Uzasadnienie
Uzasadnienie:
Decyzją z dnia [...] r., nr [...]Wójt Gminy, na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i uchwały Rady Gminy w [...] z dnia [...]r.,Nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 129, poz. 2492), ustalił H. i W. B. oraz M. i R. B. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym podziałem nieruchomości położonej we wsi [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...].
Od decyzji tej H. i W. B. oraz M. i R. B. złożyli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]podnosząc w nim, m.in., że Rada Gminy w [...] podjęła uchwałę w przedmiocie wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej w dniu [...] r., lecz uchwała ta zaczęła obowiązywać dopiero w [...] r. (po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego - § 3 uchwały). Odwołujący wskazali, że podział nieruchomości nastąpił w dniu [...]w oparciu o decyzję Wójta Gminy w [...], kiedy to nie obowiązywała w Gminie [...] żadna uchwała regulująca obowiązek wniesienia przez właścicieli nieruchomości opłaty adiacenckiej w związku z dokonaniem podziału nieruchomości. Wobec powyższych faktów wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką było niezgodne z prawem.
W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w[...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603), decyzją z [...] r., nr [...], utrzymało w mocy orzeczenie organu I instancji.
W obszernym uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść powołanych w osnowie decyzji przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazując zasady związane z ustaleniem wysokości opłaty adiacenckiej. Zdaniem organu, w rozpoznawanej sprawie wszelkie przesłanki wymagane do ustalenia takiej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanej z jej podziałem zostały spełnione. Kolegium szczegółowo przedstawiło sposób wyliczenia spornej opłaty adiacenckiej przy wykorzystaniu sporządzonego dla tego celu operatu szacunkowego.
Organ odwoławczy przyznał, że zagadnienie związane z możliwością stosowania uchwał powziętych po dacie w której wystąpiły przesłanki pozwalające na ustalenie opłaty adiacenckiej, było już przedmiotem licznych orzeczeń i kontrowersji. Dla Kolegium przekonujące w tym zakresie okazało się stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2005 r., sygn. OSK 1318/04, w który podano, m.in., że "Ustalając opłatę właściwy organ powinien zastosować przepisy obowiązujące w dacie wydawania decyzji, niezależnie od tego, czy obowiązywały one już w dacie podziału nieruchomości. Jakkolwiek zatem należy negatywnie ocenić sytuację w której obywatel nie jest z wystarczającym wyprzedzeniem informowany o wszelkich kosztach podejmowanych czynności, to wobec treści regulacji obowiązującej w tym zakresie, okoliczność taka nie może być podstawą do zakwestionowania prawa ustalenia przez organ gminy opłaty adiacenckiej".
Zdaniem Kolegium, w istocie postawą ustalenia opłaty, w tym jej maksymalnej wysokości, jest przepis ustawy - art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ten zaś przepis niewątpliwie obowiązywał w dacie wydania decyzji o podziale nieruchomości. Obowiązku uchwalenia stosownej uchwały przez radę gminy w przedmiocie stawki nie można przy tym łączyć z funkcją gwarancyjną dla strony. Tę bowiem spełnia art. 98a określając okres przedawnienia wymiaru opłat. Innymi słowy, właściciel nieruchomości dokonujący jej podziału musi się liczyć z możliwością ustalenia opłaty adiacenckiej w maksymalnej wysokości (tj. 50%), w okresie 3 lat od daty dokonania podziału, nawet jeżeli w dacie jego dokonania brak jest uchwały rady gminy ustalającej stawkę procentową opłaty adiacenckiej. W owym trzyletnim okresie stawka ta może zresztą ulegać zmianie, nie przekraczając jednak maksymalnej wysokości określonej przez ustawodawcę.
W ocenie Kolegium, organ I instancji wydając kwestionowaną decyzję działał w granicach określonych przez ustawodawcę i podjął decyzję w terminie przezeń zakreślonym, opierając się na wymaganym prawem i sporządzonym zgodnie z zasadami wyceny operatem.
H. i W. B. oraz M. i R. B. zaskarżyli powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] zarzucając jej, iż utrzymuje ona w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] r., nr [...] a nie rozstrzyga sprawy ich odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] r., nr [...].
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] za zasadny uznało zauważony przez stronę skarżącą błąd nieprawidłowego oznaczenia decyzji organu I instancji, którego dotyczyło orzeczenie Kolegium, albowiem decyzja o wskazanym numerze i dacie nigdy nie istniała w obrocie prawnym. Zarówno jednak treść decyzji jak i okoliczności sprawy jednoznacznie wskazują jakiego rozstrzygnięcia dotyczyła zaskarżona decyzja, a uchybienie powyższe należy rozpatrywać w kategorii oczywistej omyłki pisarskiej, która została sprostowana przez wydanie postanowienia z dnia [...] r., nr [...]. Tym samym organ wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej.
W złożonym na rozprawie piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżący ponowili argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] r., podnosząc, że ustalenie opłaty adiacenckiej w oparciu o nieobowiązującą w dniu dokonania podziału nieruchomości uchwałę ustalającą stawkę procentową opłaty adiacenckiej jest wstecznym działaniem tejże uchwały, naruszającym konstytucyjną zasadę państwa prawnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), pod kątem zgodności prawem, doprowadziła Sąd do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wyjaśnić, że podniesiony w skardze zarzut, iż orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie rozstrzyga sprawy odwołania skarżących od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] r., nr [...] nie stał się podstawą uznania skargi za zasadną. Pomimo dostrzeżonej przez skarżących nieprawidłowości w posługiwaniu się przez organ odwoławczy oznaczeniem decyzji organu I instancji, to jednak z treści zaskarżonej decyzji (jej uzasadnienia), daty jej wydania i dającej się bez przeszkód odtworzyć na podstawie akt sprawy chronologii postępowania administracyjnego związanego z ustaleniem spornej opłaty adiacenckiej, wynika, że kwestionowana decyzja została podjęta na skutek odwołania skarżących od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] r.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W myśl tego przepisu "Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio".
Jak trafnie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, kwestia dopuszczalności ustalenia opłaty adiacenckiej w sytuacji nieobowiązywania uchwały ustalającej wysokość procentową stawki tejże opłaty w dniu podziału nieruchomości powodowała rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Rozbieżności te wynikały z możliwie odmiennych sposobów interpretacji tego samego przepisu prawa, którego wykładnia gramatyczna lub funkcjonalna nie pozwalała na jednoznaczne zdekodowanie badanej normy prawnej w tym zakresie.
Zgodnie z art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, przy czym przez przepisy prawa należy rozumieć nie tylko poszczególne przepisy prawa procesowego i materialnego stanowiące podstawę do podjęcia danego aktu lub czynności, lecz cały system prawa wraz z nadrzędną w tym systemie Konstytucją (por. w wyroku NSA z dnia 24 września 2001 r., sygn. akt V SA 340/01; także: M. Jaśkowska, A. Wróbel: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Zakamycze, 2005, s. 127 i nast.).
Trybunał Konstytucyjny w swym bogatym orzecznictwie niejednokrotnie przypominał, że jeśli na gruncie obowiązujących reguł wykładni możliwe są różne interpretacje określonego przepisu, organy stosujące prawo powinny ustalić jego rozumienie w taki sposób, aby możliwie najpełniej urzeczywistniać zasady i wartości konstytucyjne. (szerzej: P. Tuleja "Stosowanie Konstytucji RP w świetle zasady jej nadrzędności", wyd. Zakamycze 2003).
Z przytoczonego wyżej przepisu art. 98a ustawy wynika, że jedną z podstawowych przesłanek umożliwiających ustalenie opłaty adiacenckiej jest istnienie uchwały właściwej rady gminy określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. W ocenie składu orzekającego, istotny w tym zakresie jest nie tylko fakt obowiązywania takiej uchwały w dacie wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką ale również to, czy w momencie podziału nieruchomości była określona procentowa wysokość takiej opłaty.
