Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] Burmistrz W. działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. – "k.p.a."), art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 5 pkt 1 lit. b, art. 20 ust.3, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 – zwaną też "ustawą"), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1466) odmówił G. O. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką J. S..
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2020 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w W. wpłynął wniosek G. O. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką J. S.. W toku postępowania ustalono, że J. S. legitymuje się orzeczeniem z dnia [...] czerwca 2011 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności (orzeczenie o stopniu niepełnosprawności Nr [...]). Orzeczenie zostało wydane na stałe. Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. orzekł, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, natomiast znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od [...] kwietnia 2011 r.
Zdaniem organu I instancji, zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, skoro strona nadal uprawniona jest do specjalnego zasiłku opiekuńczego (na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r.) to świadczenie pielęgnacyjne jej nie przysługuje. Ponadto fakt, że nie można ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność matki, jest kolejną negatywną przesłanką w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Od decyzji odwołanie wniosła G. O., reprezentowana przez adwokata, w którym zarzuciła organowi naruszenie art. 17 ust. 1 lit. b ustawy na skutek nie uwzględnienia okoliczności, iż wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. doszło do uznania niekonstytucyjności art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Ponadto strona zarzuciła naruszenie art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że w jej sytuacji nie nastąpił zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, co z kolei przesądziło o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 art. 24 ust. 2 i 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych ("ustawa"), po rozpatrzeniu odwołania, orzekło w punkcie 1 decyzji o uchyleniu w całości decyzji organu I instancji, i w punkcie 2 decyzji przyznało G. O. bezterminowo świadczenie pielęgnacyjne od dnia [...] września 2020 r., w wysokości [...] zł miesięcznie.
Uzasadniając decyzję Kolegium wskazało, że G. O. jako osoba wnioskująca wskazała, że osobą nad którą sprawuje opiekę jest jej matka J. S., ur. [...] r. Z załączonego do wniosku orzeczenia o niepełnosprawności wystawionego w dniu [...] czerwca 2011 r. wynika, że J. S. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Nie da się jednak ustalić od kiedy powstała niepełnosprawność. Natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datowany jest od dnia [...] kwietnia 2011 r. Z oświadczenia złożonego w dniu [...] lipca 2020 r. wynika, że G. O. nie posiada prawa do emerytury.
Zdaniem Kolegium, należy zgodzić się z organem I instancji, że okoliczność wcześniejszego ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na osobę wymagającą opieki dla osoby wnioskującej o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (określoną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 5 pkt 5 ustawy). Jednakże, w świetle art. 27 ust. 5 ustawy, w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Skoro więc przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, winien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać.
Organ odwoławczy zaznaczył, że po otrzymaniu zaskarżonej decyzji, wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2020 r. G. O. zwróciła się do organu I instancji o uchylenie decyzji z dnia [...] listopada 2019 r. przyznającej jej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...], Burmistrz W. orzekł zgodnie z wnioskiem strony o uchyleniu od dnia [...] września 2020 r. decyzji z dnia [...] listopada 2019 r.
Tak więc, w ocenie Kolegium, w obecnym stanie prawnym i faktycznym brak jest przeszkód do przyznania G. O. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką, bowiem spełnia ona ustawowe przesłanki określone w art. 17 ustawy, nawet w sytuacji kiedy nie da się ustalić od kiedy powstała niepełnosprawność J. S.. W wyroku bowiem z dnia 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę na osobą niepełnosprawna po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Oznacza to brak przeciwwskazań do przyznania świadczenia w sytuacji powstania niepełnosprawności w wieku dorosłym. Organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym mają zatem obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, jednak z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Przepis ten nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania stronie wnioskowanego świadczenia, jeżeli spełnione zostały inne przesłanki niezbędne do przyznania wnioskowanego świadczenia.
Zdaniem Kolegium, należało zatem uznać, że G. O. spełnia przesłanki do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matka.
Organ wyjaśnił dalej, że prawo do świadczeń rodzinnych, w tym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w myśl art. 24 ust. 2 ustawy, co do zasady ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionym dokumentami - na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. Wniosek G. O. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wpłynął wprawdzie do Ośrodka w dniu [...] sierpnia 2020 r., jednak dopiero od dnia [...] września 2020 r. został uchylony specjalny zasiłek opiekuńczy, tak więc świadczenie pielęgnacyjne można było przyznać dopiero od dnia [...] września 2020 r.- bezterminowo.
Od powyższej decyzji G. O., reprezentowana przez adwokata, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę, w której zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:
- - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego,
- - art. 27 ust. 5 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w tej sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce, bowiem skarżąca zrezygnowała ze specjalnego zasiłku opiekuńczego,
- - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak uznania przez organ odwoławczy, że skarżąca spełnia wszystkie przesłanki do tego, aby w świetle przepisów ustawy otrzymać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia [...] sierpnia 2020 r., a nie jak błędnie przyjęto od dnia [...] września 2020 r., jak też nieprawidłowe uznanie, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w dniu [...] września 2020 r. winno skutkować pozbawieniem skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od [...] do [...] sierpnia 2020 r.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie strona wniosła o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.").
Sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 p.p.s.a., zgodnie z wnioskiem stron.
Sąd uwzględnił skargę G. O., albowiem zgłoszone w niej zarzuty względem zaskarżonej decyzji, w zakresie orzeczenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, okazały się zasadne.
