Uzasadnienie
Przedmiotem sprzeciwu B. W. (dalej zwana jako: Skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej zwane jako: Kolegium, SKO, Organ II instancji) z dnia 26 maja 2022 r. nr SKO.4111/511/2022, uchylająca decyzję Burmistrza [...] (dalej zwany jako: Burmistrz, Organ I instancji) z dnia 6 maja 2022 r. nr M-GOPS.5032/4/22 w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji.
Jak wynika z akt sprawy, 17 lutego 2022 r. Skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką M. W., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe, przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...]. W orzeczeniu stwierdzono, że daty powstania niepełnosprawności M. W. nie da się ustalić, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] września 2021 r. Do wniosku Skarżąca dołączyła wymagane dokumenty, a ponadto świadectwo pracy z dnia 2 czerwca 2020 r., z którego wynika, że do dnia 31 maja 2020 r. była zatrudniona; kserokopię orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], w którym zaliczono Skarżącą do osób o lekkim stopniu niepełnosprawności do dnia 31 grudnia 2022 r.; odpis zupełny aktu małżeństwa M. W. i Z. W.; kserokopię wyroku Sądu Wojewódzkiego w [...] Wydział I Cywilny z dnia [...] września 1996 r. sygn. akt [...], w którym orzeczono rozwód małżeństwa M. i Z. W. oraz pismo informujące o wysokości emerytury pobieranej przez osobę wymagającą opieki.
W postępowaniu administracyjnym ustalono, że Skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką. Z powodu sprawowanej opieki Skarżąca nie podejmuje zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej. W postępowaniu ustalono również, że osoba wymagająca opieki nie pozostaje w związku małżeńskim, jest rozwiedziona.
Podczas wywiadu środowiskowego ustalono, że osoba wymagająca opieki ma liczne problemy zdrowotne, m.in. choroby neurologiczne oraz choroby krążenia w związku z tym wymaga stałej kontroli lekarzy specjalistów. Opiekę nad nią sprawuje córka. Opieka ta polega m.in. na pomocy przy wykonywaniu czynności higienicznych, przygotowywaniu i podawaniu posiłków, podawaniu leków, pomiarze ciśnienia, robieniu zakupów, załatwianiu spraw urzędowych.
W trakcie postępowania ustalono, że na osobę wymagającą opieki inna osoba nie ma ustalonego prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawa do zasiłku dla opiekuna. Na osobę wymagającą opieki inna osoba nie jest uprawniona za granicą do świadczenia a pokrycie wydatków związanych z opieką. Skarżąca nie ma ustalonego prawa do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego; prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna.
Po tak przeprowadzonym postępowaniu, Burmistrz [...] decyzją z dnia 6 maja 2022 r. nr M-GOPS.5032/4/22 odmówił Skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką M. W. W uzasadnieniu Organ I instancji, po przytoczeniu treści art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 1b, art. 17 ust. 5 pkt 3, 5, 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 111, dalej zwana w skrócie: u.ś.r.) stwierdził, że pomimo spełnienia większości ustawowych przesłanek pozytywnych do przyznania świadczenia nie znajduje podstaw prawnych do przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia, gdyż w sprawie istnieje negatywna przesłanka przyznania wnioskowanego świadczenia, tj. nie został spełniony jeden z niezbędnych warunków do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wynikający z art. 17 ust. 1b u.ś.r., tj. niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Zdaniem Organu I instancji przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. są przesłankami kumulatywnymi, co oznacza, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od łącznego ich wystąpienia. Niespełnienie którejkolwiek z nich, bez względu na zaistnienie pozostałych, skutkuje brakiem uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego.
Od powyższej decyzji Skarżąca wniosła odwołanie, w którym wyjaśniła, że ze względu na pogarszający się stan zdrowia matki nad którą sprawuje opiekę nie może podjąć zatrudnienia, ani innej dodatkowej pracy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, po rozpatrzeniu odwołania B. W., decyzją z dnia 26 maja 2022 r. nr SKO.4111/511/2022, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej zwana w skrócie: K.p.a.) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę Organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
W pierwszej kolejności Kolegium wskazało, że podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Kolegium wskazało, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 orzekł, iż w zakresie w jakim przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Powyższe oznacza, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania.
Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Wyrok TK nie spowodował utraty mocy obowiązującej art. 17 ust. 1b u.ś.r., lecz zrodził konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału.
Organ odwoławczy stwierdził, że Organ I instancji naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w szczególności art. 7 K.p.a. Na gruncie postępowania w sprawie o świadczenie pielęgnacyjne proces stosowania prawa sprowadza się do stwierdzenia faktów prawotwórczych i związania z tym skutków prawnych w sferze uprawnień do świadczeń. Przesądza o tym nie tylko art. 7 K.p.a., lecz również art. 104 § 2 K.p.a., który zobowiązuje Organ do rozstrzygania w sprawie, a zatem skutków prawnych normy prawnej w warunkach stwierdzonego stanu faktycznego.
