Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia[...]. nr [...] Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000 r. Dz. U. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia M. M. D. i G. D. oraz zażalenia Spółdzielni Mieszkaniowej uchylił postanowienie Starosty z dnia[...]., nr AB.RK-7351 -194-14/10 o wstrzymaniu wykonania decyzji Starosty Nr [...] z dnia [...] udzielającej M. M. D. i G. D. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących przebudowę oraz zmianę sposobu użytkowania części budynku byłej kotłowni na lokal handlowo-usługowy na działce nr ewid. [...] w obrębie geod. Nr[...], oraz umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w sprawie wstrzymania wykonania decyzji.
Z uzasadnienia postanowienia Wojewody wynika, że decyzją z dnia [...] r., Starosta i udzielił M. M. D. i G.i D. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących przebudowę oraz zmianę sposobu użytkowania części budynku byłej kotłowni na lokal handlowo-usługowy na działce nr ewid. [...]w obrębie geod. Nr[...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...].W dniu [...]. do Starosty wpłynęło pismo G. H. zgłaszające sprzeciw wobec ww. decyzji Starosty. z informacją, że na nieruchomości stanowiącej współwłasność zainteresowanego przeprowadzane są roboty budowlane, na które zgody nie wyrażał.
Postanowieniem z dnia[...]., nr [...] Starosta na podstawie art. 149 § 1 i 2 Kpa wznowił postępowanie w sprawie ww. ostatecznej decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych. Organ pierwszej instancji uznał, że okoliczności sprawy wskazują na wysokie prawdopodobieństwo uchylenia powyższej decyzji w wyniku wznowienia postępowania i postanowieniem z dnia[...]na podstawie art. 152 § 1 Kpa, wstrzymał jej wykonanie.
W dniu [...] r., zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa, zaś w dniu [...] - M. M.D. i G. D. W zażaleniu strony podniosły zarzut wydania zaskarżonego postanowienia bez podstawy prawnej z uwagi na to, że postanowienie to nie podlega wykonaniu w drodze przymusu egzekucyjnego.
Wojewoda, w wyniku rozpoznania zażalenia, wskazał, że zgodnie z art.152 § 1 Kpa organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.
Przez zwrot "okoliczności sprawy" należy rozumieć przesłanki faktyczne do uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, wynikające z akt sprawy wznowieniowej i zakończonej w trybie zwyczajnym. Przesłanki wznowienia postępowania zawarte są w art. 145 § 1 Kpa.
Przyczyną wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją było nieuznanie G. H. i M. H. za stronę postępowania w sprawie udzielenia ww.. pozwolenia na budowę, tj. przesłanki z art. 149 § 1 pkt 4 Kpa, zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.
Prawdopodobieństwo uchylenia lub możliwości uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, powinno być oceniane przez właściwy organ na tle okoliczności faktycznych i prawnych. Prawdopodobieństwo uchylenia decyzji nie jest równoznaczne z pewnością uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym, ale na tle art. 152 § 1 Kpa daje podstawę do wstrzymania wykonania decyzji. Organ rozpatrujący zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji odnosi się do kwestii, czy zaistniały przesłanki do jej wstrzymania na podstawie art. 152 § 1 Kpa, tzn. rozstrzyga kwestię prejudycjalną wynikłą w toku postępowania.
Określenie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku postępowania wznowieniowego powinno polegać na podaniu przesłanki wznowieniowej z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tę konkretną przesłankę. W przedmiotowej sprawie przesłanką tą jest nie branie przez stronę udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych i związany z tym faktem wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia.
Zgodnie z zapisami § 4 aktu notarialnego Nr [...] z dnia [...]., z oświadczenia o ustanowieniu odrębnej własności lokalu i umowy przeniesienia własności tego lokalu wynika, że M. i G. H. są właścicielami lokalu numer [...] położonego w [...], z własnością którego związany jest udział [...] w częściach wspólnych budynku, urządzeniach wspólnego użytku i w prawie użytkowania wieczystego działki nr [...]. Z projektu budowlanego dla w/wym. inwestycji wynika, że część robót budowlanych wykonywana będzie w częściach wspólnych budynku, w których G. H. i M. H. mają [...] części udziału. Prawo do lokalu użytkowego M. M.-D. i G. D., wynika z umowy o budowę lokalu użytkowego zawartej między Spółdzielnią Mieszkaniową a M. M.-D. w dniu [...]. Na mocy art. 10 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116) z umowy o budowę lokalu użytkowego wynika roszczenie o ustanowienie odrębnej własności lokalu użytkowego - ekspektatywa odrębnej własności lokalu.
