Uzasadnienie
Na podstawie przekazanych do Sądu akt ustalono, iż w dniu 21 stycznia 2013 r. A. G. złożył do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej [...] dokumentację geodezyjną w postaci operatu technicznego o nazwie: Projekt wyłączenia z produkcji rolnej działki nr 1125/86. Do wniosku załączono 1 egz. mapy z projektem weryfikacji użytku gruntowego. W wyniku przeprowadzonej w dniu 28 stycznia 2013 r. kontroli złożonych dokumentów działający z upoważnienia Starosty Kierownik Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej stwierdził, że nadaje się ona do przyjęcia do Państwowego Zasobu Geodezyjno-Kartograficznego (dalej zwany PZGiK lub zasobem), pod warunkiem usunięcia następujących usterek: "mapa ze zmianami użytku gruntowego – granice konturu należy opracować (w kształcie) liniami regularnymi".
Protokołem kontroli o nr [...] z dnia 4 kwietnia 2013 r. Starosta ponownie odmówił włączenia przedmiotowej dokumentacji do PZGiK, przyjętej do kontroli w dniu 2 kwietnia 2013 r. Organ stwierdził brak usunięcia usterki wymienionej w protokole z dnia 28 stycznia 2013 r.
W dniu 8 kwietnia 2013 r. A. G. ponownie złożył do kontroli przedmiotową dokumentacje, zaś Starosta w protokole kontroli z dnia 9 kwietnia 2013 r. o nr [...], ponownie odmówił przyjęcia jej do Zasobu.
A. G. w dniu 29 maja 2013 r. ponownie złożył w Starostwie dokumentację celem przyjęcia jej do PZGiK. Protokołem kontroli nr [...] z dnia 7 czerwca 2013 r. Starosta ponownie odmówił włączenia dokumentacji geodezyjnej do PZGiK złożonej w dniu 29 maja 2013 r. Odmowę przyjęcia dokumentacji uzasadniono w treści tego protokołu tym, że granicę konturu użytku gruntowego nie opracowano liniami regularnymi, które będą uwzględniać grunty niewykorzystane do produkcji rolniczej. Ponadto, do zakresu wyłączenia z produkcji rolnej należy włączyć urządzenia funkcjonalnie związane z budynkami oraz ogródki przydomowe. Zarzucono wykonawcy, iż opracowanie wyłączenia z produkcji rolnej nie uwzględnia informacji zawartych w decyzji o warunkach zabudowy oraz w projekcie zagospodarowania działki. Opracowana dokumentacja nie odpowiada § 35 ust. 5, § 45 ust. 1 § 67 ust. 3 zał. nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 38, poz. 454; zwane dalej rozporządzeniem w sprawie ewidencji), art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1205), § 31 ust. 1 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. Nr 263, poz. 1572).
Pismem z dnia 19 czerwca 2013 r. A. G. wezwał Starostę do usunięcia naruszenia prawa w przedmiocie odmowy włączenia do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego dokumentacji geodezyjnej z projektem wyłączenia gruntu z produkcji rolnej dla działki nr 1125/86 położonej w obr. [...]. Zdaniem Geodety, Starosta nie ma uprawnień do podważania stanowiska WINGiK będącego organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej, który jednocześnie sprawuje nadzór nad prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w zakresie zasobów powiatowych i wojewódzkich.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie Starosta pismem z dnia 16 lipca 2013 r., nr [...], podtrzymał dotychczas wyrażane stanowisko. Powtórzono, że opracowana dokumentacja techniczna nie uwzględnia informacji zawartych w decyzji o warunkach zabudowy oraz w projekcie zagospodarowania terenu.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w piśmie z dnia 12 sierpnia 2013 r., nr [...], w odpowiedzi na wniosek A. G. z dnia 22 lipca 2013 r. stwierdził m.in., iż usterka polegająca na braku opracowania konturu użytku gruntowego liniami regularnymi nie znajduje uzasadnienia w przytoczonych w protokole przepisach prawa. Organ kontrolujący nie wskazał prawnych i technicznych przyczyn odmowy włączenia pracy geodezyjnej do zasobu z punktu widzenia zakresu kontroli wynikającej z § 9 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz.U. z 2001 r. Nr 78, poz. 837; zwane dalej rozporządzeniem z dnia 16 lipca 2001 r.) oraz nie wskazał jakie konkretne usterki są przyczyną odmowy. Zwrócono także uwagę, iż przyjęcie dokumentacji technicznej do zasobu nie jest równoznaczne z wprowadzeniem zmian w operacie gruntów i budynków.
Po otrzymaniu odpowiedzi Starosty na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, A. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA) skargę na czynność Starosty z dnia 7 czerwca 2013 r. dotyczącą odmowy włączenia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji geodezyjnej z projektem wyłączenia gruntu z produkcji rolnej dla działki nr 1125/86, położonej w K. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej czynności Starosty, stwierdzenie, że przewlekłość prowadzonego postępowania administracyjnego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzanie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżący stwierdził, że zaskarżona czynność jest wadliwa zarówno z powodów formalnych, jak i pod względem prawa materialnego. Zarzucono Staroście:
- 1) naruszenie art. 6, 7, 8, 9 i 77 § 1 k.p.a. przez podejmowanie działań w formach niezgodnych z przepisami, a przez to stwierdzenie niejasnych sytuacji i podważanie zaufania obywatela do organów administracji oraz działania na podstawie z góry powziętego zamiaru nieuwzględnienia stanowiska skarżącego bez analizy przedstawionych mu argumentów techniczno-prawnych,
- 2) uzależnienie przyjęcia dokumentacji do PZGiK od nieuzasadnionej konieczności opracowania granicy konturu użytku gruntowego liniami regularnymi, uwzgledniającymi grunty niewykorzystane do produkcji rolniczej, podczas gdy żaden z przepisów powoływanych przez organ nie przewiduje wprost takiego obowiązku, czym wykroczył poza ramy określone w § 9 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnienie tych baz,
- 3) naruszenie art. 12, art. 35 § 1 oraz art. 36 § 1 k.p.a. przez przewlekle prowadzenie postępowania podejmując czynności procesowe nie charakteryzujące się zasadą szybkości postępowania oraz mające charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy,
- 4) naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez nierówne traktowanie obywateli wobec prawa, przyjmując do PZGiK dokumentację geodezyjną sporządzoną dla nieruchomości sąsiednich (działek nr 1125/88 oraz 1125/90), charakteryzujących się analogicznymi właściwościami do działki nr 1125/86.
