Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art.6 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 16a ust.1,2,3 i 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J.Z. od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] w sprawie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na matkę - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.
Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej decyzją z dnia [...] w sprawie ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego wydaną na podstawie art. 5 ust. 2, art. 16a, art. 20 ust. 1-3, art. 24 ust. 1-2a, art. 26 ust. 1, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity z dnia 24 lipca 2006r. Dz. U. Nr 139 poz. 992 ze zm.), §1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z dnia 24 sierpnia 2012 r. poz. 959), Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 poz. 3), art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 poz. 1548) oraz na podstawie upoważnienia Wójta Gminy Nr [...] w sprawie upoważnienia Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej do prowadzenia postępowania w sprawach świadczeń rodzinnych oraz do wydawania w tych sprawach decyzji odmówił przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od 1 lipca 2013 r. do 31 października 2013 r. w związku z opieką nad matką M.Z., która legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym.
J.Z. wystąpił do tutejszego Organu z wnioskiem o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką-M.Z. Do wniosku dołączył wszystkie niezbędne dokumenty. Zgodnie z art. 23 ust. 4e ustawy o świadczeniach rodzinnych, w celu weryfikacji okoliczności dotyczących spełniania przez wnioskodawcę warunków przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, w dniu 08 maja 2013 r., został przeprowadzony wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania. Na podstawie zebranej dokumentacji oraz wywiadu środowiskowego ustalono, że rodzina składa się z trzech osób, tj. Wnioskodawcy, jego dziecka oraz konkubiny –M.M. Wymagająca opieki M.Z. prowadzi osobne gospodarstwo domowe. Orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 28.01.1998 r. nr [...] M.Z. ustalono znaczny stopień niepełnosprawności, który datuje się od grudnia 1997 r. Sama niepełnosprawność istnieje od około 1990 r., co wynika z treści orzeczenia.
Z wywiadu wynika że, wnioskodawca sprawuje osobistą opiekę nad matką od ukończenia szkoły tj. od czerwca 2005 r. Wymagająca opieki M.Z. jest wdową i zgodnie z wywiadem środowiskowym ma jedno dziecko, którym jest Wnioskodawca.
W momencie powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki Wnioskodawca był dzieckiem. Po zakończeniu nauki w szkole w czerwcu 2005 r. wyjechał w poszukiwaniu pracy a następnie w 2007 r. ponownie rozpoczął naukę w szkole. Do 31 marca 2009 r. był uprawniony do renty rodzinnej po zmarłym ojcu.
Od 01 kwietnia 2010 r. przyznano świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Wnioskodawca nigdy nie był zatrudniony na umowę o pracę jak i nie był zarejestrowany w urzędzie pracy.
Z oświadczenia J.Z. wynika, że z powodu sprawowania opieki nad matką nie podejmował zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej. Sprawując opiekę nad niepełnosprawną matką wnioskodawca wykonuje czynności takie jak: przynoszenie opału, przygotowywanie kąpieli, sprzątanie, dowożenie na wizyty lekarskie, przygotowywanie posiłków w dni gorszego samopoczucia matki. Rodzina utrzymuje się z zasiłku stałego i zasiłku pielęgnacyjnego przyznanego M.Z. oraz świadczeń rodzinnych i gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha przeliczeniowych, które stanowi własność konkubiny J.Z.. Ogółem w 2011 roku rodzina uzyskała dochód w wysokości [...] zł, miesięczny dochód rodziny wyniósł zatem [...] zł, a w przeliczeniu na osobę [...] zł.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł J.Z., który wskazał, że opiekuje się mamą od ukończenia szkoły, w rodzinie nie ma innej osoby, która mogłaby się nią zająć. Od kwietnia 2010 r. uzyskał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z GOPS. Ze względu na stan zdrowia mamy po ukończeniu szkoły nie podejmował zatrudnienia. Zdaniem odwołującego nie podejmowanie zatrudnienia jest równoznaczne z rezygnacją z zatrudnienia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze opisaną na wstępie decyzją dnia 10 września 2013 roku [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy, powołując się na ustalenia organu I instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie brak jest możliwości zmiany zaskarżonej decyzji i przyznania wnioskodawcy zasiłku. Organ odwoławczy podzielił pogląd wyrażony przez organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium zacytowało treść art. 16a i wyjaśniło, że zgonie z treścią art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych przez zatrudnienie lub inną pracę zarobkową rozumieć należy wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.