Spółdzielnia Mieszkaniowa jest użytkownikiem wieczystym działki gruntu nr [...] w udziale[...], natomiast M. i G. H. posiadają [...]udziału. Artykuł 26 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych stanowi, że jeżeli w określonym budynku lub budynkach położonych w obrębie danej nieruchomości została wyodrębniona własność wszystkich lokali, po wyodrębnieniu ostatniego lokalu stosuje się przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali, niezależnie od pozostawania przez właścicieli członkami spółdzielni. Zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. - o spółdzielniach mieszkaniowych zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem 241 i art.
26. Przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. Oznacza to, że do czasu ustanowienia odrębnej własności ostatniego lokalu będącego własnością spółdzielni, z mocy ustawy zarząd nad nieruchomościami wspólnymi budynku sprawuje spółdzielnia mieszkaniowa. Ustawa o własności lokali nie ma w tym przypadku zastosowania.
Zatem, zarząd nad częściami wspólnymi budynku, w którym znajduje się lokal objęty zamierzeniem inwestycyjnym, sprawuje Spółdzielnia Mieszkaniowa. Zarząd ten wykonywany jest ex lege a nie na podstawie umowy. Na podstawie art. 27 ust. 2 zd. 2 ustawy o własności lokali zarząd ten jest wyłączony spod regulacji przepisów ustawy o własności lokali dotyczących zarządu nieruchomością wspólną. Dopóki spółdzielnia mieszkaniowa ex lege sprawuje zarząd nad nieruchomością wspólną dopóty jest ona uprawniona do decydowania o przeznaczeniu nieruchomości wspólnej i nie musi występować do właścicieli pozostałych lokali o przyzwolenie na takie działania.
W przedmiotowej sprawie ze względu na stosunek (rozkład) udziałów w częściach wspólnych nieruchomości nie może mieć zastosowania art. 241 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, który stanowi, że większość właścicieli lokali w budynku lub budynkach położonych w obrębie danej nieruchomości wspólnej, może podjąć uchwałę, że w zakresie ich praw i obowiązków oraz zarządu nieruchomością wspólną zastosowanie będą miały przepisy ustawy o własności lokali. W myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z analizy akt sprawy wynika, że planowana inwestycja obejmuje części wspólne budynku, nad którymi zarząd sprawuje Spółdzielnia Mieszkaniowa, która została uznana za stronę postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę będącego przedmiotem postępowania wznowieniowego.
W trakcie postępowania w sprawie udzielenia przedmiotowego pozwolenia na budowę Spółdzielnia Mieszkaniowa nie składała zastrzeżeń co do zakresu planowanej inwestycji. Z uwagi na powyższe, do przedmiotowego przedsięwzięcia inwestycyjnego obejmującego części wspólne budynku, zgoda M. i G. H. nie jest wymagana. Inwestor w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wykazał się zgodą Spółdzielni Mieszkaniowej na wykonywane roboty budowlane.
Nie znajduje oparcia podniesiony przez skarżących zarzut wydania przez organ pierwszej instancji przedmiotowego postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na przebudowę bez podstawy prawnej, z tej przyczyny, że postanowienie to nie podlega wykonaniu w drodze przymusu egzekucyjnego. Podstawą do wydania zaskarżonego postanowienia nie są przepisy ustawy o egzekucji w administracji, ale przepisy Kpa (art. 152 § 1 Kpa).
W ocenie Wojewody nie zachodziło uzasadnione prawdopodobieństwo uchylenia ww. decyzji o udzieleniu pozwolenia w wyniku postępowania prowadzonego przez Starostę, zatem należało uchylić postanowienie o wstrzymaniu decyzji udzielającej pozwolenia na wykonanie ww. robót budowlanych i umorzyć postępowanie zażaleniowe.
