Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczeciniez 16 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 1105/22

Uzasadnienie

M. C., dalej jako "skarżący", "strona", działający przez profesjonalnego pełnomocnika, wnioskiem z dnia 29 lipca 2022 r. wystąpił o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką L. C..

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2022 r., nr [...], Wójt Gminy P. na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735), dalej; "k.p.a.", w związku z art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 615), dalej: "u.ś.r.", odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że z urzędu ustalił, iż wnioskodawca w dniu 25 maja 2022 r. złożył w OPS wniosek o świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad matką. Decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] organ odmówił stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Strona od tej decyzji odwołania nie wniosła. Decyzja stała się ostateczna. W ocenie organu, nie zaistniały nowe okoliczności mające wpływ na ponowne rozpatrzenie sprawy.

Końcowo organ powołał brzmienie art. 61a § 1 k.p.a. wskazując, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte - jak w przedmiotowej sprawie - organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

W zażaleniu złożonym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wnioskodawca zarzucił naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a., bez uwzględnienia jego wykładni, zgodnie z którą zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, podczas gdy w sprawie z wniosku strony o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego złożonym w dniu 29 lipca 2022 r. zmieniły się okoliczności faktyczne i tym samym nie jest ona tożsama ze sprawą zakończoną ostateczną decyzją nr [...], z dnia [...] czerwca 2022 r.

Skarżący, wskazując na aktualną dokumentację medyczną, zasygnalizował okoliczność gwałtownego pogorszenia się zdrowia niepełnosprawnej L. C., co spowodowało zwiększony zakres pielęgnacji i więcej obowiązków dla strony w celu zapewnienia matce odpowiedniej do jej stanu zdrowia opieki,. Skarżący wyjaśnił, że powyższe zbiegło się z wydaniem decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i dlatego strona intensywnie zajęta opieką nad matką, działając bez ustanowionego pełnomocnika, przeoczyła termin wniesienia odwołania.

Postanowieniem z dnia [...] października 2022 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium w pierwszej kolejności wskazało, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. może mieć miejsce wyłącznie w przypadkach niebudzących wątpliwości i niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Dopuszczalna jest ona wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku.

W przedmiotowej sprawie, według organu odwoławczego, bezsporne pozostaje, że wnioskodawca legitymuje się interesem prawnym a zatem jest stroną postępowania. Podstawą odmowy mogą być również "inne uzasadnione przyczyny". Pojęcie to nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednak odmowę wszczęcia postępowania na tej podstawie wiąże się z sytuacją, w której zachodzą przyczyny uniemożliwiające uruchomienie na tej podstawie postępowania administracyjnego, np. przypadki gdy sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, uprawnienie lub obowiązek wynikają z mocy samego prawa, żądanie wniesione przez stronę zostało już rozstrzygnięte decyzją ostateczną, na co powołał się organ w przedmiotowej sprawie.

O tożsamości sprawy, jako warunku do zastosowania art. 61 a § 1 k.p.a., zdaniem Kolegium, można mówić wówczas, gdy występują te same podmioty w sprawie, sprawa dotyczy tego samego przedmiotu, tego samego stanu prawnego i wreszcie tego samego, niezmienionego stanu faktycznego. Przy czym przez stan faktyczny sprawy należy rozumieć stan faktyczny mający znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc mieszczący się w ramach hipotezy normy prawnej, która stanowiła podstawę do rozstrzygnięcia sprawy.

W ocenie organu II instancji należało zatem ustalić, czy mamy do czynienia z tożsamością sprawy zakończonej decyzją organu I instancji z dnia [...] czerwca 2022 r. o odmowie przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego - a sprawą z jego wniosku z dnia 19 lipca 2022 r. Obie sprawy dotyczą wniosków M. C. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w znacznym stopniu matką - L. C., która jest wdową.

Organ II instancji stwierdził, że w obu sprawach występują te same podmioty, sprawy dotyczą tego samego przedmiotu (świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy) i tego samego stanu prawnego (art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych).

Natomiast wypowiadając się odnośnie stanu faktycznego, Kolegium wskazało, że stan faktyczny w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 2022 roku przedstawia się następująco: bezpośrednią i stałą opiekę nad niepełnosprawną w znacznym stopniu matką sprawuje jej syn M. C., który z tego powodu nie podejmuje zatrudnienia. Ponadto wnioskodawca pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieka nad matką przyznany mu na okres od 17 maja 2022 roku do dnia 31 października 2022 roku.

Z kolei wypowiadając się w kontekście podniesionej przez stronę w zażaleniu uwagi, że zmieniły się okoliczności faktyczne sprawy, które dotyczą gwałtownego pogorszenia się stanu zdrowia niepełnosprawnej matki, co spowodowało zwiększony zakres pielęgnacji i więcej obowiązków dla strony, w ocenie Kolegium, nie miały one wpływu na zmianę stanu faktycznego sprawy w świetle art. 17 ustawy. Skarżący nadal bowiem sprawuje opiekę nad matką i z tego powodu dalej nie podejmuje zatrudnienia, a matka pomimo pogorszenia stanu zdrowia nadal legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto wnioskodawca nadal pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy. Tak więc, organ odwoławczy uznał, że ta sama sprawa została już zakończona decyzją organu I instancji z dnia [...] czerwca 2022 roku, stąd brak jest podstaw do wszczęcia postępowania z wniosku strony z dnia 29 lipca 2022 r.

M. C. pismem z dnia 18 listopada 2022 r., działając przez adwokata, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na postanowieniem Kolegium, zarzucając naruszenia prawa procesowego:

1. - poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. bez uwzględnienia jego wykładni, zgodnie z którą zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, podczas gdy w sprawie z wniosku strony o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego złożonego w dniu 29 lipca 2022 r. zmieniły się okoliczności faktyczne i tym samym nie jest ona tożsama ze sprawą zakończoną ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2022 r. wydaną z upoważnienia Wójta Gminy P..
2. - art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący zgromadzonego materiału dowodowego i dokonaniu rozstrzygnięcia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie wydanych w sprawie postanowień, zasądzenie zwrotu kosztów sądowych, w tym zastępstwa adwokackiego oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił, że orzekające organy wadliwie przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, albowiem nie uwzględniły udokumentowanego, gwałtownego pogorszenia się stanu zdrowia niepełnosprawnej osoby wymagającej opieki, przekładającego się na zwiększony zakres pielęgnacji i więcej obowiązków dla skarżącego w celu zapewnienia matce odpowiedniej do jej stanu zdrowia opieki.

Ponadto, w ocenie skarżącego, w niniejszej sprawie zmienił się stan faktyczny, dlatego należy uznać, że zaskarżone postanowienia wydane zostały z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. i z pominięciem celu w jakim ustawodawca przewidział istnienie świadczenia pielęgnacyjnego.

Według skarżącego orzekające organy zobowiązane były w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy i na podstawie całokształtu tego materiału dokonać rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącego organy zaniechały przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie stanu faktycznego i tym samym nie mogły w sposób wystarczający ocenić zmian jakie w tym stanie faktycznym nastąpiły.

W odpowiedzi na skargę Kolegium w całości podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji wniosło o oddalenie skargi i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje

Sprawa niniejsza, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a." została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Skarga okazała się niezasadna, bowiem dokonana przez Sąd – stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 – j.t.), kontrola zaskarżonego postanowienia według kryterium zgodności z prawem wykazała, że akt ten prawa nie narusza.

Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy P. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Przyczyną odmowy wszczęcia postępowania było stwierdzenie, iż zachodzi tożsamość sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia 19 lipca 2022 r. (data wpływu do organu 29 lipca 2022 r., ze sprawą zakończoną ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r., doręczoną skarżącemu w dniu 17 czerwca 2022 r. Kwestionując zaskarżoną decyzję skarżący podnosi przede wszystkim okoliczność, iż pomiędzy wydaniem decyzji odmawiającej skarżącemu świadczenia a złożeniem ponownie wniosku doszło do znacznego pogorszenia stanu zdrowia matki skarżącego i w tym upatruje zmiany stanu faktycznego, który w jego ocenie powoduje, iż tożsamość obu spraw nie zachodzi. Wskazuje również na to, że gwałtowne pogorszenie zdrowia podopiecznej uniemożliwiło mu wniesienie w terminie odwołania od decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyjaśnić zatem należy, że art. 61a § 1 k.p.a. znajduje zastosowanie do sytuacji, w których żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Jak trafnie wyjaśnił organ pojęcie "innych uzasadnionych przyczyn" nie zostało w ustawie zdefiniowane. W orzecznictwie przyjmuje się, że odmowa wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania. "Inne uzasadnione przyczyny" to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, tj.

