Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...], wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 141 § 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz w związku z art. 63 ust. 2 i art. 65 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność zażalenia M. B. na postanowienie Burmistrz Gminy z dnia [...] r. o odstąpieniu od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia planowanego przez Spółkę z o.o. z siedzibą w[...], polegającego na budowie hali magazynowo – produkcyjnej na działce nr[...], obręb nr [...] miasta [..], przeznaczonej do produkcji elementów drewnianych – stolarnia.
W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, iż brak jest podstaw prawnych do kwestionowania, w drodze zażalenia, tego rodzaju postanowienia, o którym mowa w art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) zwaną dalej "ustawą u.o.o.ś.", wydawanego w sytuacji, gdy organ nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Do tych samych wniosków Kolegium doszło, po analizie art. 65 ust. 2 ustawy u.o.o.ś., wskazując, że możliwość wniesienia zażalenia, przewidziano jedynie dla postanowień wydanych na podstawie art. 63 ust. 1 przedmiotowej ustawy. Posiłkując się regułą wnioskowania a contrario, Kolegium wskazało, że analiza ww. przepisu stanowi tym samym kolejny powód przemawiający za niedopuszczalnością zażalenia na postanowienie wydane przez Burmistrza Gminy w przedmiocie opisanym na wstępie.
Uprawnienia do wniesienia zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji nie sposób – w ocenie Kolegium – wyprowadzić również z treści art. 141 K.p.a., gdyż mowa jest w nim o postanowieniach, co do których możliwość wniesienia zażalenia stanowi wyłącznie Kodeks postępowania administracyjnego. Bez znaczenia pozostaje przy tym błędne pouczenie o możliwości złożenia zażalenia, jakie zostało zawarte pod uzasadnieniem postanowienia organu pierwszej instancji, gdyż nie może ono rodzić żadnych praw w postaci wniesienia środka zaskarżenia.
M. B. nie zgodziła się z powyższym postanowieniem Kolegium z dnia [...] r. i zaskarżyła je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Do skargi dołączyła kopię opinii sporządzonej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, w której stwierdzono potrzebę przeprowadzenia przedmiotowej oceny. Dodała, że z działki nr [...], obręb [..] miasta [..], docierają na jej działkę uciążliwe zapachy i gazy spowodowane przez stolarnię, które wpływają – zdaniem skarżącej – na usychanie drzew owocowych, znajdujących się na jej działce.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze udzielając odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało w całości motywy rozstrzygnięcia, zaprezentowane w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, podkreślając, iż przeszkoda formalna zamyka na tym etapie postępowania możliwość weryfikacji zaskarżonego postanowienia.
Na rozprawie w dniu 14 marca 2012 r. adw. Ż.L.– F., działająca jako substytut adw. J.M., wyznaczonego pełnomocnikiem skarżącej na zasadzie prawa pomocy przyznanego z urzędu, podtrzymała skargę i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego, ewentualnie wniosła o przyznanie tych kosztów od Skarbu Państwa oświadczając, że koszty te ani w części, ani w całości nie zostały opłacone.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem badania zgodności z prawem, tj. prawidłowości zastosowanych przez organ przepisów prawa materialnego oraz przepisów procedury administracyjnej. Zakres tej kontroli obejmuje orzekanie w przypadkach określonych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a.", wśród których wymieniono możliwość wniesienia skargi na postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, a ponadto skargę można wnieść na te postanowienia w postępowaniu administracyjnym, które kończą postępowanie oraz rozstrzygają sprawę co do istoty.
W przypadku stwierdzenia, że doszło do nieprawidłowego zastosowania norm prawnych, sąd stosuje środki prawne, przewidziane w art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
Przeprowadzona pod względem powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego postanowienia nie potwierdziła wystąpienia naruszeń przepisów nim powołanych, które powodowałyby skutki opisane w art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
Na wstępie zauważyć należy, zgodnie z art. 144 K.p.a., w sprawach nieuregulowanych, do zażaleń stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu dotyczące odwołań. Nadmienić także wypada, że będące przedmiotem kontroli, zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., wydane na podstawie art. 134 w związku z art. 141 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, należy do rozstrzygnięć ostatecznych stricte procesowych, czyli kończących postępowanie administracyjne z innych powodów, niż ustawowych, merytorycznych przesłanek, warunkujących wydanie decyzji/postanowienia organu pierwszej instancji.
Wyjaśniając szczegółowo przyczyny niedopuszczalności odwołania/zażalenia, za stanowiskiem doktryny wskazać należy, że leżą one w sferze podmiotowej i przedmiotowej tego zagadnienia. W sprawie takiej, jak w wywołanej niniejszą skargą, chodzi o przyczyny przedmiotowe niedopuszczalności środka zaskarżenia, mające miejsce w wobec braku przedmiotu zaskarżenia lub też w przypadku wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia danego rozstrzygnięcia w toku instancji. Regułą jest, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a istotą tego rozwiązania jest dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie tej samej sprawy. Istnieją jednak od tej reguły wyjątki na rzecz jednoinstancyjnego postępowania (patrz B. Adamiak J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 11, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011 r., s. 502).
