Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczeciniez 3 września 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 12/20

Uzasadnienie

1. Decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...] Burmistrz T. (przywoływany dalej jako: "Organ pierwszej instancji") orzekł o wygaśnięciu trwałego zarządu nieruchomości, zabudowanej budynkiem, w którym znajduje się lokal mieszkalny oraz lokal handlowy, położonej w G. [...], oddanej w użytkowanie G. w T. (przywoływanej dalej jako: "Spółdzielnia" lub "Skarżąca").

Przyczyną wydania ww. rozstrzygnięcia było ustalenie przez Organ okoliczności zawarcia przez Spółdzielnię umowy dzierżawy ww. nieruchomości, bez zawiadomienia o tym Gminy (art. 46 ust. 2 pkt 2 u.g.n.).

1. 2. Spółdzielnia, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zakwestionowała odwołaniem ww. decyzję Organu pierwszej instancji, której zarzuciła naruszenie:
2. - art. 46 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 210 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, z naruszeniem zasad "uznaniowości decyzji" i przekroczeniem granic tego uznania, co skutkowało wydaniem decyzji w sposób dowolny i bez jakiegokolwiek uzasadnienia,
3. - art. 7, art. 8 i art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez naruszenie słusznego interesu Skarżącej w utrzymaniu trwałego zarządu przedmiotowej nieruchomości, bez odpowiedniego uzasadnienia rozstrzygnięcia, pozbawiającego Skarżącą tego prawa;
4. - art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 ww. Kodeksu, poprzez brak prawidłowego zgromadzenia, oceny i uzasadnienia dowodów oraz pominięcie sygnalizowanego przez Skarżącą faktu, że Burmistrz wiedział o zawartej umowie dzierżawy wydając zezwolenie na sprzedaż alkoholu przez dzierżawcę i wydając mu postanowienie z dnia [...].01.2017 r.
5. 3. Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., przywoływanej dalej jako: "k.p.a."), art. 210 ust. 3 w zw. z art. 46 ust. 2 pkt 2 i pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., przywoływanej dalej jako: "u.g.n."), Samorządowe Kolegium Odwoławcze (przywoływane dalej jako: "Organ odwoławczy" lub "Kolegium"):
6. - w pkt. 1 decyzji uchyliło w całości ww. decyzję Organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2019 r. w sprawie wygaśnięcia trwałego zarządu nieruchomości,
7. - w pkt. 2 orzekło o wygaśnięciu prawa użytkowania ww. nieruchomości.

W uzasadnieniu decyzji Organ odwoławczy przedstawił następujące ustalenia stanu faktycznego.

Prezydium Powiatowej Rady Narodowej — Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w G. protokołem zdawczo — odbiorczym z dnia [...] grudnia 1959 r. przekazało na rzecz G. w zarząd i użytkowanie nieruchomości rolne we wsi G. z przeznaczeniem na cele handlowe. Przedmiotem przekazania były nieruchomości nr [...], nr [...], nr [...] o łącznej powierzchni [...] m2 wraz z budynkami. Działka nr [...] w ewidencji gruntów zmieniła numer i powierzchnię i tak oznaczona była nr [...], o powierzchni [...] m2, a aktualnie oznaczona jest nr [...], o powierzchni [...] m2.

Organ pierwszej instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wygaszenia trwałego zarządu nieruchomości w związku z niezawiadomieniem właściwego organu o oddaniu nieruchomości w dzierżawę.

W toku postępowania przeprowadzono oględziny nieruchomości w których uczestniczył przedstawiciel Spółdzielni. Stwierdzono, że działalność handlową w ww. budynku prowadzi firma [...]."M. " z T.. Przedstawiciel Spółdzielni potwierdził, że ww. Firma od około roku prowadzi w lokalu działalność gospodarczą – sklep spożywczo przemysłowy. Na podstawie udzielonych informacji oraz zgromadzonych w sprawie dokumentów organ doszedł do konkluzji, że Spółdzielnia przekazała lokal użytkowy, stanowiący własność Gminy T. w dzierżawę umowną z dnia [...] grudnia 2016 r. innemu podmiotowi, bez stosownego zawiadomienia właściciela i bez jego zgody (art. 43 ust. 2 pkt 2 u.g.n.).

Jak zauważył Organ odwoławczy, przekazano na rzecz Spółdzielni w zarząd i użytkowanie nieruchomości rolne z przeznaczeniem na cele handlowe. Organ pierwszej instancji jak i Spółdzielnia nazywają ww. prawo zamiennie "trwałym zarządem", nie może jednak ulegać wątpliwości, że w sprawie mowa jest o prawie użytkowania, do którego odpowiednie zastosowanie mają przepisy dotyczące trwałego zarządu. Aktualnie własność nieruchomości należy do Gminy T., a prawo użytkowania nabyte przez Spółdzielnię nie zostało w żaden sposób odzwierciedlone w księdze wieczystej.