Jak wynika z akt skarżąca w dniu [...] sierpnia 2020 r. wniosła do organu I instancji o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad matką J. S., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, której daty nie da się ustalić. Następnie strona wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2020 r. zwróciła się do organu o uchylenie decyzji z dnia [...] listopada 2019r. przyznającej jej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką. Decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...] Burmistrz W. orzekł o uchyleniu od dnia [...] września 2020 r. ww. decyzji z dnia [...] listopada 2019 r.
W świetle powyższych okoliczności, nie podlega wątpliwości Sądu, iż skarżąca spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111) warunkujące przyznanie jej prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, o czym co do zasady prawidłowo orzekło Kolegium.
Nie sposób jednak zaakceptować stanowiska organu II instancji w zakresie w jakim nie przyznało skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca złożenia wniosku, tj. od dnia [...] sierpnia 2020 r., a dopiero od dnia [...] września 2020 r., czyli od daty uchylenia decyzji w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Przypomnieć należy, że w myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Jednocześnie stosownie do art. 27 ust. 5 tej ustawy, w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną.
Z przedstawionych przepisów jasno wynika, iż osobie uprawnionej przysługuje prawo wyboru świadczenia w razie zbiegu uprawnień do różnych świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 ustawy. Przy czym przepis ten przewiduje wyłącznie możliwość dokonania wyboru świadczenia i nie reguluje kwestii uchylenia decyzji przyznającej świadczenie, z którego strona rezygnuje. Inaczej mówiąc przepis ten (ani żaden inny z ustawy o świadczeniach rodzinnych) nie stanowi o możliwości przyznania wybranego przez stronę uprawnioną świadczenia - pod warunkiem (i od momentu) uchylenia wcześniejszej decyzji przyznającej świadczenie, którego strona się zrzekła.
Zdaniem Sądu, właściwa wykładnia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z uwzględnieniem treści art. 27 ust. 5 ustawy, jak i funkcji obydwu tych przepisów, prowadzi do wniosku, że w takiej sytuacji jak w rozpoznawanej sprawie możliwe jest wydanie decyzji ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem (wyłącznie) zrzeczenia się przez stronę ustalonego już specjalnego zasiłku opiekuńczego (por. wyroki NSA z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 2758/17; z dnia 13 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 82/18 - dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że w sytuacji gdy strona dokonała wyboru korzystniejszego dla siebie świadczenia pielęgnacyjnego organ winien uwzględnić ten fakt, jeszcze przed rozstrzygnięciem w zakresie pobieranego dotąd świadczenia, bez oczekiwania na odrębny wniosek uprawnionej o uchylenie prawa do świadczenia mniej korzystnego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że jest możliwe rozliczenie obu świadczeń przyznanych na ten sam okres, z których jedno zostało wcześniej wypłacone, poprzez skompensowanie świadczeń i wypłatę nowego świadczenia za okres pokrywających się uprawnień w wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą wypłaconego specjalnego zasiłku opiekuńczego (por. m.in. wyroki: WSA w Opolu z dnia 20 września 2018 r., sygn. II SA/Op 302/18; WSA w Poznaniu z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. II SA/Po 158/19
- - dostępne jw.).
Ponadto w orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, które Sąd w tym składzie w pełni podziela, że skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. Nie jest bowiem do przyjęcia, aby osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie różnych świadczeń z pomocy społecznej otrzymała świadczenie mniej korzystne, w sytuacji gdy dokonała wyboru świadczenia korzystniejszego (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 235/18 - dostępny jw. oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 marca 2021 r. II SA/Gl 1040/20 - Legalis).
Należy też zauważyć, że zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Treść tego przepisu jednoznacznie określa początkowy termin przyznania świadczenia i jednocześnie brak jest w ustawie przepisów umożliwiających zmodyfikowanie tego przepisu, w tym w szczególności zmianę terminu początkowego ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Podsumowując, w świetle powyższego, należy jednoznacznie stwierdzić, iż w przypadku złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnacji z prawa do kolidującego świadczenia wykluczającego możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie uprawnionej, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.
Brak było zatem podstaw do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z późniejszą datą początkową, tj. dopiero od momentu uchylenia decyzji przyznającej jej dotychczas pobierany zasiłek.
W ocenie Sądu nadto, nie ulega wątpliwości, że w momencie składania wniosku przez skarżącą o prawo do korzystniejszego dla niej świadczenia pielęgnacyjnego, jej intencją był wybór tego świadczenia z jednoczesną rezygnacją z otrzymywania konkurencyjnego, lecz mniej korzystnego ekonomicznie zasiłku. Powyższe potwierdza także pismo skarżącej z dnia [...] sierpnia 2020 r. o uchylenie decyzji w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego, jak i treść odwołania.
Wobec powyższego Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja, w zakresie w jakim ustala skarżącej początkowy termin prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia [...] września 2020 r. i w ten sposób pozbawia skarżącą prawa do tego świadczenia należnego jej już od sierpnia 2020 r., narusza art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 i art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W tej sytuacji Sąd zobligowany był uchylić pkt 2 zaskarżonej decyzji w zakresie daty początkowej przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego, o czym orzekł na podstawie art. 145 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 wyroku na zasadzie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.
Rozpoznając ponownie odwołanie, organ II instancji uwzględni wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w zakresie dotychczas nieuwzględnionym i przyzna skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką również na okres od [...] sierpnia 2020 r. Jednocześnie organ odpowiednio rozliczy kwoty wypłaconego za ten okres specjalnego zasiłku opiekuńczego. Ponadto organ II instancji winien zwrócić uwagę na poprawną pisownię nazwiska skarżącej.