Uzasadnienie
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (WINB) decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267), art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania K. R. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w P. z dnia [...] r., wydanej po rozpoznaniu wniosku K. R. w sprawie zalewania wodami opadowymi działki nr [...] położonej w Wołczkowie przy ul.[...], z żądaniem wydania decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w odniesieniu do sieci kanalizacji sanitarnej wybudowanej na podstawie decyzji Starosty P. z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę - odmawiającej wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.
Opisane rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z dnia [...] r. K. R. – właściciel działki nr[..], zwrócił się do PINB w P. o przeprowadzenie kontroli studzienek kanalizacyjnych zlokalizowanych przy ul. [...] (działka drogowa nr[...]) w W., wskazując, że ich usytuowanie koliduje z jego interesami, ponieważ z uwagi na wysokość ich posadowienia istnieje realne zagrożenie odprowadzania wód opadowych na jego posesję. Dodatkowo, pismem z dnia [...] r., pełnomocnik K. R. wniósł o wydanie decyzji administracyjnej w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane precyzując, że roboty budowlane związane z realizacją studzienek kanalizacji sanitarnej wykonane zostały na podstawie decyzji Starosty P. o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r., nr[...], przy czym inwestor nie uwzględnił rzędnych drogi, której poziom został podniesiony o około pół metra od stanu pierwotnego.
Po wszczęciu postępowania administracyjnego, PINB w dniu [..] r. przeprowadził oględziny stanu sieci kanalizacyjnej oraz drogi, na podstawie których ustalił, że działki drogowe nr [..] (ul.[...]) i nr [...] (ul [...]) stanowią działki dojazdowe do nieruchomości prywatnych zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, są nieutwardzonymi użytkami gruntowymi, lokalnie w zagłębieniach – z gruntem ustabilizowanym kruszywem, na których nie istnieją obiekty budowlane w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane, tj. drogi.
Z powodu występujących roztopów stwierdzono jedynie, że zastoiska wody występują na ww. działkach drogowych, natomiast działka nr [...] (własność skarżącego) posadowiona powyżej ul. [...] i ul.[...], otoczona w większej części betonowym cokołem ogrodzenia, nie ma widocznych zalewisk wodnych. Organ zlokalizował również studzienkę kanalizacyjną na skrzyżowaniu ul.[...], której rzędna nie przekracza rzędnej nawierzchni drogi.
Dodatkowo, w prowadzonym postępowaniu PINB ustalił, że decyzją z dnia [...] r. Starosta P. udzielił M. O. pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej z przepompownią ścieków i linią zasilania energetycznego oraz rurociągiem tłoczonym na działce nr [...] wraz z przyłączami do działki nr [..] w W. Z analizy projektu budowlanego wynika, że pokrywa studzienki kanalizacji sanitarnej zlokalizowana na skrzyżowaniu ul. [...] i ul. [...] oznaczona w projekcie jako S28, posiada projektowaną rzędną 19,50m. Jednocześnie z dokumentów załączonych do zawiadomienia o zakończeniu budowy, a w szczególności z inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej wynika, że rzędna zrealizowanej studzienki wynosi 19,40m, zatem jest o 10 cm niższa niż wartość projektowana, natomiast rzędne nawierzchni drogi gruntowej, w pobliżu wykonanej studzienki pozostały niezmienione, o czym świadczą naniesione na mapę zasadniczą pikiety wysokościowe (w projekcie i inwentaryzacji geodezyjnej od 19,3m do 19,7m). Protokołem z dnia [..] r. aktualny zarządca sieci dokonał odbioru technicznego prawidłowości wykonania sieci.
Ponadto Starosta P. decyzją z dnia [..] r. udzielił M.Z. pozwolenia na budowę odcinka sieci kanalizacji sanitarnej w działce nr ewid. Gr. [...]. Z treści zatwierdzonego projektu budowlanego, sporządzonego na aktualnej mapie do celów projektowych wynika, że kontynuowana budowa sieci nie zmienia rzędnych wierzchu i dna studni S28 a jej budowa nie została jeszcze zakończona.
W ocenie organu, z dokonanych ustaleń jednoznacznie wynika, że jedynym obiektem budowlanym, który według wnioskodawcy mógłby powodować nieprawidłowości zagrażające bezpieczeństwu mienia jest pokrywa studni S28 podziemnej kanalizacji sanitarnej. Budynek mieszkalny położony na nieruchomości przy ul. [...] w W. wyniesiony jest ponad teren działki nr [..] o wysokość jednego stopnia schodowego, zaś samo zagospodarowanie terenu działki w postaci kostki betonowej kieruje spadki wód opadowych w kierunku granic działki, tj. działek drogowych nr[...].
W oparciu o powyższe ustalenia decyzją wydaną w dniu [...] r., [...] na podstawie art. 104 § 1 i 2 K.p.a. w związku z art. 66 ustawy Prawo budowlane PINB w P. odmówił wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.
Organ wywiódł, że zgodnie z powołanym przepisem w związku z art. 3 pkt 3a ustawy w przypadku stwierdzenia, że obiekt liniowy może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Tymczasem przedmiotem wniosku jest wydanie decyzji nakazowej w odniesieniu do użytków gruntowych oznaczonych wynikającymi z danych ewidencyjnych gruntów symbolami "dr", nie stanowiących obiektów budowlanych w rozumieniu przepisów techniczno-budowlanych.
Od opisanej decyzji K. R., reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego A. S., złożył odwołanie. W ocenie skarżącego decyzja jest wadliwa i nie zasługuje na uwzględnienie. Wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania zarzucił jej naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. poprzez brak zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażający się w oparciu decyzji na dokumentacji budowlanej do której nie miał dostępu, i która nie została włączona do akt sprawy oraz przeprowadzeniu w dniu [...] r. oględzin bez uprzedniego zawiadomienia, zaś samo postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. ZWINB utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
W uzasadnieniu, po opisaniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, organ wskazał, że na podstawie czynności wyjaśniających i zgromadzonych dokumentów PINB ustalił, że studzienka kanalizacji sanitarnej S28 została posadowiona na wysokości 19,40m, co w stosunku do rzędnych frontu działki nr [...] (od 19,6m do 19,9m) oraz wysokości ul. [...] nie może być przyczyną spływu wód opadowych w kierunku działki skarżącego, a zatem nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 66 i wydanie decyzji o odmowie wydania rozstrzygnięcia w tym trybie jest uzasadnione.
W odniesieniu do zarzutów odwołania, organ wyjaśnił, że PINB w P. pismem z dnia [...] r. doręczonym pełnomocnikowi w dniu [...] r. zawiadomił o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem rozstrzygnięcia. W dniu [...] r. pełnomocnik oświadczył, że zapoznał się z aktami sprawy i nie wniósł żadnych uwag.
K. R. nie zgodził się z treścią powyższego rozstrzygnięcia i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S.. Wnosząc o jego uchylenie ponowił zawarty w odwołaniu zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 K.p.a. Ponadto skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu II instancji w przedmiocie oceny wypełnienia przez organ I instancji obowiązków wynikających z art. 10 K.p.a., ponieważ w jego ocenie niemożliwie jest uznanie, by zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami postępowania było jedyną czynnością jaką powinien w tym zakresie podjąć organ.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Wniesiona skarga okazała się zasadna chociaż nie z przyczyn w niej podniesionych.
Przed przystąpieniem do rozpoznania kwestii dotyczących sprawy zainicjowanej skargą, przesądzić należy w pierwszej kolejności, że chybiony jest podnoszony przez K. R. zarzut naruszenia przez organy art. 10 K.p.a. Wbrew zarzutom skargi skarżącemu umożliwiono czynny udział w toczącym się z jego wniosku postępowaniu. K. R. przed organami nadzoru budowlanego reprezentowany był przez profesjonalnego pełnomocnika, który po zapoznaniu się z aktami sprawy nie zgłaszał zastrzeżeń co do kompletności przedłożonych dokumentów. Nie składał również do organu żadnych wniosków dowodowych, w tym dotyczących przeprowadzenia dowodu z dokumentów (dokumentacji projektowej), dotyczących zrealizowanej inwestycji sieci kanalizacji sanitarnej.
Z kolei "oględziny", jak określono w zarzutach skargi czynności przeprowadzone przez organ w dniu [..] r., w istocie stanowiły czynności kontrolne wykonywane przez organ w oparciu o przepis art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego. Zawiadomienie o czynnościach kontrolnych właściciela drogi (Gmina D.) oraz podmiotu eksploatującego sieć kanalizacyjną (firma "[..] " D. P.) nie narusza powołanego wyżej przepisu zważywszy na treść art.81a ust. 3 Prawa budowlanego.
Przechodząc do istoty sprawy wskazać należy, że w niniejszym postępowaniu PINB, na wniosek skarżącego K. R., wszczął w dniu [...] r. postępowanie administracyjne mające na celu wyjaśnienie podnoszonych nieprawidłowości związanych ze skutkami wybudowania na ul. [...] w W. sieci kanalizacji sanitarnej w kontekście przepisu art. 66 ustawy Prawo budowlane.
W myśl powołanego przepisu, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:
- 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo
- 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo
- 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo
- 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia
- - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.