W postępowaniu administracyjnym, Spółdzielnia działając poprzez pełnomocnika, oświadczyła, iż przedmiotowy lokal jest wykorzystywany przez nią i jest jej niezbędny. Lokal został "na krótki okres czasu", tj. na okres nie przekraczający 3 lat, wydzierżawiony "z uwagi na wprowadzony zakaz handlu w niedzielę i zmiany organizacji pracy przez G. oraz dostosowywanie się do niekorzystnych dla G. przepisów". Pozostaje on jednak w dalszym ciągu niezbędny w działalności Spółdzielni.

Wobec ww. argumentacji oraz faktu zawartej umowy w dniu [...] grudnia 2016 r., Kolegium podniosło, że ustawa o ograniczeniu handlu w niedzielę i święta oraz w niektóre inne dni została uchwalona dopiero w dniu 10 stycznia 2018 r. i weszła w życie z dniem 1 marca 2018 r. Twierdzenia o przyczynach i potrzebie zawarcia umowy dzierżawy jako doraźnego działania wynikającego z przyczyn niezależnych od Spółdzielni, są całkowicie niewiarygodne i nieprzekonujące. Spółdzielnia nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów na potwierdzenie tych twierdzeń ani nawet rzeczowej argumentacji. Zdarzenie zawarcia ww. umowy powinno być oceniane przez pryzmat uprzednio obowiązującej wieloletniej dzierżawy lokalu (lata 1991-2003), jako przyjmowanego już uprzednio w praktyce sposobu korzystania z nieruchomości należących do innego właściciela tj. gminy.

Zdaniem Kolegium, nie można uznać za polegające na prawdzie twierdzenie jakoby "[...].12.2016r. skarżąca podpisała umowę dzierżawy na okres nie przekraczający 3 lat z firmą M., zobowiązując ją do dalszego prowadzenia sklepu. Ponadto część magazynowa nadal miała być wykorzystywana przez skarżącą". Powyższe nie zostało potwierdzone w trakcie oględzin. Przeczy temu również wystąpienie w dniu [...] stycznia 2017 r. przez ww. Firmę o zezwolenie na sprzedaż alkoholu w sklepie spożywczym (na okres od [...] lutego 2017 r. roku do [...] grudnia 2037 roku). W sposób definitywny prawdziwość tego twierdzenia podważa niewątpliwie znana Spółdzielni jak i jej pełnomocnikowi treść umowy z dnia [...] grudnia 2016 r., przedstawiona przez Dzierżawcę wraz z wnioskiem o zezwolenie na sprzedaż alkoholu (włączona do akt niniejszego postępowania) jako dowód pozwalający na ocenę faktycznego znaczenia treści aneksów do tejże umowy, przedkładanych w toku postępowania.

Jak oceniło Kolegium, treść powyższej umowy wyraźnie wskazuje na intencję długotrwałego korzystania z lokalu przez Dzierżawcę oraz wolę Wydzierżawiającego (Spółdzielni) na długotrwałe korzystanie z lokalu przez inny podmiot. Jednocześnie ani z treści umowy, ani z okoliczności sprawy nie wynika w najmniejszym stopniu, aby użytkownik zamierzał zabiegać o zgodę na zawarcie takiej umowy przez właściciela, na zasadzie art. 43 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Oczywistego naruszenia obowiązków przez użytkownika nie sanuje późniejsze zawarcie aneksów do umowy datowanych na [...] i [...] stycznia 2017 r. Twierdzenia Spółdzielni o prawidłowości jej działania, która "uznała, że nie musi zawiadamiać Burmistrza o zawartej umowie, skoro zgodnie z ustaleniami, to firma M. miała zgłosić ten fakt, występując m.in. o zezwolenie na sprzedaż alkoholu", są całkowicie chybione i w żadnej mierze nie można ich uznać za potwierdzone.

Ponadto Kolegium wywiodło, że gdyby Spółdzielnia prawidłowo zmierzała wykonywać obowiązki użytkownika nieruchomości stanowiącej własność gminy, po pierwsze w dniu [...] grudnia 2016 r. była uprawniona jedynie do zawarcia umowy warunkowej, uzależniającej jej trwanie od zgody właściciela. Winna była też wystąpić niezwłocznie o stosowną zgodę na wydzierżawienie nieruchomości na okres przeszło 10 lat podmiotowi trzeciemu. Skoro doszło do zawarcia umowy bezwarunkowej, nie sposób uznać za przyjęte w obrocie gospodarczym informowanie właściciela o wykorzystywaniu jego mienia, poprzez przekazywanie kopii dokumentów przez podmioty trzecie zabiegające o wydanie decyzji administracyjnej i w ramach takiego postępowania przedstawiające umowy w pliku innych dokumentów. Prawidłowe zawiadomienie o zawarciu umowy dotyczącej mienia publicznego winno następować w sposób wyraźny, tak aby organ nie musiał domyślać się jaki jest faktyczny stan wykorzystania nieruchomości stanowiącej jego własność. A jeśli na daną czynność konieczna była zgoda właściciela, użytkownik winien był ową potrzebę uzyskać przed zawarciem umowy w której dysponuje mieniem publicznym.