Kolegium wskazało, że zastosowanie przepisu prawa w warunku braku podstaw do jego zastosowania w znaczeniu, jakie nadaje mu organ, zwłaszcza wobec utrwalonej linii orzeczniczej co do zasad i warunków stosowania prawa przy ustalaniu świadczenia pielęgnacyjnego, jak również norm procesowych wyznaczających warunki procedowania organu na drodze zmierzającej do wykazania dowodowego faktów prawotwórczych w sprawie, stanowi naruszenie prawa, w tym norm postępowania administracyjnego art. 7 i art. 104 § 2 K.p.a.
Organ odwoławczy wskazał, że wobec faktu nieustalenia okoliczności faktycznych – przesądzających o prawie do przyznania świadczenia, tj. faktycznego sprawowania opieki nad mamą, rezygnacji z zatrudnienia bądź jego niepodejmowania celem sprawowania opieki nad mamą, nie może orzec merytorycznie w sprawie, ponieważ naruszono przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Końcowo Kolegium wskazało, że ponownie rozpoznając sprawę Organ I instancji powinien dokonać analizy stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej przez Organ odwoławczy. Kolegium zaleciło, aby Organ I instancji ustalił, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki pozytywne prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i nie zachodzą inne przesłanki negatywne prawa, poza wyłączonymi z zastosowania, tj. art. 17 ust. 1b u.ś.r.
W sprzeciwie skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, B. W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.
Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 K.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji Organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo braku przesłanek do zastosowania w/w przepisu. Zdaniem Skarżącej Organ II instancji powinien wydać merytoryczne rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.
W odpowiedzi na sprzeciw, SKO w Rzeszowie wniosło o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w treści weryfikowanej jurysdykcyjnie decyzji administracyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Sprzeciw jako w pełni zasadny, został przez Sąd uwzględniony w całości.
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137).
Zaskarżona do WSA decyzja SKO została wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. dlatego wskazać przyjdzie, iż zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329; zwana dalej w skrócie: P.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres sądowej kontroli decyzji kasacyjnej ustawodawca określił w art. 64e P.p.s.a. Na jego podstawie sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu przez niezależny i niezawisły sąd administracyjny, czy decyzja kasatoryjna Organu II instancji została oparta na art. 138 § 2 K.p.a., a w rezultacie czy Organ nie nadużył swych uprawnień, uchylając się od obowiązku rozpatrzenia sprawy pod kątem stawianych decyzji Organu I instancji zarzutów.
Ten środek sądowej kontroli administracji ma przeciwdziałać zbędnemu przedłużaniu postępowania administracyjnego na skutek wydawania w toku postępowania kolejnych decyzji kasatoryjnych. Sąd nie powinien jednak autorytatywnie wypowiadać się o zagadnieniach merytorycznych związanych ze stosowaniem norm prawa materialnego. W postępowaniu wszczętym ze sprzeciwu, Sąd skupia się na ocenie czy w sprawie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i na którym organie powinien spoczywać obowiązek pełnego ustalenia stanu faktycznego oraz wydania decyzji co do meritum (zob. W. Piątek, Glosa do wyroku WSA w Białymstoku z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. II SA/Bk 940/17, OSP 2019, nr 10, s. 177).
Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a.). Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Tylko niezaistnienie w sprawie przesłanek wydania decyzji kasacyjnej przez Organ odwoławczy, będzie uprawniać sąd do uwzględnienia sprzeciwu.
Mając na względzie charakter prawny instytucji sprzeciwu, wyraźnie zawężający zakres sądowej kontroli rozstrzygnięć organów administracji, wskazać należy, że w myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Wydanie decyzji o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (zob. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2653/14, CBOSA).
Po dokładnym przeanalizowaniu zarzutów sprzeciwu oraz treści wydanej w sprawie decyzji kasacyjnej SKO, przesłanych wraz ze sprzeciwem akt administracyjnych, Sąd doszedł do przekonania, że środek zaskarżenia złożony przez B. W. powinien zostać uwzględniony na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że Organ I instancji dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., co doprowadziło do wydania decyzji odmownej. Organ I instancji rozważył okoliczności faktyczne mające wpływ na przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w sposób błędny i niezgodny z przedstawionym sposobem rozumienia regulacji z art. 17 u.ś.r. w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, a decyzję oparł na przesłance negatywnej, która nie mogła stanowić podstawy odmowy wnioskowanego świadczenia. Niewątpliwie Burmistrz [...] odmawiając stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dokonał błędnej wykładni przytoczonej regulacji materialnoprawnej.