Zauważyć należy, że adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego może być wyłącznie podmiot wskazany w art. 61 ustawy, czyli właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, albowiem te podmioty są zobowiązane do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Nałożenie na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązków, o jakich stanowi art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego jest konsekwencją niezastosowania się do ciążących na nich obowiązków, mających na celu utrzymanie obiektu we właściwym stanie technicznym i estetycznym wynikających z art. 61 ust. 1 powołanej wyżej ustawy.
Z treści wniosku złożonego przez skarżącego oraz akt administracyjnych załączonych do skargi wynika, że skarżący powołując się na przepis art. 66 Prawa budowlanego w istocie kwestionuje skutki zrealizowanej na działce gminnej inwestycji polegającej na budowie sieci kanalizacji sanitarnej z przepompownią ścieków oraz rurociągiem tłoczonym wraz z przyłączami kanalizacji sanitarnej, polegające na zalewaniu wodami opadowymi jego posesji, co stwarza zagrożenie dla znajdującego się na niej mienia.
W ocenie Sądu, zważywszy na treść wniosku, wydana w rozpoznawanej sprawie decyzja jest nieprawidłowa.
Po pierwsze, adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 Prawa budowlanego może być właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, zaś postępowanie w przedmiocie nałożenia obowiązków na podstawie powołanego wyżej przepisu organ nadzoru budowlanego wszczyna z urzędu. Osoba zawiadamiająca o nieprawidłowościach, tak jak to miało miejsce w tej sprawie, nie uzyskuje statusu strony w toczącym się postępowaniu, albowiem nie posiada w tym postępowaniu interesu prawnego, lecz faktyczny.
Po drugie, jakkolwiek złożony wniosek wprost wskazywał na przepis art. 66 Prawa budowlanego, to organ nie może bezrefleksyjnie wszczynać postępowania tylko z tego powodu, że takie jest żądanie wniosku. Celem działania organów nadzoru budowlanego, na skutek złożonego zawiadomienia, jest przeprowadzenie wstępnych działań mających na celu sprawdzenie, czy istnieją przesłanki do wszczęcia postępowania w ramach kompetencji tego organu, a co za tym idzie przede wszystkim ustalenie przedmiotu i stron postępowania. Zauważyć trzeba, że skarżący podnosił we wniosku kwestię nieprawidłowo wykonanej inwestycji – sieci kanalizacji sanitarnej w kontekście skutków jej wykonania dla stosunków wodnych na działce gminnej (drogowej) oraz działce skarżącego.
W ocenie Sądu, tak sprecyzowane zarzuty organ winien rozważyć pod kątem ewentualnego wszczęcia postępowania i ustalenia jego stron, w szczególności z punktu widzenia kompetencji organu do jego prowadzenia.
Reasumując, analiza legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej doprowadziła Sąd do wniosku, że decyzje te zostały wydane nie tylko w oparciu o wadliwie ustaloną podstawę prawną ale również bez wyjaśnienia, jakie są rzeczywiste intencje strony. Samo wskazanie przez wnioskodawcę przepisu prawa materialnego nie zawsze oznacza konieczność prowadzenia postępowania wyłącznie na tej podstawie. Jakkolwiek organ nie może bez zgody strony modyfikować złożonego wniosku, albowiem jest tym wnioskiem związany, to jednak wobec tak sformułowanego wniosku jak to miało miejsce w tej sprawie oraz zawartych w nim zarzutów, działania podejmowane przez organ odnośnie wyjaśnienia jakie są rzeczywiste intencje strony należy uznać za niewystarczające. Rozstrzygniecie w niniejszej sprawie zapadło przedwcześnie, przed wyjaśnieniem przez organ całokształtu sprawy.
Powyższe rozważania jednoznacznie wskazują, że rzeczą organu, po zwrocie akt administracyjnych sprawy, będzie przede wszystkim ustalenie jakie jest rzeczywiście żądanie wniosku K. R.. Jeżeli są to kwestie związane ze zmianą stosunków wodnych, spowodowaną zrealizowaniem inwestycji, na co zdaje się wskazywać treść pisma z dnia [...] r., a tylko niewłaściwie został przywołany przepis art. 66 Prawa budowlanego, to organy, rozpoznający wniosek nie był w tej sprawie właściwy, albowiem problem ten regulują przepisy ustawy z dnia z dnia 18 lipca 2001 r.- Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.), w szczególności zaś art. 29 tej ustawy. Z kolei, jeśli strona będzie nadal oczekiwała wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, to rzeczą organu będzie rozważenie możliwości wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowo- przedmiotowych.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) oddalił skargę. O kosztach postepowania orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej wyżej ustawy.