Według Kolegium, całkowicie nieuprawnione jest twierdzenie, jakoby Organ pierwszej instancji naruszył zasady uznania administracyjnego. W badanej sprawie organ administracji występuje jako dysponent mienia publicznego, odpowiedzialny za jego racjonalne wykorzystanie oraz utrzymanie w co najmniej niepogorszonym stanie. Celem powierzenia mienia Spółdzielni było umożliwienie zapewnienia jej jako wyspecjalizowanemu podmiotowi prowadzenia działalności handlowej istotnej dla społeczności lokalnej. Nie sposób uznać za prawidłowe realizowanie powyższego celu, poprzez zwieranie długoterminowych umów z dzierżawcą z zastrzeżonym trzymiesięcznym okresem wypowiedzenia, w których dzierżawca nie jest zobowiązany do żadnych nakładów na lokal a jedynie do opłacania czynszu dzierżawnego i zwrotu lokalu użytkownikowi w stanie "wynikającym z normalnego zużycia". Tego typu działanie prowadzi w normalnych warunkach do maksymalnej eksploatacji mienia i jego dekapitalizacji, nie zapewniając przy tym społeczności lokalnej podnoszenia jakości usług świadczonych w lokalu.

Spółdzielnia w żaden sposób nie próbowała wykazać szczególnych okoliczności dających podstawy od dalszego powierzenia jej mienia publicznego. Dawało to podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia prawa użytkowania na zasadzie art. 46 ust. 2 pkt 2 u.g.n.

Kolegium dostrzegło na wstępie nieprawidłowość w zakresie nazewnictwa prawa przysługującego Spółdzielni do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. Uproszczenie dokonywane zarówno przez Organ jak i Stronę polegało na nazywaniu użytkowania nieruchomości na podstawie art. 210 u.g.n. "trwałym zarządem". Uproszczenie to i nieprecyzyjność sentencji kwestionowanej decyzji, zostały skorygowane w postępowaniu odwoławczym, w sposób wskazany w pkt II decyzji Organu odwoławczego.

4. Spółdzielnia, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na ww. decyzję Kolegium z dnia [...] listopada 2019 r., wnosząc o przeprowadzenie rozprawy i uchylenie wskazanej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto Skarżąca wniosła o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z załączonego zestawienia poniesionych przez Skarżącą nakładów.

Wydanym w sprawie decyzjom Organów obu instancji, Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. a) art. 46 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 210 ust. 3 u.g.n., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, z przekroczeniem granic "uznaniowości decyzji", przy częściowo dowolnych ustaleniach faktycznych oraz wybiórczej ocenie materiału dowodowego, przez Organy obu instancji - prowadzące do niesłusznego przyjęcia braku zawiadomienia organu o podpisanej umowie dzierżawy, skutkującego koniecznością wygaszenia prawa,
2. b) art. 43 ust. 2 pkt 3 u.g.n., poprzez przyjęcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wymagana była zgoda organu na zawarcie umowy dzierżawy oraz art. 46 ust. 2 pkt 4 i 6 tej ustawy, poprzez przyjęcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że Skarżąca prowadząc działalność niezgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki doprowadza do dekapitalizacji mienia a nadto, że wykazała swoim działaniem, iż nieruchomość stała się zbędna dla Skarżącej.

Ponadto wydanym decyzjom Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów k.p.a., a zwłaszcza:

1. a) art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. i art. 15 oraz 138 § 2 k.p.a., poprzez naruszenie zasady praworządności oraz dwuinstancyjności postępowania i niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i uzasadnienia decyzji przez Organ pierwszej instancji, niedopuszczalnego ponownego rozpoznania sprawy od początku przez Kolegium skutkującego uzupełnieniem uzasadnienia decyzji Burmistrza, poprzez hipotetyczne odtworzenie "intencji" i motywów działania Organu pierwszej instancji przez pryzmat nowych przepisów i przesłanek do wygaszenia prawa, zmianę przedmiotu postępowania przez Kolegium poprzez przywołanie innej podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, zaniedbanie obowiązku wcześniejszego należytego i wyczerpującego informowania strony o nowych okolicznościach faktycznych i prawnych, przywołanych przez Kolegium, które miały wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony i co do których Skarżąca została pozbawiona prawa zgłaszania swoich uwag, zastrzeżeń czy dowodów w zwykłym trybie instancyjnym;
2. b) oraz art. 77, 80, art. 81, art. 107 par. 1 i 3 k.p.a., poprzez:
3. - pominięcie, że Organ pierwszej instancji w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego zaniedbał wyjaśnienia istotnych zdaniem Kolegium, okoliczności sprawy (dotyczących m.in. nakładów jakie poniósł Skarżący na nieruchomość, dotyczących umów i ich treści, okoliczności i przyczyn ich zawarcia z aneksami, czy wypełnienia obowiązku zawiadomienia organu o umowie), przez co nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, a uzasadniając swoją decyzję nie podał stronie przyczyn, z powodu których organ uznał, że uznaniowa decyzja o wygaszeniu prawa była konieczna - co nieskutecznie usiłował sanować Organ drugiej instancji, odtwarzając na podstawie uzupełnionego przez ten organ materiału dowodowego, intencje i motywy działania Organu pierwszej instancji,
4. - a nadto poprzez sprzeczność rozstrzygnięcia Organu pierwszej instancji z rozstrzygnięciem i uzasadnieniem decyzji Organu drugiej instancji, z którego to uzasadnienia wynikają dodatkowe, inne podstawy wygaszenia prawa użytkowania niż przywołane przez Organ pierwszej instancji z art. 46 ust. 2 pkt 2, opisane w art. 46 ust. 2 pkt 4 i 6 oraz dodatkowo w art. 43 ust. 2 pkt 3 u.g.n.,
5. c) oparcie swego stanowiska na pozaprawnych i de facto nieprawdziwych okolicznościach dotyczących rzekomego braku nakładów na nieruchomość, nieprawdziwego zarzutu braku zobowiązania dzierżawcy do dokonywania takich nakładów, obowiązku wskazywania w umowie dzierżawy określonych przez Kolegium zbędnych zapisów, obowiązku załączania do "zawiadomienia" o zawarciu umowy wszystkich załączników czy aneksów, obowiązku prowadzenia określonych działań gospodarczych przez skarżącego /str. 9 uzasadnienia/ uwzględniających "standard obsługi i korzystne ceny dla klientów" czy konieczności ciągłej modernizacji lokalu, co przy braku takich działań prowadzić musi do dekapitalizacji z sugestią dowolnego ustalenia, że z taką "dekapitalizacją" mamy do czynienia w sprawie, czy też wreszcie konieczności przejęcia mienia przez właściciela, którego prawo użytkowania przez Skarżącą, niezasadnie pozbawiło możliwości uzyskiwania dochodu z nieruchomości w zastępstwie Skarżącej.