Sąd stoi na stanowisku, że skutkiem w/w wyroku TK jest zmiana zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., będącego przepisem szczególnym w stosunku do art. 17 ust. 1 u.ś.r., który określa ogólne przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 ustawy i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (tak WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. II SA/Rz 1090/19, CBOSA, LEX).
Niedokonanie przez ustawodawcę zmiany treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. zgodnie ze stanowiskiem TK powoduje, że w tak ukształtowanym stanie prawnym, przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej - wobec wynikającego z tego wyroku wymogu ich równego traktowania bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki - organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 u.ś.r., która z tym dniem została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną (zob. np. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 lipca 2020 r. o sygn. II SA/Bd 364/20, LEX, wyrok WSA w Gdańsku z 2 lipca 2020 r., sygn. III SA/Gd 436/20, LEX, oraz z 25 czerwca 2020 r., sygn. III SA/Gd 519/20, LEX).
Zatem uznać należy, że Kolegium trafnie wskazało, że przeszkody w zakresie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie stanowi moment powstania niepełnosprawności u matki B. W. W dalszej kolejności Organ odwoławczy wskazał, że wobec faktu nieustalenia okoliczności faktycznych – przesądzających o prawie do przyznania świadczenia, tj. faktycznego sprawowania opieki nad mamą, rezygnacji z zatrudnienia bądź jego niepodejmowania celem sprawowania opieki nad mamą, nie może orzec merytorycznie w sprawie, ponieważ naruszono przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Sąd zauważa, że Skarżąca dołączyła do wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego świadectwo pracy, z którego wynika, iż do dnia 31 maja 2020 r. była zatrudniona. Kilkukrotnie w trakcie postępowania administracyjnego Skarżąca podkreślała, że ze względu na pogarszający się stan zdrowia matki i konieczność sprawowania nad nią opieki nie może podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Podczas wywiadu środowiskowego ustalono zakres sprawowanej opieki. Pracownik socjalny potwierdził, że Skarżąca nie jest w stanie podjąć pracy zawodowej, gdyż sprawuje stałą opiekę nad matką, która ze względu na wiek i stan zdrowia nie jest w stanie funkcjonować samodzielnie oraz potwierdził, że wszystkie potrzebne czynności życiowe niezbędne jej do prawidłowego funkcjonowania wykonuje córka.
Dodatkowo Burmistrz w wydanej decyzji wyraźnie wskazał, że Skarżąca nie podejmuje zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad matką. Ponadto w uzasadnieniu decyzji, Burmistrz wskazał, że pracownik socjalny zapewnił, że Skarżąca sprawuje stałą i osobistą opiekę nad matką, bez której funkcjonowanie M. W. byłoby niemożliwe. Zatem Organ I instancji uznał, że pozytywna przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1 u.ś.r. została spełniona. Burmistrz w uzasadnieniu decyzji jednoznacznie przesądził, że negatywną przesłanką do przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia jest brak powstania niepełnosprawności w okresie wskazanym w art. 17 ust. 1b u.ś.r.
Zatem twierdzenia Kolegium w zakresie nieustalenia okoliczności faktycznych – przesądzających o prawie do przyznania świadczenia, tj. faktycznego sprawowania opieki nad mamą, rezygnacji z zatrudnienia bądź jego niepodejmowania celem sprawowania opieki nad mamą nie znajdują odzwierciedlenia w materiale dowodowym.
Zdaniem Sądu, Organ I instancji zbadał wszystkie przesłanki pozytywne oraz przesłanki negatywne dla przyznania wnioskowanego świadczenia. W postępowaniu ustalono, że osoba wymagająca opieki nie pozostaje w związku małżeńskim, jest rozwiedziona; nie została umieszczona w placówce zapewniającej całodobową opiekę; na osobę wymagającą opieki inna osoba nie ma ustalonego prawa do wcześniejszej emerytury ani innych świadczeń, a także żadna inna osoba nie jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką. Skarżąca jest córką osoby wymagającej opieki, zatem jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem matki; nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, a jedynie orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności, wydane do 31 grudnia 2022 r.; nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką.
Organ I instancji ustalił, że Skarżąca nie ma ustalonego prawa do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego; prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna. Wobec powyższego Sąd uznał, że Organ I instancji zbadał w należyty sposób wszystkie przesłanki wynikające z art. 17 u.ś.r. Organ I instancji przeprowadził bowiem wywiad środowiskowy, w którym zarówno osoba wymagająca opieki oraz pracownik socjalny potwierdzili zakres sprawowanej opieki przez Skarżącą, a także zebrał stosowne oświadczenia i dokumenty od Skarżącej. Organ odwoławczy mógł samodzielnie ocenić spełnienie przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, czego niestety nie uczynił. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie doszło do naruszeń przepisów postępowania, które uniemożliwiałyby Organowi odwoławczemu podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia.
