Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] roku (nr [...]), wydaną na podstawie art. 59 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: z 2000r. Dz. U. Nr 98, poz. 107 – dalej Kpa) Starosta [...] odmówił wydania Spółce z [...] "[...] " pozwolenia na użytkowanie budynków inwentarskich – [...], gmina [...] wskazując, że Spółka w zakreślonym terminie nie spełniła obowiązku nałożonego postanowieniem z [...]. i nie przedłożyła wymaganych dokumentów w szczególności zgody Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa - Oddział Terenowy w [...], Filia w [...], od której wydzierżawiła obiekty, na zmianę ich przeznaczenia.
Wskazano też, że Spółka nie wykonała badań geologicznych terenu objętego zagospodarowaniem [...], co jest konieczne przy tego rodzaju inwestycji, oraz nie posiada w pełni wyposażonej [...] w odpowiednie, wymagane przepisami, urządzenia do [...] przez co doprowadza do zanieczyszczenia jeziora i terenów leśnych położonych w obrębie miejscowości [...].
Decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] roku (nr [...]), w której organ podzielił stanowisko organu I instancji, iż Spółka [...] nie spełniła obowiązku nałożonego na nią postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] roku i do dnia rozpatrywania odwołania nie przedłożyła zgody Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa na zmianę sposobu użytkowania nieruchomości oraz samowolnie dokonała zmiany sposobu użytkowania budynków inwentarskich [...] na fermę [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, do którego Spółka z [...] zaskarżyła w/w decyzję ostateczną wyrokiem z dnia 23 marca 2005r. sygn. akt SA/Sz 1537/03, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Spółka dokonała samowolnej zmiany użytkowania pomieszczeń [...] poprzez zmianę ich przeznaczenia z [...] na [...], stąd też w sprawie zastosowanie znajdą przepisy art. 71 ust. 3 oraz odpowiednio art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a także przepisy Rozdziału 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 roku w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części. Z przepisu § 8 ust. 1 pkt 6 tego rozporządzenia wynika obowiązek wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością przy zmianie sposobu użytkowania obiektu.
Sąd uznał, że żądanie przez organ orzekający w sprawie wykazania przez Spółkę, że posiada tytuł prawny do nieruchomości, a konkretnie zgodę właściciela na zmianę sposobu użytkowania budynków i prowadzenie [...], odpowiada prawu.
Od powyższego wyroku, skarżąca Spółka z [...] złożyła skargę kasacyjną, w której podniosła zarzuty:
- - naruszenia przepisów postępowania tj. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm- zwana dalej P.p.s.a.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm) poprzez uznanie, że w rozpatrywanym stanie faktycznym zaistniały okoliczności objęte hipotezą art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego i postępowanie administracyjne przed organami I i II instancji toczyło się właśnie w tym trybie, podczas gdy zaskarżone decyzje wydane zostały na podstawie art. 59 Prawa budowlanego.
- - naruszenia przepisów art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c PPSA poprzez przyjęcie, że Starosta [...] miał prawo żądać od Spółki zgody Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa na zmianę sposobu użytkowania budynków inwentarskich.
- - naruszenie przepisów art. 134 § 1 i 135 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 P.p.s.a. poprzez utrzymanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanu sprzecznego z prawem i niedostrzeżenie, że decyzja [...] Inspektoratu Nadzoru Budowlanego z dnia [...] roku, wydana została na podstawie uchylonego postanowienia o wstrzymaniu użytkowania obiektów inwentarskich.