Skarżąca podniosła przeciw wydanym w sprawie decyzjom także zarzut naruszenia art. 138 § 2 i art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 15 k.p.a., przez zignorowanie i brak oceny przez Organ drugiej instancji, merytorycznej argumentacji Organu pierwszej instancji i zaniechanie jej ponownej oceny zgodnie z argumentacją zawartą w odwołaniu Skarżącej, a zamiast tego oparcie rozstrzygnięcia Kolegium na odmiennych podstawach prawnych, hipotetycznych czy wręcz błędnych poglądach i niewłaściwych wnioskach, pozbawiając Skarżącą możliwości ustosunkowania się do nowych twierdzeń czy dowodów w zwykłym trybie instancyjnym.

Uszczegóławiając ww. zarzuty, w treści uzasadnienia skargi, Spółdzielnia podniosła m.in., że w przedmiotowej sprawie Kolegium, zamiast ustosunkować się do zarzutów odwołania, w uzasadnieniu swojej decyzji zamieściło wywód, który nie był przedmiotem rozważań Organu pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja, utrzymująca de facto w mocy decyzję Organu pierwszej instancji, dokonując równocześnie zmiany podstawy prawnej rozstrzygnięcia, z jednej strony uchyla się od oceny tej decyzji w kontekście zarzutów i argumentów odwołania, a z drugiej strony przytacza inne, niż wynikające z decyzji Burmistrza, powody przemawiające za wygaszeniem prawa użytkowania. Kolegium uchyliło się przy tym od zajęcia stanowiska w istotnych kwestiach merytorycznych, podniesionych w odwołaniu, które w tej sytuacji jest nadal aktualne.

Argumentowała, iż stwierdzenie przez Kolegium, w kontekście zarzutów odwołania dot. przekroczenia granic uznaniowości decyzji, że "uzasadnienie zaskarżonej decyzji w bardzo pobieżny sposób traktuje wskazane okoliczności, to jednak intencja organu I instancji nie budzi wątpliwości" /str.9/, stanowi podstawowy zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności. Kolegium bowiem z jednej strony przyznało, że uzasadnienie jest bardzo ogólne/w kontekście zapewne zarzutów odwołania/ to z drugiej strony bezprawnie naprawia uchybienie Organu pierwszej instancji, dokonując uzupełnienia materiału dowodowego i ponownej jego oceny, a wszystkie te działania w oparciu o nowe podstawy prawne rozstrzygnięcia.

Kolegium dokonało zmiany podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, nie zważając na to, że nastąpiła tym samym zmiana przedmiotowej tożsamości sprawy, w kontekście przywołania nowych przepisów art. 252 i 256 k.c., nie będących wcześniej podstawą rozważań, ani Organu, ani Strony. Tymczasem tego typu zmiana podstawy prawnej rozstrzygnięcia zobowiązywała Kolegium do uchylenia decyzji, niezależnie od innych uchybień procesowych Organu pierwszej instancji.

Zmiana podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie miała przy tym drugorzędnego, czy porządkującego znaczenia, ale zasadnicze znaczenie, skoro Kolegium przez pryzmat ww. przepisów k.c., dokonało oceny materiału dowodowego i oceny wywiązywania się przez Skarżącą ze swoich obowiązków w kontekście zasad prawidłowej gospodarki (str.8 uzasadnienia). Kolegium, przy zmianie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, winno było wskazać wyraźnie w czym upatruje naruszenie zasad prawidłowej gospodarki, z uwzględnieniem przyczyny i celu przekazania nieruchomości Skarżącej. Takich ustaleń Kolegium nie poczyniło, oprócz przytoczenia ogólnych zasad prawidłowej gospodarki przy umowach dzierżawy i insynuacji o nienależytym ich stosowaniu przez Skarżącą.

Przy swoich ustaleniach, Kolegium popełniło także szereg błędów w zakresie wnioskowania i hipotetycznych obowiązków użytkownika czy dzierżawcy. Kolegium pominęło, że w myśl art. 256 k.c. użytkownik, co prawda, musi wykonywać swoje prawo zgodnie z wymogami prawidłowej gospodarki, co jednak nie jest jednoznaczne z koniecznością prowadzenia ciągłej modernizacji, a zapisy umowne dot. utrzymywania przedmiotu dzierżawy w stanie niepogorszonym czy nakładające na dzierżawcę obowiązek prowadzenia nakładów remontowych czy koniecznych prac remontowych (§ 3, § 4 i § 5 pkt 4 umowy dzierżawy) świadczyły o dbałości Skarżącej o mienie. Sugestie Kolegium odnoszące się do "dekapitalizacji" przedmiotu dzierżawy, są na tyle niejasne i nie znajdujące oparcia w jakichkolwiek dowodach, że wręcz rażą swoją dowolnością. Kolegium równie dowolnie i wbrew dowodom "ustaliło", że Skarżąca zmierzała do "maksymalnego ograniczenia nakładów na nieruchomość", co sprzeczne jest choćby z ustaleniem w decyzji Organu pierwszej instancji, że "przeprowadzane były remonty bieżące w celu utrzymania lokalu w należytym stanie, spełniającym wymagania SANEPIDU a Spółdzielnia wykonała centralne ogrzewanie, instalację wod.-kan i elektryczną". Zakres i wartość nakładów potwierdza także załączone do skargi pismo.

Jak zauważyła Skarżąca, Kolegium przeprowadziło dodatkowe, uzupełniające postępowanie dowodowe z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, z którego ponadto wyprowadza daleko idące i nieprawdziwe twierdzenia o rzekomym, celowym wprowadzaniu organów w błąd, co do okresu trwania umowy, czy konieczności uzyskania zgody organu na zawarcie umowy. Podkreśliło, że strony początkowo zawarły umowę na czas dłuższy niż 3 lata, ale Skarżąca zdała sobie sprawę po zasięgnięciu opinii, że wymagałoby to zgody organu. Stąd też po dwóch dniach zawarto aneksy aby skrócić czas trwania umowy, celem uniknięcia dodatkowych przeszkód formalno-prawnych. W tak krótkim okresie czasu od podpisania umowy /czwartek/ do podpisania aneksów do niej /poniedziałek/, nie można było oczekiwać "wystąpienia o niezwłoczną zgodę na zawarcie umowy". Wystąpienie natomiast o zgodę po podpisaniu aneksu było zbędne i bezprzedmiotowe. Dodatkowym celem podpisania aneksu, była spodziewana zmiana przepisów w zakresie handlu i porządkowanie zawczasu spraw organizacyjnych z tym związanych.

Skarżąca wiedziała o projekcie ustawy, nie tylko ze strony sejmowej, ale także z kontaktów z posłami ze swojego okręgu wyborczego i informacji od nich uzyskanych.

Kolegium a priori tymczasem przyjęło, że aneksy te świadczą o niewiarygodności działań Skarżącej, bez przeprowadzenia przy tym jakiegokolwiek postępowania dowodowego w kierunku weryfikacji tego stanowiska. Tymczasem wystarczyłoby choćby przesłuchać w charakterze świadka przedstawiciela dzierżawcy, aby uzyskać potwierdzenie wiarygodności działań Skarżącej. Zamiast tego Kolegium stwierdziło bez żadnych podstaw ku temu, że Skarżąca "starała się ukrywać okoliczności sprawy podając oczywiście nieprawdziwe informacje co do czasu trwania umowy". Kolegium przy tym nie wskazało, z czego miałaby wynikać owa "oczywistość", nadużywając tym samym prawa do polemiki prawnej i oceny dowodów. Podobnych dowolnych ustaleń i wniosków Kolegium jest więcej, a dotyczą m.in. rzekomego braku wyraźnego zawiadomienia organu o umowie, gdy tymczasem niesporne było ustalenie, że organ otrzymał jednoznaczną i jasną treść umowy dzierżawy do zapoznania się wraz z wnioskiem o koncesję na alkohol. (art. 18 ust.6 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości). Organ wydając zezwolenie na sprzedaż alkoholu, najwyraźniej uznał, że dzierżawca legitymuje się właściwym tytułem prawnym do lokalu i nie zgłosił z tego tytułu żadnych zastrzeżeń.

Do skargi załączone zostało pismo zawierające zakres i wartość nakładów poniesionych w sklepie spożywczo – przemysłowym.

1. 5. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

6. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., przywoływanej dalej jako: "p.p.s.a.").

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana pod kątem ww. kryterium legalności wykazała, że akt ten jest zgodny z prawem, a zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

1. 7. Należy na wstępie zakreślić ramy prawne sprawy.

Zgodnie z art. 210 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., przywoływana dalej jako: "u.g.n."), grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w użytkowaniu osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej oraz znajdujące się na tych gruntach budynki, inne rządzenia i lokale pozostają nadal w użytkowaniu tych osób i jednostek. Do użytkowania tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące trwałego zarządu.