1. a) wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych;
2. b) wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej;
3. c) wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją;
4. d) wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji;
5. e) wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (przedawnienie materialnoprawne) – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 565/20 (dostępny w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W badanej sprawie organ, rozpatrując wniosek doszedł do przekonania, że zachodzi tożsamość sprawy i odmówił wszczęcia postępowania, co było działaniem uprawnionym. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, co należy rozumieć pod pojęciem "tożsamości sprawy". Otóż ma ona miejsce wówczas, gdy zachodzi tożsamość podmiotu i przedmiotu sprawy przy niezmienionym stanie faktycznym. Przy czym zmiana w stanie faktycznym powinna być na tyle istotna, aby miała wpływ na ocenę sytuacji i ewentualnie treść rozstrzygnięcia. Ponowne rozstrzygnięcie sprawy, co do której wydano już decyzję ostateczną nie jest dopuszczalne i stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji.

W ocenie Sądu, zasadnie organ uznał, że tożsamość sprawy nie zachodzi. Skarżący domagał się przyznania tego samego świadczenia, co do którego wydano już decyzję odmowną, która nie została zaskarżona i stała się ostateczna.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, iż doszło do takim zmian w stanie faktycznym sprawy, które uzasadniały złożenie kolejnego wniosku i rozpatrzenia go przez organ. W tej mierze należy podzielić stanowisko organu, iż pogorszenie stanu zdrowia matki skarżącego nie stanowiło takiej zmiany stanu faktycznego, która mogłaby mieć wpływ na odmienną ocenę sytuacji skarżącego.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. uzależniają przyznanie świadczenia od posiadania przez osobę wymagającą opieki orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym i rezygnacji opiekuna z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej bądź niepodejmowania zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Stan zdrowia podopiecznego, czy też jego pogorszenie nie ma znaczenia o tyle, że to z orzeczenia o niepełnosprawności wynika konieczność zapewnienia stałej i długotrwałej opieki i tylko posiadanie orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym uprawnia do ubiegania się o świadczenie.

Skarżący do poprzednio złożonego wniosku załączył wszystkie wymagane dokumenty, potwierdzające zarówno stopień niepełnosprawności matki jak i udokumentował okoliczność rezygnacji z zatrudnienia jednak świadczenie nie zostało mu przyznane z powodu kumulacji świadczeń – organ powołał się na okoliczność pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Prawidłowość takiego działania organu winna zostać zbadana w postępowaniu odwoławczym.

W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że postępowanie administracyjne jest, co do zasady, dwuinstancyjne(art. 15 k.p.a.). Od decyzji wydanej przez organ I instancji przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia, którego obowiązkiem jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie (art. 127 § 1 k.p.a.). Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych (art. 16 § 1 k.p.a.).

W przypadku zatem wydania decyzji niezgodnej z oczekiwaniami strony, w pierwszej kolejności należy skorzystać z możliwości uruchomienia kontroli instancyjnej. Uchybienie terminu do wniesienia odwołania nie stoi na przeszkodzie skutecznego wniesienia odwołania, stronie przysługuje bowiem prawo do domagania się przywrócenia terminu do dokonania tej czynności.

Uwagi powyższe mają w niniejszej sprawie istotne znaczenie, bowiem skarżący już raz bezskutecznie domagał się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ale decyzji odmownej nie zaskarżył. Nie zwrócił się także z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wystąpił natomiast w krótkim czasie z ponownym wnioskiem o przyznanie tego samego świadczenia, którego przyznania już raz mu odmówiono.

Niewątpliwie zatem zachodziła tożsamość sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego ze sprawą już przez organ I instancji załatwioną decyzją, która stała się ostateczna. Organ nie mógł zatem procedować wniosku i wydać kolejnej decyzji w sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną bez narażenia się na stwierdzenie nieważności takiej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zasadnie więc odmówił wszczęcia postępowania.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.