Spełnienie tej drugiej przesłanki pomimo, iż nie wynika wprost z regulacji zawartej w wyżej cyt. art. 98a ust. 1, znajduje uzasadnienie w kontekście realizacji konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) z którą związana jest zasada niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit). Co prawda, w wyjątkowych okolicznościach dopuszczalne jest nawet wprowadzenie pewnych odstępstw od zasady lex retro non agit, ale musi za tym przemawiać konieczność realizacji innej zasady konstytucyjnej w sytuacji, gdy realizacja tej zasady nie jest możliwa bez wstecznego działania prawa (por. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 maja 2005 r., P 7/04, OTK-A 2005/5/53).
Zasada niedziałania prawa wstecz to m.in. zakaz takiego stosowania norm prawnych, które powodowałoby stosowanie nowo ustanowionych rozwiązań prawnych do zdarzeń, które miały miejsce przed ich wejściem w życie i z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych. Zdaniem Sądu, nie znajduje uzasadnienia przyjęcie retroaktywnego charakteru uchwał rad gmin ustalających wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.
Zauważyć należy, iż wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt SK 19/06 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 98 ust. 4 w zw. z art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r. jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 84 Konstytucji przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Co prawda przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego był przepis art. 98 ust. 4 w zw. z art. 145 ust. 2 ustawy, a nie zastępujący go od 22 września 2004 r. przepis art. 98a tejże ustawy, tym niemniej, wobec w istocie tożsamej ich treści, nie sposób nie wziąć pod rozwagę stanowiska Trybunału odnoszącego się do możliwości nałożenia obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej w kontekście obowiązywania uchwały określającej wysokość procentową stawki do ustalenia tej opłaty.
W w/w orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., że art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r.) powinien być rozumiany w taki sposób, że zainteresowany ponosi opłatę pod warunkiem, że uchwała ustalająca stawki opłaty weszła w życie przed dokonaniem podziału nieruchomości, a wysokość opłaty ustalana jest zgodnie ze stawką obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdzi, że skoro w dacie uprawomocnienia się decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. zatwierdzającej podział działki nr [...], pomimo istnienia delegacji prawnej zawartej w ówczesnym art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami do ustalenia przez radę gminy wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej Rada Gminy [...] wysokości tej stawki nie ustaliła, czyniąc to dopiero uchwałą z dnia [...] r., która weszła w życie [...] r., to nie można uznać, że w chwili zdarzenia mającego wywołać określony skutek prawny związany z możliwością ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu dokonanego podziału działki, obowiązywał akt konkretyzujący stawkę procentową opłaty adiacenckiej a tym samym, że skarżący winni być obciążeni opłatą adiacencką z tytułu podziału nieruchomości.
W ocenie Sądu, podejmując zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję I instancyjną, organy dokonały niewłaściwej wykładni art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami co miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy. Uchybienie to skutkowało zastosowaniem w stanie faktycznym sprawy postanowień uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] r., Nr [...] ustalającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej pomimo, że postanowienia tej uchwały nie obowiązywały w dacie dokonanego przez skarżących podziału nieruchomości, z którą to czynnością ściśle związany jest fakt ustalenia opłaty adiacenckiej. Wszczęte w sprawie postępowanie w przedmiocie ustalenia skarżącym opłaty adiacenckiej winno być zatem umorzone.
Sąd po dokonaniu przedstawionych w niniejszym wyroku rozważań odstępuje od dotychczasowego poglądu wyrażanego m.in. w sprawie wyroku z dnia 30 września 2004r. o sygn. akt SA/Sz 2715/02.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Wysokość zasądzonego solidarnie zwrotu kosztów postępowania obejmuje uiszczony przez skarżących wpis od skargi.