W razie sprzedaży dotychczasowemu użytkownikowi budynków, innych urządzeń i lokali, o których mowa w ust. 1, na poczet ceny nabycia własności zalicza się opłaty poniesione z tytułu użytkowania(ust. 2). Do użytkowania ustanowionego w drodze decyzji przed dniem [...] stycznia 1998 r. stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące trwałego zarządu (ust. 3).

Na podstawie ustawy nowelizującej ustawę o gospodarce nieruchomościami z dnia 7 stycznia 2000 r. (Dz.U. Nr 6,poz. 70), która weszła w życie 15 lutego 2000 r., art. 210 ust. 1 otrzymał aktualne brzmienie. Zmiana ta była podyktowana tym, że w poprzednim brzmieniu państwowe jednostki organizacyjne nie mające osobowości prawnej w stosunkach cywilnoprawnych nie mogły być podmiotami prawa cywilnego, lecz mogły działać jedynie na rzecz podmiotów, które powołały je do działań. Wprowadzony w zd. 2 art. 210 ust. 1 zapis, że do użytkowania tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące trwałego zarządu umożliwił państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym władanie gruntami państwowymi i samorządowymi na podstawie przepisów o trwałym zarządzie. Nie bez znaczenia jest użycie przez ustawodawcę w zd. 2 art. 210 ust. 1 słowa "odpowiednio".

W związku z powyższym, Sąd w pełni akceptuje i uznaje za własne stanowisko judykatury wskazujące, do użytkowania w rozumieniu art. 210 ust.1 ustawy u.g.n., stosować można odpowiednio te przepisy o trwałym zarządzie, które nie kolidują z przepisami dotyczącymi użytkowania stanowiącymi istotę tego prawa (por. wyroki NSA: z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1543/14; z dnia 5 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 490/16, opubl. w internetowej bazie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stosownie zatem do art. 46 ust. 1 u.g.n., trwały zarząd (a zatem i użytkowanie) wygasa z upływem okresu, na który został ustanowiony, albo na skutek wydania decyzji właściwego organu o jego wygaśnięciu.

Z kolei w myśl art. 46 ust. 2 tej ustawy, właściwy organ może z urzędu wydać decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu (użytkowania) w odniesieniu do nieruchomości lub jej części w razie stwierdzenia, że:

1. 1) nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z decyzją o ustanowieniu trwałego zarządu;
2. 2) jednostka organizacyjna nie zawiadomiła właściwego organu o oddaniu nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo o użyczeniu lub nie uzyskała zgody, o której mowa w art. 43 ust. 2 pkt 3;
3. 3) nieruchomość jest wykorzystywana niezgodnie z jej przeznaczeniem określonym w decyzji, o której mowa w art. 45;
4. 4) sposób korzystania z nieruchomości pogarsza stan środowiska w stopniu zagrażającym życiu, zdrowiu lub mieniu;
5. 5) przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym uległo zmianie, która nie pozwala na dalsze wykorzystywanie nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób, a jednostka organizacyjna nie ma możliwości zmiany sposobu wykorzystywania nieruchomości;
6. 6) nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu.
7. 8. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, Sąd uznaje za prawidłowe wnioski Organu odwoławczego wywiedzione na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, że jej przedmiot związany jest z prawem Skarżącej do użytkowania nieruchomości rolnej, zabudowanej budynkiem, w którym znajduje się lokal mieszkalny oraz lokal handlowy, położonej w G. (działka ew. nr [...]). Protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia [...] grudnia 1959 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. przekazało na rzecz Skarżącej w zarząd i użytkowanie m.in. ww. nieruchomość rolną z przeznaczeniem na cele handlowe i magazynowe.

Trafne były w konsekwencji wywody Organu odwoławczego, wskazujące na potrzebę wskazania przedmiotu tej konkretnej sprawy, jako dotyczącego instytucji użytkowania, bowiem Spółdzielnia i Organ pierwszej instancji posługiwały się zamiennie także sformułowaniem "trwały zarząd". Miało to swoje konsekwencje w uchyleniu (w pkt I zaskarżonej decyzji) decyzji Organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2019 r., orzekającej o wygaszeniu "trwałego zarządu" nieruchomości i rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym w sprawie o wygaszeniu "użytkowania" ww. nieruchomości (pkt 2 decyzji).

Uwzględniając jedynie brak precyzji w prawidłowym oznaczeniu prawa Skarżącej do ww. nieruchomości, nie dostrzegając wadliwości w zakresie ustalenia istotnych dla sprawy faktów oraz prawidłowej ich oceny w świetle zebranego materiału dowodowego oraz podstaw materialnoprawnych rozstrzygnięcia, za niezasadne Sąd uznaje zarzuty skargi o naruszeniu przez Organ przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 15, art. 77, art. 80, art. 107 § i 3, art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd wyjaśnia, że wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Ustawodawca dopuszcza sytuację, w której rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego nie musi być zgodne z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Kompetencje merytoryczno-reformatoryjne organu odwoławczego mogą, tak jak w niniejszej sprawie, prowadzić do korygowania rozstrzygnięcia Organu pierwszej instancji. Stan faktyczny ustala organ odwoławczy w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu w pierwszej instancji, może on rozszerzyć granice oceny tego materiału na okoliczności faktyczne istniejące, a pominięte przez organ pierwszej instancji.