Podkreślić przy tym należy, że obowiązkiem odniesienia się, w ramach sądowoadministracyjnej kontroli legalności działania organu, można było objąć wyłącznie zagadnienie wyłaniające się z zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego, czyli przyczyn przyjęcia przez Kolegium, że zażalenie M. B. nie mogło zostać rozpatrzone pod kątem zawartych w nim zarzutów, a musiało zostać rozpatrzone pod kątem powodów przemawiających za niemożliwością zakwestionowania postanowienia Burmistrza [...] z dnia [..] r. Z tego też względu poza sferą kontroli sądowej pozostaje treść zarzutów skargi odnosząca się do merytorycznej treści postanowienia pierwszoinstancyjnego, czyli rozpatrzenia sprawy pod kątem potrzeby sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia Spółki, mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
W tym konkretnym przypadku organ odwoławczy - całkowicie słusznie - w oparciu o powołane wyżej przepisy procedury stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie pierwszoinstancyjne, wydane na podstawie art. 63 ust. 2 w związku z art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Powołana regulacja prawa materialnego, umożliwia organowi odstąpienie w drodze postanowienia (na które nie przysługuje zażalenie), od wymogu sporządzenia oceny (raportu) oddziaływania w przypadku wniosku, odnoszącego się do inwestycji mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest także takie stanowisko, które zasługuje na pełną aprobatę, że art. 65 ust. 2 ustawy u.o.o.s. nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie stwierdzające brak obowiązku przeprowadzania oceny, o której jest mowa w art. 63 ust. 1 omawianej ustawy (patrz wyrok WSA w Kielcach z dnia 17 września 2009r., sygn. akt II SA/Ke 412/09, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 29 września 2009r., sygn. akt II SA/Bk 372/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 lutego 2012r., sygn. akt IV SA/Wa 873/11 opubl. w bazie internetowej - orzeczenia.nsa.gov.pl).
Warto w tym miejscu posłużyć się także tezą wyłaniającą się z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2084/10 (niedostępnie w internecie), gdzie wskazano, że zgodnie z art. 65 ust. 2 u.o.o.ś., możliwość wniesienia zażalenia została ograniczona przez ustawodawcę wyłącznie do postanowień, w których stwierdza się obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Na postanowienie niestwierdzające potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zażalenie nie przysługuje.
Wymaga podkreślenia, że postanowienie organu pierwszej instancji zapadło w trakcie prowadzenia (głównego) postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej – art. 72 i art. 73 ustawy u.o.o.ś. Gdyby ustawodawca chciał, aby wszystkie postanowienia, a więc te stwierdzające obowiązek przeprowadzenia przedmiotowej oceny, jak i te stwierdzające brak takiego obowiązku, były kwestionowane w trybie zażalenia, to w treści art. 65 ust. 2 ustaw u.o.o.s. znalazłoby się stosowne odesłanie do art. 63 ust. 2 tej ustawy. Zatem z dokonanej wykładni literalnej nie daje się wyprowadzić zaskarżalność postanowienia organu pierwszej instancji. Tożsame wnioski, o niedopuszczalności zażalenia, wyłaniają się także z wykładni celowościowej. Zamiarem ustawodawcy było, aby w ramach nowej regulacji, tj. ustawy u.o.o.s. skrócić procedurę w przedmiocie wydawania decyzji środowiskowych. Uznano, że gwarancją usprawnienia tej procedury będzie ustanowienie nowego organu koordynującego, regionalnego dyrektora ochrony środowiska, a także wyłączenie kwestionowania w drodze zażaleń postanowień wpadkowych wydawanych w trakcie wydawania decyzji środowiskowej, czego przejawem oprócz analizowanej regulacji, jest wyraźne wykluczenie prawa do zażalenia na uzgodnienia i opinie wydawane w kolejnym etapie postępowania, co zostało zaakcentowane w art. 77 ust. 7 ustawy u.o.o.ś. (patrz powołany wyżej wyrok WSA w Białymstoku z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 873/11).
Nie oznacza to jednak, że skarżącej nie przysługują już żadne środki prawne, służące ochronie jej interesu prawnego, gdyż będąc stroną postępowania o wydanie decyzji środowiskowej, może przedstawić swoje wnioski i wyjaśnienia przed wydaniem decyzji wieńczącej postępowanie wywołane wnioskiem Spółki. Ponadto strona, o ile oczywiście uzna to za konieczne, ma również prawo złożenia odwołania, gdyby wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji planowanej budowy stolarni. W odwołaniu od decyzji strona może również kwestionować postanowienia wydane w toku postępowania, na które nie przysługiwało zażalenie. Taką możliwość gwarantuje stronom postępowania art. 142 K.p.a..
Reasumując stwierdzić należy zgodność z prawem wydania postanowienia Kolegium z dnia [...] r. o niedopuszczalności zażalenia M. B. od postanowienia organu pierwszej instancji. Rozpatrzenie merytoryczne niedopuszczalnego środka odwoławczego stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Słusznie przy tym zauważył organ odwoławczy, że błędne pouczenie w treści postanowienia pierwszoinstancyjnego, nie może otwierać stronie możliwości kwestionowania tego postanowienia, skoro wszystkie powołane wyżej wywody, powody przemawiają za niedopuszczalnością przedmiotowego środka zaskarżenia.
Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił. Koszty należne pełnomocnikowi, w osobie adwokata, zostały przyznane w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 powołanej wyżej ustawy w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" i § 19 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).