W związku z powyższym rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest niewykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz niewykonywanie pracy lub nieświadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także nieprowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.
Organ odwoławczy podkreślił, że analiza akt sprawy wskazuje, iż J.Z. nie zrezygnował z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad swoją matką. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, wnioskodawca nie był nigdy zarejestrowany w powiatowym urzędzie pracy, nigdzie również nie był zatrudniony, ani na podstawie umowy o pracę, ani też umowę cywilno-prawną. Po ukończeniu Zasadniczej Szkoły Zawodowej w 2005 r., wyjechał w poszukiwaniu pracy do [...]. Następnie, w 2007 r. rozpoczął naukę w Liceum Ogólnokształcącym. Ponadto, Pan J.Z. do marca 2009 r. był uprawniony do renty rodzinnej po zmarłym ojcu. Biorąc pod uwagę zatem przedstawiony stan faktyczny, w ocenie Kolegium nie sposób uznać, że J.Z. zrezygnował z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, gdyż nigdy nie był on zatrudniony.
Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że wnioskodawca nie spełniła przesłanki niezbędnej do przyznania jej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
J.Z. decyzję Kolegium z dnia 10 września 2013 r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie.
Skarżący wyjaśnił, że nie mógł podjąć jakiejkolwiek pracy, ponieważ cały czas opiekuje się matką. Zdaniem skarżącego, skoro nie podejmuje zatrudnienia, to należy mu się specjalny zasiłek opiekuńczy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten nie jest zgodny z prawem.
Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest ostateczna decyzja, odmawiająca skarżącemu przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na niepełnosprawną matkę.
Świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego uregulowane zostało w art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), który dodano do ustawy z dniem 1 stycznia 2013 r., na mocy art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548). W wyniku powołanej nowelizacji wprowadzono specjalny zasiłek opiekuńczy jako nowe świadczenie występujące obok świadczenia pielęgnacyjnego i jednocześnie dokonano wskazania kryteriów specjalnego zasiłku opiekuńczego i istotnej zmiany kryteriów przyznania dotychczasowego świadczenia pielęgnacyjnego.
W myśl art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których - zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) -ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W niniejszej sprawie nie budzi i nie budziło wątpliwości, że matka skarżącego na podstawie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 28 stycznia 1998 r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, który to stopień datuje się od dnia grudnia 1997 r., zaś sama niepełnosprawność istnieje od 1990 r. jak również, że skarżący jest osobą zobowiązaną do alimentacji, a dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kryterium dochodowego warunkującego przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Kwestię sporną stanowi natomiast okoliczność, czy organy obu instancji w sposób prawidłowy uznały, że skarżący nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką.
Organy te przyjęły, że w okresie, kiedy powstała niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki, tj. ok.1990 r. wnioskodawca był sześcioletnim dzieckiem,nigdy nie podejmował zatrudnienia, ani nie był zarejestrowany w urzędzie pracy jako osoba poszukująca pracy.
Z akt sprawy wynika natomiast, że przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, J.Z. otrzymywał świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką M.Z., przyznane mu na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Występując zatem z wnioskiem o przyznanie mu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, skarżący pozostawał osobą niepodejmującą zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.
Powyższe okoliczności nie zostały w ogóle rozważone przez organy, w kontekście spełnienia przesłanki do nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, co stanowi o naruszeniu art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. Tymczasem pominięcie faktu przyznania w poprzednim stanie prawnym świadczenia pielęgnacyjnego przesądza o dokonaniu nieprawidłowej oceny spełnienia powyższej przesłanki, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W ocenie Sądu nie zasługuje na akceptację stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przesłankę "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" należy rozumieć szeroko, mając na względzie zarówno cel ustawy, jak i wartości wynikające z Konstytucji. Wartością konstytucyjną, jak i celem ustawy jest ochrona i opieka nad osobą niepełnosprawną. Faktyczne sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny przez osobę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, w sytuacji przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, potwierdza okoliczność rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki. Tak więc, przy ocenie przesłanki z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie bez znaczenia pozostaje fakt, że ubieganie się o przyznanie odpowiedniego świadczenia na nowych zasadach służy zachowaniu ciągłości uzyskiwania świadczeń w ramach kontynuowania udzielanej pomocy niepełnosprawnej osobie bliskiej. Tym samym wskazuje, że wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego poprzedzono uzyskaniem, w poprzednim stanie prawnym, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Przyjęcie rozumienia przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób sugerowany przez Kolegium, prowadziłoby do wniosku, że skarżący chcąc uzyskać prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego musiałby, po wygaśnięciu świadczenia pielęgnacyjnego, uciekać się do działań polegających na podjęciu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, co z kolei związane byłoby z zaniechaniem opieki, wyłącznie po to, by następnie rozwiązać stosunek zatrudnienia w celu ponownego zajęcia się opieką nad osobą niepełnosprawną. Dokonywanie interpretacji wymuszającej takie działania nie daje się pogodzić z założeniem o racjonalności ustawodawcy, gdyż taki sposób wykładni nie służy dobru osoby niepełnosprawnej.