Z analizy sprawy wynika, że istotne ustalenia Kolegium oparło na materiale dowodowym, który był dostępny Organowi pierwszej instancji oraz znany Skarżącej. Organy obu instancji z powołaniem się na tożsame ustalenia w zakresie trybu przekazania Skarżącej spornej nieruchomości oraz okoliczności zawartej przez Skarżącą umowy dzierżawy z Firmą [...] "M. " z T., doszły do konkluzji, że zaszły przesłanki wygaszenia prawa do użytkowania ww. nieruchomości. Przy tym, niekwestionowana jest okoliczność przekazania Skarżącej nieruchomości w 1959 r. na cel magazynowy i handlowy oraz zawierania przez Skarżącą w przeszłości wielokrotnie umów dzierżawy tej nieruchomości.

1. 9. Stosownie do art. 46 ust. 2 u.g.n., jednostka organizacyjna, w tym przypadku Skarżąca ma prawo, z zastrzeżeniem ust. 6, korzystania z nieruchomości oddanej w użytkowanie, w szczególności do:
2. 1) korzystania z nieruchomości w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu jej działania,
3. 2) zabudowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy, remontu lub rozbiórki obiektu budowlanego na nieruchomości, zgodnie z przepisami prawa budowlanego, za zgodą organu nadzorującego;
4. 3) oddania nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo użyczenie na czas nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd, z równoczesnym zawiadomieniem właściwego organu i organu nadzorującego, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony do 3 lat, albo za zgodą tych organów, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony, jednak na okres nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd; zgoda jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość.

Wyjaśnić należy, że w art. 46 ust. 2 u.g.n. ustawodawca użył formy "może z urzędu wydać decyzję", co oznacza, że decyzja taka ma charakter uznaniowy. Kontrola sądowa tego rodzaju decyzji, oparta jest na sprawdzeniu przestrzegania przez organ przepisów postępowania administracyjnego, dopuszczalności stosowania danej instytucji prawnej, dokonania wyboru w ramach wyznaczonych przepisami zastosowanego środka do okoliczności konkretnej sprawy.

Zgodnie z art. 46 ust. 2 pkt 2 u.g.n. decyzja o wygaśnięciu użytkowania może być wydana m.in. w razie stwierdzenia, że jednostka organizacyjna nie zawiadomiła właściwego organu o oddaniu nieruchomości w najem, dzierżawę albo użyczenie.

W ocenie Sądu, Organy obu instancji wykazały w dostateczny sposób, że Skarżąca będąca użytkownikiem nieruchomości objętej sprawą, oddała przedmiotową nieruchomość w dzierżawę nie zawiadamiając o tym fakcie Gminy T.. Powyższe wypełnia przesłankę możliwości stwierdzenia przez Organ wygaśnięcia prawa użytkowania przysługującego Skarżącej do ww. nieruchomości.

Za taką konkluzją, przemawia dokonana przez Organy analiza umowy z dnia [...] grudnia 2016 r., mocą której, Skarżąca przekazała lokal użytkowy, stanowiący własność Gminy, w dzierżawę innemu podmiotowi do [...] grudnia 2026 r., bez stosownego zawiadomienia właściciela (art. 43 ust. 2 pkt 2 u.g.n.). O realizowaniu tejże umowy świadczą ustalenia z oględzin nieruchomości. Skarżąca nie negowała faktu zawarcia umowy dzierżawy z dnia [...] grudnia 2016 r. Dzierżawca wystąpił do Burmistrza, jako organu właściwego o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, wskazując adres punktu sprzedaży: "G. ", czego dowodem jest kopia tego wniosku znajdująca się w aktach administracyjnych sprawy. Jako dokument potwierdzający tytuł prawny do lokalu, Dzierżawca przedstawił ww. umowę dzierżawy.

Skarżąca powołała się na fakt zawarcia do ww. umowy aneksów z dnia [...] stycznia 2017 r. oraz z dnia [...] stycznia 2017 r. W ocenie Sądu, treść ww. umów nie mogła podważyć skutecznie ustaleń Organu. Niezależnie bowiem od intencji Skarżącej oddania przedmiotowej nieruchomości w dzierżawę na okres nieprzekraczający trzech lat, należy ocenić skutki jej woli w świetle art. 46 ust. 2 pkt 2 u.g.n., który obliguje użytkownika do zawiadamiania właściciela o zawartej umowie dzierżawy.

W ocenie Sądu, skutecznego sposobu zawiadomienia Gminy (właściciela nieruchomości) o zawarciu umowy dzierżawy nie może stanowić okoliczność złożenia przez Dzierżawcę wniosku do Urzędu Gminy o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych (z daty wpływu [...] stycznia 2017 r.). Sąd uznaje za trafne stanowisko Organu odwoławczego, że prawidłowe zawiadomienie o zawarciu umowy dotyczącej mienia publicznego winno następować w sposób wyraźny. Z okoliczności sprawy wynika, że zawiadomienia takiego Skarżąca, jako użytkownik nieruchomości, nie składała. Nie jest trafna zarazem argumentacja Skarżącej, wskazująca, że do takiego zawiadomienia doszło, a przemawia za tym okoliczność złożenia przez Dzierżawcę wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, do którego dołączona została stosowna umowa dzierżawy. Uwzględniając okoliczności złożenia ww. pisma nie sposób uznać, że dodatkowo miało ono inny cel, niż przewidziany w postępowaniu administracyjnym, w którym zostało złożone. Skarżąca nie może uwolnić się od zarzutu zaniechania obowiązku z art. 43 ust. 2 pkt 3 u.g.n., domniemaniem zamiarów innego podmiotu, z którym wiążą ją skutki zawartej umowy cywilnej.

Nie ma w takiej sytuacji istotnego znaczenia dla wyniku sprawy, argumentacja Skarżącej, podważająca ustalenia Organu odwoławczego co do prowadzenia przez Skarżącą działalności niezgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki; obowiązków użytkownika dotyczących nakładów na lokal oraz dekapitalizacji; potrzeby uzyskania zgody Gminy w przypadku zawarcia umowy dzierżawy na okres dłuższy niż trzyletni; celów podpisania umów do aneksów dzierżawy, w kontekście ustawowo planowanych zmian w zakresie dopuszczalności handlu w niedziele i dni świąteczne; potrzebę zmian organizacyjnych.

Zdaniem Sądu, prawidłowe były bowiem wnioski Organów obu instancji co do znaczenia w sprawie umowy dzierżawy z dnia [...] grudnia 2016 r. w świetle obowiązku użytkownika z art. 43 ust. 2 pkt 3 u.g.n., tj. zawiadamiania organu o zawartej umowie dzierżawy nieruchomości będącej własnością gminy. Skarżąca w istocie nie zanegowała faktów wynikających z treści ww. umów, ale podjęła polemikę z ich skutkami, przyjętym przez Organy na gruncie art. 43 ust. 2 pkt 3 i art. 46 ust. 2 pkt 2 u.g.n.

Nawet jeżeli Organ odwoławczy w swych wywodach rozszerzył ocenę zaniechania przez Skarżącą obowiązku zawiadomienia Gminy o zawartej umowie dzierżawy, dochodząc do przekonania o wystąpieniu także przesłanki z art. 46 ust. 2 pkt 6 u.g.n. (zbędność nieruchomości), to częściowo argumentacja Organu odwoławczego powołana przy wyjaśnieniu zastosowania tej podstawy prawnej, wypełnia obowiązek uzasadnienia przez Organ (w ramach uznania administracyjnego) dokonania wyboru zastosowanego środka w postaci wygaszenia użytkowania na podstawie art. 46 ust. 2 pkt 2 u.g.n. Skarżąca podnosiła, że korzysta z nieruchomości oraz że jest jej niezbędna, jednakże okoliczności sprawy przeczą temu twierdzeniu. Skarżąca na przestrzeni wielu lat poprzedzających, kontrolowane postępowanie administracyjne, zawierała umowy dzierżawy przedmiotowej nieruchomości, pozbawiając się w ten sposób jej władania i taką jej wolę należy odczytać z faktu zawierania kolejnej z rzędu umowy dzierżawy tej nieruchomości.

Użytkowanie jest formą władania nieruchomością, w której treści mieści się korzystanie z niej w celu prowadzenia działalności. W tym kontekście zasługują na aprobatę poglądy reprezentowane prze w orzecznictwie, że granice uznania administracyjnego, przysługującego organom rozstrzygającym o wygaśnięciu użytkowania (trwałego zarządu) wyznaczają względy celowościowe, a w szczególności zasady racjonalnego gospodarowania daną nieruchomością (por. wyrok NSA O/Z w Szczecinie sygn. akt SA/Sz 1548/95, opubl. w OSP 1997/7-8 poz. 137; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Po 877/17, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, zawieranie przez Skarżącą umów dzierżawy wyłączyło Jej działalność jako Użytkownika, dla realizacji jakiej nieruchomość została oddana. Skarżąca faktycznie ograniczyła swą rolę do funkcji Wydzierżawiającego nieruchomość. Ograniczenie takie, nawet przy czynieniu koniecznych nakładów na utrzymanie lokalu, nie oznacza wykorzystania przez Skarżącą nieruchomości w celu, na jaki została Jej oddana w użytkowanie. Nie zachodziła tym samym konieczność dopuszczenia w postępowaniu sądowym dowodu z pisma dołączonego do skargi, bowiem okoliczności w niej podniesione nie mogły w istotny sposób przyczynić się do wyjaśnienia sprawy (art. 106 § 3 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę ww. okoliczności sprawy, Sąd uznał, że rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji o wygaśnięciu użytkowania było prawidłowe.

1. 10. Podsumowując, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego podniesionych skargą, ani innych przepisów, których zastosowanie przez Organ, Sąd zobligowany był skontrolować, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
2. 11. Z tej przyczyny, Sąd działając w oparciu o art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.