W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że Starosta nie miał podstaw prawnych do odmowy przyjęcia do PZGiK dokumentacji geodezyjnej z projektem wyłączenia gruntu z produkcji rolnej dla działki nr 1125/86, położonej w K. W jego ocenie zaskarżona czynność jest wadliwa, o czym przekonuje m.in. dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie i stwierdził, że żaden z zarzutów skargi nie zasługuje na uwzględnienie.
W toku rozprawy przed WSA pełnomocnik Starosty wyjaśniła, iż w sierpniu 2013 r. skarżący A. G. przedłożył Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej dokumentację geodezyjną i kartograficzną dotyczącą działki nr 1125/86 z uwzględnionymi w jej treści uwagami opisanymi w protokole nr [...]. A. G. potwierdził, iż taka dokumentacja została złożona w Ośrodku z poprawionymi liniami według wskazań organu oraz z uwzględnieniem obiektów do tej pory nieuwzględnionych w projekcie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje
Zaskarżona do WSA czynność Starosty nie podlega kontroli sądu administracyjnego, co powoduje konieczność odrzucenia wniesionej przez A. G. skargi.
Na wstępie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w określonych w ustawie przypadkach. W myśl tej regulacji skarga jest dopuszczalna na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.
Jeżeli przedmiot skargi nie odpowiada, którejś z określonych wyżej form działania organu administracji, to w takim przypadku skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest czynność Starosty Powiatu [...] z dnia 7 czerwca 2013 r. polegająca na odmowie przyjęcia do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej PZGiK) dokumentacji geodezyjnej z projektem wyłączenia gruntu z produkcji rolnej działki nr 1125/86. Czynność ta została wyrażona w treści protokołu kontroli nr [...] z dnia 7 czerwca 2013 r. sporządzonego przez Kierownika Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego z upoważnienia Starosty. W toku postępowania sądowego ustalono, że treść protokołu w zakresie daty sporządzenia zawiera błąd pisarski polegający na wpisaniu daty 7 maja 2013 r. kiedy rzeczywista data sporządzenia tego protokołu to 7 czerwca 2013 r. Te informacje uzyskano od pracowników Starostwa, a potwierdza je także strona skarżąca w pisemnej skardze.
Działania Starosty w sprawie przyjęcia dokumentacji geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego są normowane przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.; zwane dalej P.g.ik.) oraz rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz.U. z 2001 r. Nr 78, poz. 837; zwane dalej rozporządzeniem z dnia 16 lipca 2001 r.).
Zdaniem Sądu stanowiąca przedmiot skargi czynność Starosty nie mieści się w katalogu form działania administracji poddanych kontroli sądowoadministracyjnej. Odmowa włączenia dokumentacji do zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie jest z pewnością decyzją administracyjną jak i postanowieniem. Nie jest też aktem lub czynnością określoną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., albowiem akty lub czynności określone w tej regulacji muszą łącznie spełniać następujące warunki: 1. nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia, 2. muszą mieć charakter publicznoprawny, czyli mieścić się w zakresie działalności administracji publicznej, 3. muszą być skierowane do indywidualnie oznaczonego podmiotu nie podporządkowanego organizacyjnie lub służbowo, 4. muszą dotyczyć obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa rozumianych jako bezpośrednio wynikające z przepisów prawa obowiązki lub uprawnienia tego podmiotu, do którego skierowany jest akt lub czynność (zob. T. Woś w.: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, pod red. T. Wosia, Warszawa 2009 r., s. 61). Czynność Starosty nie dotyczy obowiązków jak i uprawnień mających bezpośrednie oparcie w przepisach prawa administracyjnego.
Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 807/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w postanowieniu z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 81/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 208/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w postanowieniu z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. III SA/Kr 1095/12, zgodnie z którym czynność odmowy włączenia dokumentacji do Zasobu nie mieści się w kategorii spraw podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Pogląd ten został podzielony także przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OSK 1417/09, LexPolonica nr 2294708, postanowieniu z dnia 19 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 560/10 oraz w postanowieniu z dnia 8 października 2013 r. o sygn. I OSK 2201/13 (wszystkie opublikowane w CBOIS).
W przytoczonych wyżej orzeczeniach składy orzekające zgodnie podkreślają, iż nie każda czynność organu mieścić się w zakresie działalności administracji publicznej, a w konsekwencji nie każda czynność materialno - techniczna organu administracji publicznej może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu właściwym i wyłącznym trybem kwestionowania odmowy przyjęcia dokumentacji do Zasobu jest tryb określony zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia z dnia 16 lipca 2001 r. Na podstawie tego paragrafu, wykonawca może złożyć, do właściwego organu nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, wniosek o zbadanie zasadności odmowy włączenia dokumentacji do zasobu. Należy dodać, że skarżący z tego środka konsekwentnie korzystał przed wniesieniem skargi do WSA.
W związku z powyższym, uznając skargę za niedopuszczalną gdyż nie należącą do właściwości sądów administracyjnych, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.