Uzasadnienie
W związku ze stwierdzeniem faktu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego bez wymaganego zawiadomienia o zakończeniu budowy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 54, art. 59g ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art.123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), wymierzył M i W. S. karę pieniężną w wysokości[...] zł, z tytułu nielegalnego użytkowania jednorodzinnego budynku mieszkalnego, wybudowanego na działce nr [...] w[...], przy ul.[...], ze zmianami odstępującymi w sposób istotny od zatwierdzonego projektu i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 10 grudnia 1992 r. wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w[...].
Na powyższe postanowienie W. S. złożył zażalenie zarzucając Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] małą wnikliwość w czasie rozpatrywania jego pism - pisemnych wyjaśnień, dotyczących przedmiotowego budynku mieszkalnego, wniósł o jego unieważnienie i umorzenie wszczętych w tej w sprawie postępowań.
W uzasadnieniu przyznał, że powtórnie – po otrzymaniu postanowień organu
I instancji - analizując dostarczone przeze niego do PINB pisemne wyjaśnienia stwierdził, że zawierają oczywiste cyfrowe pomyłki dotyczące dat. W związku z tym wyjaśnił, iż w [...] r. zawiadomienie o zakończeniu budowy złożył w imieniu skarżącego nieżyjący S.L., pełniący obowiązki kierownika budowy wzmiankowanego budynku mieszkalnego.
Nadto w zażaleniu podniesiono że, jak wynika z ówczesnego prawa budowlanego, wykroczenie polegające na użytkowaniu obiektu budowlanego bez zawiadomienia o zakończeniu budowy lub bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie, regulował art. 93 ust. 7 oraz art. 94 prawa budowlanego, na podstawie którego można wnioskować, iż zgodnie z art. 5 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia i art. 45 Kodeksu wykroczeń, wszczęcie postępowania w sprawie użytkowania przez niego obiektu budowlanego bez zawiadomienia o zakończeniu budowy lub bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie, uległo przedawnieniu orzekania.
Po rozpatrzeniu zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1, 2 i 3, art. 59g ust. 1 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 zez m.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że organ I instancji, w wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego, w tym przeprowadzonej w dniu [...] r. kontroli nieruchomości nr [...] (działka nr [...]) przy ul. [...] w [...], ustalił, że na przedmiotowej nieruchomości wybudowany został jednorodzinny budynek mieszkalny, którego budowa nie została zakończona w sposób formalno-prawny, a pomimo to budynek jest użytkowany przez M. i W. S.. Organ powiatowy ustalił także, iż przedmiotowy budynek wybudowany został na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...].z dnia [...] r., znak:[...], o pozwoleniu na budowę, której adresatami są M. i W. S.. W decyzji zobowiązano inwestora, m. in., do zgłoszenia użytkowania obiektu w terminie 7 dni od daty rozpoczęcia użytkowania. Inwestorzy przystąpili do użytkowania przedmiotowego budynku, wybudowanego niezgodnie z pozwoleniem na budowę, bez wymaganego zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu jego budowy. Nie uzyskali też -ewentualnie - decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie.
Organ odwoławczy stwierdził, że powyższe jednoznacznie wynika z ustaleń poczynionych przez organ powiatowy, użytkowanie obiektu potwierdził również skarżący.
Dalej organ odwoławczy przytoczył przepisy ustawy Prawo budowlane. Na wstępie przepis art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że:
"W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu".
Następnie przepis art. 54 ustawy Prawo budowlane zgodnie z którym, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.
Końcowo przepis art. 55 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane stanowiący, że: "Przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli:
- 1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy;
- 2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4;
- 3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych".
Zdaniem organu odwoławczego przytoczone przepisy uzasadniają wymierzenie kary za nielegalne użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego. Zgodnie z przepisami art. 59f ustawy z 1994 r. Prawo budowlane, kara grzywny z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), gdzie stawka opłaty (s) wynosi 500 zł i podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.
Przedmiotowy obiekt budowlany jest jednorodzinnym budynkiem mieszkalnym, a zatem należy do kategorii I - budynki mieszkalne jednorodzinne według załącznika do ustawy z 1994 r. Prawo budowlane. Dla obiektów budowlanych zaliczonych do kategorii I, współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) ma wartość równą 2, natomiast współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w) wynosi 1 (nie jest zależny od kubatury obiektu budowlanego). Zatem kara z tytułu nielegalnego użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego stanowi iloczyn: 10 x 500 x 2 x 1 = 10 000 złotych (słownie: dziesięć tysięcy).
Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu, organ odwoławczy wyjaśnił, iż skarżący nie przedłożył żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń, że wymagane zawiadomienie kończące proces budowlany przedmiotowego budynku złożył w imieniu inwestorów nieżyjący kierownik budowy S.L.. Dokumentów w tej sprawie nie odnaleziono również w archiwach Starostwa Powiatowego w [...] w dokumentacji przejętej po Urzędzie Rejonowym w [...]. Przedmiotowe postępowanie nie dotyczy odpowiedzialności karnej w sprawach o wykroczenia. Ponadto przepisy ustawy z 1994 r. Prawo budowlane, dotyczące takiej odpowiedzialności za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego, zostały uchylone.
Powyższe postanowienie W. S. zaskarżył skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...], zarzucając naruszenie podstawowych zasad porwanych polegających na nie respektowaniu nie retroaktywności prawa, uszanowania praw nabytych oraz przeprowadzoną abolicją budowlaną, wniósł o jego uchylenie i umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnego użytkowania jednorodzinnego budynku mieszkalnego wybudowanego na działce nr [...] w [...] przy ul[...].
W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, rozpatrując zażalenie na postanowienie PINB w [...] z dnia[...] r. nakładające na niego karę w kwocie [...] zł, nie uwzględnił faktu, iż użytkowanie budynku rozpoczął w 1993 r., a więc pod rygorami prawa budowlanego z 1974 r. Natomiast nowe prawo budowlane uchwalone w 1994 r. a obowiązujące od 1995 r. zgodnie z art. 93 brzmiało - Kto: pkt 7 (który obowiązywał do 2003 lub 2006 r.) użytkuje obiekt budowlany bez zawiadomienia o zakończeniu budowy, lub bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie podlega karze grzywny.
Z kolei art. 94 w sposób bezpośredni, wręcz nakazowy odsyłał w tej sprawie do Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. Z kolei Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia w art. 5 § 1 mówi - Nie wszczyna się postępowania, a wszczęte umarza gdy: pkt. 4 nastąpiło przedawnienie orzekania. Natomiast przedawnienie orzekania zgodnie z Kodeksem wykroczeń następuje, jeżeli od czasu jego popełnienia upłynął rok; jeżeli w tym okresie wszczęto postępowanie, karalność wykroczenia ustaje z upływem 2 lat od popełnienia czynu.
Dalej skarżący podniósł, iż zarzucane mu dzisiaj wykroczenie zgodnie z ówczesnym obowiązującym prawem budowlanym, popełnił [...] [...] roku kwalifikację czynu - przystąpienie do użytkowania bez zawiadomienia o zakończeniu budowy lub wymaganego pozwolenia na użytkowanie, ze względu na zasadę nie retroaktywności prawa, nie powinna mieć - w tym konkretnym przypadku, zastosowania.
Skarżący wskazał także, że za umorzeniem wszczętego postępowania przemawia brak respektowania i zastosowania - w czasie prowadzonego postępowania przez[...], zasady praw nabytych. Chodzi o nabycie prawa do traktowania przypadku skarżącego zgodnie z obowiązującym do roku 2003 lub 2006, zapisem art.93 pkt 7 prawa budowlanego. Albowiem taki zapis, brzmienie i wynikające z tego sankcje, są dla przypadku skarżącego korzystniejsze (w sprawie retroaktywności wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny, uznając ją jako niekonstytucyjną, a jednocześnie stwierdzając że w pewnych okolicznościach retroakcja jest dopuszczalna jeśli nie pogarsza sytuacji prawnej [...] lub 2006 r., ponieważ wcześniejszy ustawowy zapis: Kto użytkuje obiekt budowlany bez zawiadomienia o zakończeniu budowy, lub bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie podlega karze grzywny, traktowany był jako wykroczenie co w konsekwencji po [...] latach od popełnienia przeze mnie tego wykroczenia, powinno doprowadzić do przedawnienia orzekania w tej sprawie.
W tym przypadku, zdaniem skarżącego, dodatkowo zachodzi jeszcze jedna okoliczność przemawiająca za umorzeniem toczącego się postępowania, a mianowicie przeprowadzona abolicja budowlana, która objęła swoim zasięgiem budowle sprzed [...]r.
Końcowo skarżący wyjaśnił, że innym zagadnieniem - którego nie kwestionuje, jest konieczność doprowadzenia dokumentacji jego budynku do stanu zgodnego z obowiązującym obecnie stanem prawnym. Wprawdzie formalności zgłoszenia zakończenia budowy, lub wystąpienie o pozwolenie na użytkowanie, w roku [...] krótko przed swoją nagłą śmiercią dokonał kierownik budowy. Jednak nie jest w stanie w sposób niepodważalny faktu tego udowodnić. Dlatego też, nie wnosi większego sprzeciwu do wykonania, czy powtórzenia niezbędnych czynności w celu doprowadzenia dokumentacji mojego budynku, do stanu zgodnego z prawem i stanem faktycznym.
Odpowiadając na skargę [...] i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sad Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Skarga okazała się nieuzasadniona.
Dokonana stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola zaskarżonego postanowienia pod względem zgodności z prawem, nie dała podstaw do uznania, iż wydane ono zostało z naruszeniem prawa.
Zaskarżone postanowienie prawidłowo wydane zostało w oparciu o przepisy obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Należy mieć tu na uwadze, że o tym które przepisy materialnego prawa administracyjnego znajdują zastosowanie przy rozstrzyganiu sprawy, w przypadku zmiany stanu prawnego, decydują przepisy przejściowe zawarte w nowej ustawie.
W przepisie art. 103 ustawy Prawo budowlane z 1994 roku wprowadzona została generalna zasada, że wszelkie sprawy rozpatrywane po jej wejściu w życie rozstrzygane są na podstawie nowych przepisów. Wyłączone zostały jedynie sprawy dotyczące samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych, których budowa zakończona została przed dniem wejścia w życie ustawy. Do tych spraw zastosowanie znajdują przepisy poprzednio obowiązującej ustawy z 1974 r. A zatem sprawa przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego bez zgłoszenia, jakkolwiek dokonana pod rządami ustawy z 1974 r., skoro jednak wszczęta została w okresie obowiązywania ustawy z 1994 r., musi być rozpatrywane w oparciu o nowe przepisy.
Również w przepisach przejściowych ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) wprowadzających podstawę do naliczenia kary będącej przedmiotem zaskarżonego postanowienia, brak zapisu regulującego odmiennie omawianą kwestię. Zdaniem Sądu gdyby ustawodawca chciał wyłączyć możliwość nałożenia kary z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego bez zgłoszenia, obiekty do użytkowania, których przystąpiono przed dniem wejścia w życie ustawy, to zawarłby stosowny zapis w przepisach przejściowych tej ustawy. Ustawodawca przewidział jedynie późniejsze wejście w życie przepisów o wymierzaniu przedmiotowej kary w stosunku do takich obiektów budowlanych.
Prawidłowo zatem organy zastosowały w przedmiotowej sprawie przepisy obecnie obowiązujące ustawy Prawo budowlane.
Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że wykonał nałożony na niego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] r., znak: [...], o pozwoleniu na budowę, obowiązek zgłoszenia do użytkowania wybudowanego obiektu. W tym zakresie organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe, a następnie dokonał oceny zebranego materiału dowodowego – zgodnie z przepisem art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu fakt, że skarżący składając wyjaśnienia do protokołu kontroli z dnia [...] r. przyznał, że nie miał pieniędzy na dokończenie odbioru oraz brak stosownych dokumentów w archiwum, świadczą o tym, że nie dokonano zgłoszenia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania wybudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Przy tym w przypadku skarżącego bez znaczenia jest fakt, że zbiory archiwalne nie były prawidłowo uporządkowane i znajdowały się w kilku miejscach, bowiem teczka z dokumentami dotyczącymi jego budynku została odnaleziona, tyle że brak w niej dokumentów potwierdzających dokonanie zgłoszenia budynku do użytkowania.
Kolejny zarzut skargi dotyczący "abolicji budowlanej", wobec braku jego uzasadnienia oraz wskazania podstawy prawnej, jest w rezultacie niezrozumiały i Sąd nie może się do niego ustosunkować. Można jedynie wskazać, że Sadowi nie są znane żadne przepisy wyłączające możliwość wymierzanie przedmiotowej kary w stosunku do nielegalnie użytkowanych obiektów budowlanych.
W związku z tym, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia przedstawia szczegółowe i prawidłowe wyliczenie kary przewidzianej przez art. 59f ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego uznać należało, iż skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).