W pełni zasługuje na aprobatę stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 408/13 stwierdzające, że "fikcją byłoby wymaganie od osób niepracujących - bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna" (wyrok dostępny na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zauważyć należy, że ustawa o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, uzależniała przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Natomiast warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest wprawdzie wyłącznie "rezygnacja z zatrudnienia", nie miej jednak celem nowelizacji tej ustawy nie było pozbawienie beneficjentów świadczeń pielęgnacyjnych funkcji opiekuna i związanego z tą funkcją prawa do świadczenia pieniężnego w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia zasad wynikających z art. 2 Konstytucji, tj. zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady ochrony praw nabytych, jak i zasady sprawiedliwości społecznej.
Zdaniem Sądu, osoby, którym przyznano świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r., mają prawo oczekiwać, po zmianie stanu prawnego, ciągłości przyznawania świadczeń związanych ze sprawowaniem opieki, tym bardziej, że istota świadczenia pielęgnacyjnego (zarówno przed jak i po nowelizacji) oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego jest taka sama i polega na rekompensacie osobie rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny niezdolnym do samodzielnej egzystencji z uwagi na niepełnosprawność potwierdzoną stosownym orzeczeniem.
Fakt przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w poprzednim stanie prawnym, w realiach niniejszej sprawy, wyczerpuje przesłankę rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tak więc związku przyczynowego nie należy upatrywać, jak to czynią organy, w powiązaniu z ostatnim zatrudnieniem skarżącego, lecz w nabyciu - na podstawie decyzji - prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie podziela pogląd zaprezentowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 523/13, zgodnie z którym osoby, które w poprzednio obowiązującym stanie prawnym (tj. przed 1 stycznia 2013 r.) nie podejmowały zatrudnienia lub zrezygnowały z zatrudnienia i przyznano im świadczenie pielęgnacyjne, nabyły prawo do przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Trafny jest również pogląd tego Sądu wyrażony w wyroku z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 458/13, że stwierdzenie przez organ, iż "wnioskodawca nie zrezygnował z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką" nie może pozostawać w sprzeczności z decyzją przyznającą skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne (wyroki dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W toku postępowania skarżący wyjaśniła, że stan zdrowia niepełnosprawnej matki uniemożliwiał mu podjęcia pracy zawodowej. Podkreślić trzeba, że okoliczność ta była już przedmiotem zainteresowania organów i przesądziła o przyznaniu skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. W tej sytuacji brak jest podstaw prawnych do dokonywania ponownej jej oceny w aspekcie obowiązujących przepisów prawa. Trudno bowiem wymagać od skarżącego spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, tj. odstąpienia od czynności zawodowych w sytuacji, gdy wcześniej przyznane miał świadczenie pielęgnacyjne, czego jednym z warunków była właśnie uprzednia rezygnacja z zatrudnienia.
Podkreślić również trzeba, że z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika, iż M.Z. wymaga stałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji, a ponadto korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki. Dlatego też, w ocenie Sądu, nieuprawniony jest wniosek Kolegium, jakoby niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącego w związku z zapewnieniem matce prawidłowego funkcjonowania poprzez wykonywanie czynności życia codziennego, nie jest wystarczający do przyznania mu wnioskowanego świadczenia.
Mając powyższe rozważania na uwadze, należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, celem dokonania ponownej oceny spełnienia przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego z uwzględnieniem wyżej przedstawionych rozważań Sądu.
W tym stanie rzeczy, orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak w sentencji. W kwestii niewykonalności zaskarżonej decyzji (pkt II) orzeczono na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy.