Uzasadnienie
Przedmiotem sprzeciwu G.P. jest, wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – zwana dalej "k.p.a."), decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "SKO") z dnia 2 czerwca 2022 r. nr SKO.4111/435/2022 w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Jak wynika z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy G.P. dnia 31 marca 2022 r. zwrócił się do Burmistrza [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką M.P.
Decyzją z dnia 25 kwietnia 2022 r. nr MGOPS.5221.97.2022 Burmistrz odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia.
Organ ustalił, że wnioskodawca nie podejmuje zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawną matką M.P., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] marca 2017 r. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] marca 2017 r., natomiast daty od kiedy istnieje niepełnosprawność nie da się ustalić. M.P. jest wdową, wymaga stałej pomocy i opieki drugiej osoby a pomoc taką bezsprzecznie sprawuje jej syn G.P. Wnioskodawca nie pracuje i nie podejmuje zatrudnienia.
Zdaniem organu mimo, że wnioskodawca jest osobą faktycznie sprawującą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, to negatywną przesłanką do przyznania wnioskowanego świadczenia jest okoliczność, że nie można wskazać, że niepełnosprawność powstała przed 18 rokiem życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej przed ukończeniem 25 roku życia. Nie został spełniony konieczny warunek do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm. – dalej: "u.ś.r."). Brak jest przepisu prawa, który pozwoliłby organowi I instancji na przyznanie wnioskowanego świadczenia.
Odwołanie od tej decyzji złożył G.P. domagając się jej uchylenia w całości i orzeczenia co do istoty sprawy. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1b u.ś.r., poprzez pominięcie, że na skutek wyroku TK z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części przepisu, w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, co determinuje naruszenie art. 190 Konstytucji RP.
SKO w Rzeszowie wskazaną na wstępie decyzją z dnia 2 czerwca 2022 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Powołując się na wyrok TK z dnia 21 października 2014 r. K 38/13 organ wskazał, że powstanie niepełnosprawności w okresie niewymienionym w art. 17 ust. 1b k.p.a., nie stanowi przeszkody do uznania spełnienia przesłanki określonej w tym przepisie, od której zaistnienia uzależnione jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe oznacza, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, art. 17 ust. 1b jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania.
Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Kolegium podkreśliło, że niedokonanie przez ustawodawcę zmiany treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. zgodnie z wyrokiem TK powoduje, że przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej - wobec wynikającego z tego wyroku wymogu ich równego traktowania bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki - organy mają obowiązek badać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiającego uzyskanie tego świadczenia.
Zdaniem SKO organ I instancji niesłusznie oparł rozstrzygnięcie na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., który w związku z wejściem w życie orzeczenia TK został uznany za niezgodny z Konstytucją.
Organ odwoławczy zalecił, by ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz dokonał oceny stanu faktycznego i prawnego przyjmując, że data powstania niepełnosprawności nie stanowiła podstawy do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia.
Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie od powyżej opisanej decyzji złożył G.P. wskazując na jej krzywdzący charakter. Jako niezrozumiałe ocenił stanowisko organu odwoławczego, który uchylił się od merytorycznego rozpoznania sprawy. Zawnioskował o uchylenie decyzji i przyznanie wnioskowanego świadczenia.
W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium podtrzymało stanowisko zaprezentowane w kwestionowanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. – dalej: "P.p.s.a."), stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.
Instytucja sprzeciwu od decyzji została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Dodany tą ustawą art. 64a P.p.s.a. stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zmianą tą wyłączono możliwość wnoszenia skarg na decyzje kasacyjne organu odwoławczego pozostawiając ich kontrolę jedynie w ramach nowego środka - sprzeciwu, na podstawie którego Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu - sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).
Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. II OSK 2219/15, to orzeczenie i dalsze dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania nie jest przesłanką wystarczającą, gdyż niezbędne jest przekonujące wykazanie w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy w sposób istotny wpływa na jej rozstrzygnięcie.
Z użycia w art. 138 § 2 k.p.a. zwrotu "z naruszeniem norm prawa procesowego", jak się wskazuje w literaturze przedmiotu i orzecznictwie (wykładnia zorientowana na cel w/w przepisu) wynika, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2653/14 – orzeczenia dostępne: www. orzeczenia.nsa.gov.pl). Nakazuje to przyjąć, że naruszenie norm prawa procesowego dotyczy wyłączenie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające a nie jakichkolwiek przepisów postępowania, chyba że organ odwoławczy wykaże, że naruszenie tych innych przepisów miało wpływ na postępowanie wyjaśniające. W rezultacie jako niedozwolone należy oceniać takie uzasadnianie decyzji kasacyjnej, które jest dyktowane naruszeniem przez organ pierwszoinstancyjny norm prawa materialnego, zarówno w aspekcie niewłaściwej ich wykładni lub zastosowania.
Wynika to z faktu, że decyzja wydawana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może kształtować stosunku materialnoprawnego. Formułowanie przez organ odwoławczy wytycznych w zakresie przepisów prawa materialnego, które zostały błędnie zinterpretowane uznać należy za przedwczesne wobec nieustalonego w sposób pełny stanu faktycznego sprawy, która na mocy decyzji kasacyjnej ma wrócić do organu pierwszej instancji (patrz, szerz.
A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, Warszawa 2020 r., art. 138.). W konsekwencji, sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 19 stycznia 2021 r. sygn. I OSK 2606/20).
Obowiązkiem Sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zatem zajęcie stanowiska w kwestii, czy dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia przepisom k.p.a. o postępowaniu dowodowym, dawały podstawę do uznania, iż nie doszło do wyjaśnienia sprawy w koniecznym do rozstrzygnięcia zakresie i brak ten rzeczywiście wpływał na jej rozstrzygnięcie. Konieczny do wyjaśnienia zakres okoliczności faktycznych powinien być na tyle szeroki i istotny dla rozstrzygnięcia, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. mogłoby skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art. 15 k.p.a.
Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.
Organ odwoławczy nie wykazał w jakikolwiek sposób, że zakres materiału dowodowego niezbędnego do uzupełnienia wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a. Kolegium nie wykazało również, że decyzja Burmistrza została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, oraz – w kontekście art. 136 k.p.a. – że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mógł zostać ustalony w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego.
Uzasadnienie decyzji Kolegium nie wskazuje bowiem i nie uzasadnia żadnych okoliczności mieszczących się w katalogu przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Nie wynika także z niego brak możliwości zastosowania, przepisu art. 136 k.p.a. Kolegium omówiło wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 i jego znaczenie dla rozpatrywanej sprawy i wskazało - z czym Sąd w pełni się zgadza - że organ pierwszej instancji niesłusznie wydał decyzję odmowną na podstawie przepisu – art. 17 ust. 1b u.ś.r., który w związku z wejściem w życie tego orzeczenia został uznany za niezgodny z Konstytucją RP w określonym zakresie.
Jedyną podstawą prawną odmowy przyznania wnoszącemu sprzeciw świadczenia pielęgnacyjnego była dokonana przez organ I instancji nieprawidłowa wykładnia art. 17 ust. 1b u.ś.r. Analiza uzasadnienia zaskarżonej sprzeciwem decyzji SKO prowadzi do wniosku, że podstawą uchylenia decyzji organu I instancji była wadliwa wykładnia przepisu prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kolegium tymczasem jako podstawę uchylenia decyzji Burmistrza podało jej "wydanie z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Organ odwoławczy nie wskazał jednak ani które przepisy postępowania administracyjnego zostały naruszone, ani nie wykazał, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy, w niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy zakresie byłoby nadmiernie utrudnione (art. 136 § 4 k.p.a.) ani w ogóle, że przeprowadzenie jakichkolwiek dodatkowych dowodów w sprawie będzie potrzebne.
Wbrew stanowisku organu odwoławczego organ I instancji dokonał analizy i ustalił przesłanki pozytywne i negatywne warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji jednoznacznie wynika, że Burmistrz uznał, że spełnione zostały wszystkie przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, z wyjątkiem tej, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała przed 18 rokiem życia lub w trakcie nauki w szkole, nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Stwierdzić zatem należy, że nieprawidłowa wykładnia przepisu prawa materialnego nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Natomiast zarzut naruszenia przepisów postępowania, bez wskazania przez organ odwoławczy konkretnych przepisów prawa, również nie znajduje uzasadnienia.
W realiach rozpoznawanej sprawy Kolegium w objętej sprzeciwem decyzji nie wykazało przesłanek uprawniających ten organ do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.
Ponownie rozpoznając odwołanie Kolegium powinno uwzględnić dokonaną przez Sąd ocenę prawną, mając na uwadze, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne w drodze wyjątku od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., uchylił decyzję Kolegium.