Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] po rozpatrzeniu odwołania A S.A. utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2007 r., Nr [...] nakazującą doprowadzenie do należytego stanu sanitarno – technicznego szyb w kwaterach okiennych budynku stacyjnego w terminie do dnia 15.11.2007 r.
W postawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 27 ust. 1, art. 36 ust. 1 i 4, art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., Nr 122, poz. 851 ze zm.) oraz § 14 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r., Nr 169, poz. 1650 ze zm.).
Z akt administracyjnych i uzasadnienia decyzji wynika, że [...].08.2007 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny przeprowadził kontrolę sanitarną w budynku dworca [...] w J. W jej toku stwierdzono, iż szyby poziome i pionowe w kwaterach okiennych o wymiarach 240×105 cm zarówno na parterze jak i piętrze budynku są popękane i stanowi to zagrożenie dla bezpieczeństwa osób przebywających na terenie stacji.
Decyzją z dnia [...] września 2007 r., Nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nakazał A S.A. doprowadzenie do należytego stanu sanitarno – technicznego szyb w kwaterach okiennych budynku stacyjnego w terminie do dnia 15.11.2007 r. i ustalił opłatę w wysokości 22,40 zł za wykonane czynności kontrolne. Podając motywy swojej decyzji organ wskazał, iż stwierdzone uchybienia stanowią naruszenie przepisów art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) - nakazującego utrzymywać obiekt budowlany w należytym stanie technicznym i estetycznym oraz § 14 i § 15 cyt. rozporządzenia z dnia 26 września 1997 r. – nakazujący pracodawcy utrzymywać pomieszczenia w czystości i zapewniać pracownikom bezpieczne i higieniczne warunki pracy.
W odwołaniu złożonym od tej decyzji A S.A. wniosło o jej odwołanie, podkreślając, że organem właściwym do określenia stanu techniczno – budowlanego jest organ nadzoru budowlanego działający w ramach swoich kompetencji a nie Inspektor Sanitarny. Natomiast powołany w uzasadnieniu decyzji § 14 rozporządzenia dotyczy obowiązków pracodawcy i terenu zakładu pracy dla których A nie jest pracodawcą. Ponadto organ nie wyjaśnił na czym miałoby polegać doprowadzenie szyb do właściwego stanu sanitarno – technicznego oraz nie wykazał związku pomiędzy tym stanem a zagrożeniem sanitarno – epidemiologicznym. Odwołujący wyjaśnił, iż pęknięte szyby w budynku dworca w J. w miarę posiadanych środków finansowych są sukcesywnie wymieniane.
Wymienioną na wstępie decyzją z dnia 8 października 2008 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Odpowiadając na zarzuty odwołania organ wskazał, iż zgodnie z ustawą o Państwowej Inspekcji Sanitarnej do jego zadań w zakresie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów dotyczących m.in. utrzymania należytego stanu higienicznego nieruchomości, zakładów pracy, instytucji, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.
Państwowa Inspekcja Sanitarna dysponuje odpowiednią kadrą, która jest w stanie stwierdzić, iż popękane szyby nie mogą być utrzymane w należytym stanie higienicznym, a taki stan stwarza zagrożenie dla zdrowia zarówno pracowników jak i pasażerów przebywających na terenie stacji [...] w J. Zarzut, iż odwołującego nie dotyczą obowiązki pracodawcy jest niezasadny, bowiem protokół kontroli sanitarnej spisany został w obecności administratora nieruchomości – pracownika A S.A. z którym uzgodniono termin wykonania nałożonych obowiązków. Ponadto nie zostały wniesione do protokołu żadne uwagi i zastrzeżenia a zawarta w odwołaniu informacja o sukcesywnej wymianie szyb w budynku stacji jednoznacznie wskazuje, iż A S.A. uznaje nieprawidłowości i jest podmiotem właściwym do utrzymania nieruchomości we właściwym stanie sanitarno – technicznym.
A S.A. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zarzucając naruszenie przepisów k.p.a. - art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 136 oraz art. 107 § 1 i 3 i art. 138 § 1 pkt 1 i wnosząc o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżący podniósł, iż część pomieszczeń budynku dworca [...] w J. wynajętych zostało innym podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą, czego dowodem są dołączone do skargi umowy najmu i umowa dzierżawy. W umowach tych najemcy zobowiązali się m.in. do utrzymania przedmiotu najmu w należytym stanie. Brak wobec tego podstaw do nakładania na A obowiązku wynikającego z zaskarżonej decyzji. Umowy przeniosły odpowiedzialność za stan techniczny pomieszczeń na najemców, będących odrębnymi podmiotami gospodarczymi i pracodawcami wobec swoich pracowników.
Decyzja została zatem skierowana do podmiotu nie będącego stroną w sprawie, a organy nie przeprowadziły w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego.
W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wskazał, iż Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny miał kompetencje do przeprowadzenia kontroli w budynku dworca i do wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej. W toku całego postępowania strona nie podnosiła zarzutu braku władztwa nad częścią pomieszczeń. Podkreślono, iż kontrola przeprowadzona została na terenie budynku stacyjnego nie zaś w pomieszczeniach handlowych. W innym razie kontrolujący zgodnie z przepisami ustawy o swobodzie działalności gospodarczej winien posiadać odrębne upoważnienie, a takiego upoważnienia w aktach sprawy brak.
Ponadto protokół nie został podpisany przez najemców i dzierżawcę tylko przez administratora nieruchomości. Z tego wynika, iż przedsiębiorcy prowadzący działalność gospodarczą na terenie dworca nie byli objęci kontrolą, tylko A S.A.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd ten sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to po stronie Sądu obowiązek zbadania, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i uwzględnienie skargi, skutkujące w przypadku zaskarżenia decyzji - jej uchyleniem, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, - albo skutkujące stwierdzeniem nieważności tej decyzji, jeśli zachodzą przyczyny przewidziane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.
Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo.
Jako materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji organ powołał art. 27 ust. 1 cyt. ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, który stanowi, że w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień.
Wymieniona ustawa określa zadania i zakres działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej, jej organizację i uprawnienia. Zgodnie z art. 1 tej ustawy Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego m. in. poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami higieny środowiska oraz higieny pracy w zakładach pracy. Wykonywanie zadań przez Inspekcję polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego (art. 2). Bieżący nadzór sanitarny oznacza kontrolę przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, dotyczących spraw wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 1-9. Do spraw tych należy m. in. utrzymanie należytego stanu higienicznego nieruchomości, zakładów pracy, instytucji, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, dróg, ulic oraz osobowego i towarowego transportu kolejowego, drogowego, lotniczego i morskiego, a także warunki zdrowotne środowiska pracy, a zwłaszcza zapobieganie powstawaniu chorób zawodowych i innych chorób związanych z warunkami pracy.
Zaskarżoną decyzją państwowy inspektor sanitarny nakazał doprowadzić do należytego stanu sanitarno-technicznego szyby w oknach budynku, po uprzednim stwierdzeniu ich pęknięcia.
W ocenie Sądu tak ujęty obowiązek nie mieści się w zakresie kompetencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
W kwestii oceny i kontroli stanu technicznego obiektów budowlanych zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), która zgodnie z jej art. 1 normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej (art. 5 ust. 2). W przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:
- 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo
- 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo
- 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo
- 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia inspektor nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku (art. 66 ust. 1w zw. z art. 83 ust. 1). W decyzji stwierdzającej nieprawidłowości wymienione w pkt 1-3 właściwy organ może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (art. 66 ust. 2).
Analiza powołanych przepisów wskazuje, że nakładając obowiązek doprowadzenia do "należytego stanu sanitarno-technicznego" szyb w oknach organy orzekające w sprawie naruszyły art. 19 i 20 k.p.a.
Art. 19 k.p.a. nakazuje organom administracji publicznej przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, zaś po myśli art. 20 k.p.a. właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania.
Z przytoczonych wcześniej unormowań ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wynika, że organy orzekające w niniejszej sprawie mogły nałożyć jedynie obowiązek doprowadzenia obiektu dworca kolejowego czy poszczególnych jego części do należytego stanu higienicznego, w przypadku stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych.
Wskazane przez Sąd naruszenia przepisów o właściwości skutkują sankcją nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.. Zaznaczyć przy tym należy, że przepisy k.p.a. nie wprowadzają żadnego elementu kwalifikującego naruszenie właściwości, a wobec tego każdy taki przypadek, w odniesieniu do wszystkich rodzajów właściwości i niezależnie od jej podstaw będzie przesłanką stwierdzenia nieważności (por. B.Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H.Beck, Warszawa, 2006, s. 734).
W postępowaniu ponownym rzeczą organu będzie ustalenie czy w związku z popękaniem szyb w oknach na parterze i piętrze budynku stacyjnego naruszone zostały wymagania higieniczne i w zależności od tych ustaleń wydanie decyzji nakładającej obowiązek z art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, bądź umarzającej postępowanie. W przypadku nałożenia obowiązku należy pamiętać, iż jego zakres powinien być sformułowany w sposób jasny i nie budzący wątpliwości, poprzez wskazanie konkretnych pomieszczeń dworca, a w razie potrzeby także poprzez wskazanie sposobu jego wykonania (np. umycie szyb). Ustalając natomiast, że spełnione są wymagania higieniczne, ale stan techniczny czy estetyczny dworca wskazuje na naruszenie właściwych w tym zakresie przepisów, należy rozważyć wystąpienie do właściwego powiatowego inspektora nadzoru budowlanego.
Biorąc pod uwagę, iż zaszły przyczyny określone w art. 156 § 1 k.p.a., Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Uwzględniając skargę Sąd zastosował art. 152 tej ustawy i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.
O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek skarżącego.