnego obiektu, którego istnienie po jego rozbiórce byłoby niemożliwe ze względów konstrukcyjnych. Stwierdza, że jest to obiekt o konstrukcji murowanej, wykonany bezpośrednio przy istniejącym wcześniej obiekcie magazynowym, posiadającym odrębną konstrukcję stalową.
Możliwość wykonania rozbiórki tego obiektu bez ingerencji w konstrukcję pozostałych części obiektu powinna zostać wykazana, najlepiej w trakcie oględzin dokonanych specjalnie pod tym kątem, ewentualne wątpliwości może rozstrzygnąć ekspertyza, zwłaszcza, że ta kwestia jest przedmiotem zastrzeżeń zgłaszanych przez skarżącego, również w toku rozprawy przed Sądem w dniu 5.08.2015 r.
Wadliwe jest również sformułowanie nakazu rozbiórki poprzez posłużenie się oznaczeniem cyfrowym obiektu wprowadzonym w toku oględzin i odesłanie do protokołu rozprawy administracyjnej z dnia 18 czerwca 2009 r..
Jak podkreśla NSA w omawianym wyroku, przywołany protokół rozprawy stanowi materiał dowodowy zebrany w sprawie, jest włączony do akt administracyjnych, lecz nie stanowi integralnej części decyzji. W efekcie z jej sentencji uzyskać można jedynie informacje o funkcji podlegającego rozbiórce obiektu budowlanego, stanowiącego część większego obiektu, jego wymiarach, a także lokalizacji na konkretnych działkach gruntu i usytuowaniu od określonej strony budynku magazynowego. Nadany budynkowi numer "5" w żaden sposób nie identyfikuje go ani nie wyróżnia spośród pozostałych obiektów znajdujących się w zwartej zabudowie na działkach nr 43, 44. W rozpoznawanej sprawie, gdy będący przedmiotem postępowania obiekt budowlany stanowi część większego kompleksu, składającego się w istocie z kilku obiektów budowlanych znajdujących się w zwartej zabudowie, konieczne jest dokładne opisanie przedmiotowego obiektu, zawierające nie tylko określenie poszczególnych jego wymiarów, ale także charakterystycznych elementów oraz wskazanie materiałów z których zostały one wykonane. Jak wskazuje NSA, możliwe jest nawet odesłanie do załącznika graficznego, pozwalającego na identyfikację obiektu spośród pozostałych części obiektu budowlanego.
Stwierdzając tego rodzaju uchybienia przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zakresie zgromadzenia i oceny materiału dowodowego oraz art. 107 k.p.a. w zakresie sformułowania sentencji decyzji, Sąd uznał, że zasadnym jest uchylenie jedynie zaskarżonej decyzji, jako że zarówno uzupełnienia materiału dowodowego, jak i ewentualnej reformacji sentencji orzeczenia nakazu rozbiórki może dokonać organ odwoławczy, zgodnie z art. 136 k.p.a.
Z tego względu Sad orzekł jak w pkt I sentencji wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 190 P.p.s.a.
O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek zawarty w skardze.
O niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.
Ponownie rozpatrując sprawę organy uwzględnią wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu, wynikające z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1847/13.