W skardze na ww. postanowienie Wojewody M. H. i G. H., reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli o jego uchylenie, zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie:
- - art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię, tj. stwierdzenie, że skarżący nie są stronami w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, podczas gdy z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że przymiot strony posiada również właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, a więc także skarżący,
- - art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w związku z art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali poprzez jego błędną wykładnię, tj. stwierdzenie, że istnieje domniemanie prawa Spółdzielni do podejmowania czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu w przypadku powierzenia jej obowiązku zarządzania wspólną nieruchomością, podczas gdy żaden przepis nie daje Spółdzielni takiego uprawnienia, a zastosowanie w takiej sytuacji znajdują przepisy art. 195 i nast. kc.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądowa kontrola rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniu administracyjnym polega wyłącznie na ocenie zgodności z prawem zaskarżonego aktu.
Oceniając zaskarżone postanowienie w tym aspekcie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa.
Przedmiotowe postanowienie dotyczy wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych obejmujących przebudowę oraz zmianę sposobu użytkowania części budynku byłej kotłowni na lokal handlowo-usługowy na działce nr ewid [...].
Z treści art. 152 § 1 kpa, stanowiącego podstawę prawną tego postanowienia, wynika, iż organ administracyjny ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji, gdy okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Tak więc przesłanką wstrzymania wykonania decyzji jest samo przekonanie o możliwości uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.
Zabezpieczający charakter tego przepisu i użyte określenie "okoliczności wskazujące na prawdopodobieństwo" nie daje żadnych podstaw do przesądzenia, iż rzeczywiście decyzja o pozwoleniu na budowę zostanie uchylona w wyniku wznowienia postępowania. O tym zadecyduje dopiero dalszy etap postępowania wznowieniowego. Do zastosowania zaś art. 152 § 1 kpa wystarczy wskazanie tylko prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania i to bez względu na stopień tego prawdopodobieństwa.
Przyczyną wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją było nieuznanie skarżących za stronę postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, tj. przesłanki z art. 149 § 1 pkt 4 Kpa, zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.
Bezsporną w sprawie jest okoliczność, że skarżący są właścicielami lokalu numer 1[...] położonego w [...] z własnością którego związany jest udział [...] w częściach wspólnych budynku, urządzeniach wspólnego użytku i w prawie użytkowania wieczystego działki nr[...]. Ponadto, jak ustaliły organy orzekające w sprawie, część robót budowlanych, których dotyczy kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę, miała być wykonana w częściach wspólnych budynku, w których skarżący mają [...] części udziału.
W ocenie organu odwoławczego, stosownie do treści art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, zarząd nad częściami wspólnymi budynku, w którym znajduje się lokal objęty zamierzeniem inwestycyjnym, sprawuje Spółdzielnia Mieszkaniowa i to ona została uznana za stronę postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, będącego przedmiotem postępowania wznowieniowego.
Z takim stanowiskiem nie sposób się jednak zgodzić. Stwierdzić należy, że w kwestii istnienia po stronie spółdzielni mieszkaniowej prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, w sytuacji, kiedy sprawuje ona zarząd nieruchomością wspólną, w której udziały przypadają również osobom nie będącym członkami tej spółdzielni, wymagana jest zgoda wszystkich tych osób w sprawach przekraczających zakres zwykłego zarządu na zasadzie określonej w art. 199 Kodeksu cywilnego (vide: wyrok WSA w Gliwicach z 30 czerwca 2008 r. II SA/Gl 912/07, wyrok NSA z 18 listopada 2009 r. II OSK 1683/08).
Przyjąć należy, że takie czynności, jak modernizacja, nadbudowa czy przebudowa, to czynności przekraczające zwykły zarząd, które wymagają zgody wszystkich właścicieli lokali, w tym również tych, którzy nie są członkami spółdzielni mieszkaniowej, jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie.
Mając na uwadze powyższe, uznać należy, że w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym pozbawienie skarżących ich prawa do udziału w postępowaniu, w którym zapadła ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, może spowodować wydanie odmiennej decyzji w tym przedmiocie w postępowaniu wznowieniowym, po uchyleniu dotychczasowej decyzji.
Tym samym stwierdzić należy, wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że okoliczności niniejszej sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.
Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji. W kwestii wykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w oparciu o przepis art. 200 ww. ustawy.