Ma rację strona wnosząca sprzeciw, że materiał dowodowy w niniejszej sprawie jest zupełny, kompletny i wystarczający do merytorycznego rozpoznania sprawy, a zatem nie istnieją żadne przeszkody do wykonania merytorycznej kompetencji orzeczniczej przez Organ odwoławczy. W niniejszej sprawie nie było zatem podstaw do zastosowania kompetencji kasacyjnych przez SKO (art. 138 § 2 K.p.a.).
Kolegium w decyzji kasacyjnej stwierdziło, że Organ I instancji naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w tym w szczególności art. 7 K.p.a. oraz wskazało, że zastosowanie przepisu prawa w warunkach braku podstaw do jego zastosowania w znaczeniu, jakie nadaje mu Organ, zwłaszcza wobec utrwalonej linii orzeczniczej co do zasad i warunków stosowania prawa przy ustalaniu świadczenia pielęgnacyjnego, jak również norm procesowych wyznaczających warunki procedowania organu na drodze zmierzającej do wykazania dowodowego faktów prawotwórczych w sprawie stanowi naruszenie prawa, w tym norm postepowania administracyjnego, tj. art. 7 i art. 104 § 2 K.p.a. Kolegium powołując się na ww. naruszenie przepisów powinno precyzyjnie wskazać w jaki sposób doszło do powstałych jego zdaniem naruszeń oraz ich zakres. Z twierdzeń Kolegium w tym zakresie nie wynika konkretne działanie Organu I instancji, które doprowadziło do naruszenia wskazanych przez SKO przepisów.
Skoro Kolegium uznało, że Organ I instancji w sposób nieprawidłowy zastosował przepis prawa w warunkach braku podstaw do jego zastosowania w znaczeniu w jakim nadaje je organ, zwłaszcza wobec utrwalonej linii orzeczniczej to nic nie stało na przeszkodzie uchylenia zaskarżonej decyzji i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez Kolegium, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, tj. skorzystania z możliwości, jaka wynika z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Organ odwoławczy ma bowiem kompetencje do uzupełnienia postępowania dowodowego we własnym zakresie. W przypadku, gdy Kolegium uznaje, że w sprawie materiał dowodowy jest niekompletny i nie pozwala na merytoryczne rozpoznanie sprawy, może w trybie art. 136 K.p.a. uzupełnić to postępowanie.
Zaskarżona do Sądu decyzja SKO nie tłumaczy przyczyn niezastosowania art. 136 § 1 K.p.a., zatem w niniejszej sprawie miało miejsce istotne naruszenie przez SKO przepisów postępowania administracyjnego w postaci art. 138 § 2 K.p.a., które polegało na uchyleniu decyzji Burmistrza [...] w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia z naruszeniem wymogów przewidzianych w tym przepisie dla decyzji kasacyjnej. Kolegium wskazując, iż Organ I instancji naruszył przepisy art. 7, art. 104 § 2 K.p.a., bez wskazania konkretnych okoliczności potwierdzających słuszność jego stanowiska w tym zakresie doprowadziło do nieuzasadnionego przedłużenia niniejszego postępowania.
Kolegium ponownie rozpoznając odwołanie powinno uwzględnić dokonaną przez Sąd ocenę prawną swych działań, zważając iż wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 K.p.a. jest dopuszczalne wyjątkowo gdyż stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 K.p.a. Zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 K.p.a. będzie niewystarczające (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 10 listopada 2021 r. o sygn. II OSK 6803/21, Legalis, oraz powołane w nim piśmiennictwo).
Niezależnie od powyższego Sąd zmuszony jest stwierdzić, że Kolegium w swoim aktualnym orzecznictwie nie uwzględnia treści wyroków wydawanych przez tut. Sąd w analogicznych sprawach (vide: sygn. akt: II SA/Rz 291/22, II SA/Rz 465/22, II SA/Rz 477/22, II SA/Rz 537/22, II SA/Rz 611/22, II SA/Rz 693/22, II SA/Rz 639/22), co prowadzi do nadużywania przez ten Organ art. 138 § 2 K.p.a. SKO uchylając się od merytorycznego rozpoznania odwołań i przerzucając odpowiedzialność na Organ I instancji przyczynia się do nieuzasadnionego przedłużania postępowań w sprawach dotyczących osób niepełnosprawnych wymagających szczególnej troski, także ze strony władz publicznych. Takie postępowanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z całą pewnością nie pogłębia zaufania obywateli do władzy publicznej, do którego przestrzegania organy są zobowiązane (art. 8 K.p.a.).
Wniesiony sprzeciw z przyczyn wyżej wskazanych okazał się zasadny, co skutkowało jego uwzględnieniem w całości na podstawie art. 64e oraz art. 151a § 1 P.p.s.a.