- - naruszenie prawa materialnego tj. § 8 ust. 1 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 roku w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części w związku z art. 72 ust. 1 oraz art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, poprzez jego błędną wykładnie i uznanie, że umowa poddzierżawy nie jest dowodem do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością, a dowodem takim może być jedynie zgoda Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa na zmianę przeznaczenia nieruchomości.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2006r. skargi kasacyjnej wyrokiem sygn. akt II OSK 872/05 orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądził od Wojewody [...] na rzecz [...] Spółki z [...] koszty postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przedmiotem oceny WSA w Szczecinie była decyzja odmawiająca skarżącej spółce wydania pozwolenia na użytkowanie budynków inwentarskich wydana, w wyniku rozpoznania przez organ nadzoru budowlanego wniosku Spółki [...] o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu na podstawie art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego. Sąd administracyjny winien w sprawie zbadać zgodność zaskarżonej decyzji z przepisem, który został wskazany w sentencji decyzji jako podstawa prawna jej wydania. Powyższy przepis określa, że odmowa wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu może mieć miejsce w przypadku niespełnienia wymagań określonych w art. 1, art. 57 ust. 1-4 lub 58 Prawa budowlanego. Do tych kwestii, Sąd rozpoznając skargę, nie odniósł się.
Nadto, zastosowany w sprawie przepis § 8 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994r. – w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach (...) oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania został wadliwie powołany przez Sąd i instancji, bowiem przepis ten określa wymogi wniosku o zmianę sposobu użytkowania danego obiektu, zaś niniejsza sprawa dotyczy postępowania legalizującego samowolnie dokonaną już zmianę sposobu użytkowania budynku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 – dalej P.p.s.a) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wynika z niej, iż Sąd Wojewódzki, rozpatrując przedmiotową skargę winien zbadać przede wszystkim zgodność zaskarżonej decyzji z przepisem, który został wskazany w sentencji decyzji jako tej podstawa prawna.
Zaskarżona decyzja odmawiająca [...] Spółce z [...] pozwolenia na użytkowanie budynków inwentarskich, jako [...], wydana została na podstawie art. 59 ust.5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, w związku ze złożonym przez tą Spółkę wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynków inwentarskich [...], wydzierżawionych od Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, które Spółka wcześniej zaadoptowała dla prowadzenia [...].
Z akt sprawy wynika, iż postanowieniem z dnia [...]r. ([...]), wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, [...] Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...] wstrzymał użytkowanie przez Spółkę przedmiotowych obiektów inwentarskich, których skarżąca Spółka jest dzierżawcą, wskazując, że Spółka dokonała przebudowy budynków inwentarskich ([...] na [...] bez wymaganego pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania, zaś prowadzone roboty budowlane przekroczyły zakres określony w zgłoszeniu zamiaru prowadzenia robót budowlanych. Na powyższe postanowienie Spółka złożyła zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem z dnia [...] roku je uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, wskazując na brak ustosunkowania się przez organ do zmian wykonanych przez inwestora w remontowanych budynkach, a przekraczających zakres zgłoszenia.
Decyzją z dnia [...] roku wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 4 w związku z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nałożył na skarżącą Spółkę obowiązek wykonania określonych czynności i przedłożenia dokumentów w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oraz do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Wśród dokumentów których zażądał organ, nie wymieniono zgody Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa na zmianę sposobu użytkowania obiektu.
Wnioskiem z dnia [...] roku Spółka, wystąpiła do [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o wydanie pozwolenia na użytkowanie opisanych wyżej budynków inwentarskich. W treści wniosku nawiązano do decyzji INB z [...]r. znak [...]. Wniosek ten został przekazany da rozpatrzenia Starostwu [...].
Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] roku (nr [...]), wydanym na podstawie art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zobowiązał Spółkę do uzupełnienia wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynków inwentarskich o niektóre dokumenty, w tym o zgodę Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa Oddział Terenowy w [...], Filia [...] na zmianę przeznaczenia nieruchomości sposobu jej użytkowania
Decyzją z dnia [...] roku (nr [...]), wydaną na podstawie art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego oraz na podstawie art. 104 Kpa, która jest przedmiotem rozpatrywanej skargi, Starosta [...] odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie budynków inwentarskich [...], wskazując między innymi, iż wnioskodawca – Spółka z [...] nie spełniła obowiązku nałożonego postanowieniem z [...]. ponieważ nie przedłożyła w nakazanym terminie określonych w/w postanowieniem dokumentów tj. zgody AWRSP – Oddział Terenowy w [...], Filia w [...] na zmianę sposobu użytkowania byłych [...].
Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. (nr [...]).
W uzasadnieniu tej decyzji również wskazano, że Spółka nie spełnia obowiązku nałożonego na nią postanowieniem Starosty [...] z dnia [...]. i do dnia rozpatrywania odwołania nie przedłożyła zgody Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa na zmianę sposobu użytkowania nieruchomości.
Rozstrzygnięcie to uznać należy za wadliwe.
Przedmiotowe postępowanie dotyczy legalizacji samowoli budowlanej, popełnionej przez Spółkę z [...]", polegającej na przekroczeniu zakresu robót budowlanych w obiektach budowlanych podanych w zgłoszeniu oraz zmianie sposobu ich użytkowania. W takim postępowaniu mają zastosowanie art. 50 – 51 Prawa budowlanego.
Przepisy te nie wymagają wykazania się przez inwestora prawem do terenu jak również zgodą właściciela obiektu na zmianę sposobu użytkowania obiektu.
W ramach procedury legalizacyjnej organ słusznie zobowiązał inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie (decyzja z [...].).
Realizując to zobowiązanie Spółka wnioskiem z dnia [...]. wystąpiła o wydanie takiego pozwolenia.
Organ załatwił ten wniosek odmownie, powołując się na treść art. 59 ust.5 Prawa budowlanego.
W dacie wydania zaskarżonej decyzji przepis art. 59 ust.5 Prawa budowlanego stanowił, iż właściwy organ, z zastrzeżeniem ust.2 i 3 odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust.1 (zgodność obiektu z warunkami zabudowy zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, uporządkowanie terenu budowy) oraz w art. 57 ust.1-4 lub w art.
- 58. Przepisy art. 51 stosuje się odpowiednio.
Zaskarżona decyzja, zarówno wydana przez organ I jak i II instancji, nie analizuje normatywnej treści art. 59 ust.5 Prawa budowlanego ani wskazanych w nim przesłanek odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie, wskazanych art. 57 ust.1-4 (Obowiązujący do 11 lipca 2003r. art.
58. odnosił się do sytuacji, o których była mowa w obowiązującym wówczas przepisie art. 49 ust.1 tj. gdy następowała legalizacja samowoli budowlanej z uwagi na upływ czasu (5 lat) i do tej sprawy nie miał zastosowania).
Zgodnie z art. 57 ust.1. - do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest obowiązany dołączyć wskazane w tym przepisie dokumenty. Nie wymienia wśród nich zgody właściciela obiektów na zmianę sposobu ich użytkowania.
Analiza akt sprawy wskazuje, iż wymienione w powołanych przepisach przesłanki odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie w trybie art.59 ust.5 prawa budowlanego nie zachodzą. Spółka przedkładała organowi wymagane przepisami dotyczącymi legalizacji robót budowlanych dokumenty.
Wskazana w zaskarżonej decyzji – brak zgody właściciela nieruchomości na zmianę sposobu użytkowania wydzierżawionych Spółce [...]" obiektów budowlanych, nie mogła więc stanowić podstawy odmowy pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 59 ust.5 Prawa budowlanego
Na etapie legalizacji wykonanych robót budowlanych, polegającej na wydaniu pozwolenia na użytkowanie obiektów, których te roboty dotyczyły, zgoda taka nie jest bowiem potrzebna – co podkreślił w swym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny.
W tym stanie rzeczy uznać należy, iż zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego art. 59 ust.5 Prawa budowlanego, a także z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7 i 77 § 1 Kpa mogącym mieć wpływ na wynik sprawy w zakresie dotyczącym ustalenia istnienia przesłanek do udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu lub do odmowy udzielenia takiego pozwolenia.
W tej sytuacji należało uwzględnić skargę i na zasadzie art. 145 § 1pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 i art. 200 P.p.s.a. orzec jak w sentencji.
Przy ponownym orzekaniu w tej sprawie organy administracji architektoniczno-budowlanej winny mieć na uwadze oceny prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak też wyżej przytoczone oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.