Wyrok WSA w Szczecinie z 19 stycznia 2017 r., II SA/Sz 1237/15

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie

Rozpoznanie

w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 stycznia 2017 r.

Sprawa

sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej Spółki A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skład

Sędzia WSA Arkadiusz Windak przewodniczący
Sędzia WSA Barbara Gebel sprawozdawca
Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska
starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska protokolant

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [....] r., nr[...], wydaną na podstawie art.138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", art. 33-38 i art. 59 ust. 1 pkt 2, art. 95 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013r. poz. 1235 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania V. Spółki od decyzji Wójta Gminy z dnia [...]r., Nr[...], orzekającej o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia, polegającego na budowie farmy wiatrowej K. na gruntach działek nr [...] obręb K., gm. K., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Kolegium stwierdziło, że do Wójta Gminy K. wpłynął wniosek V Spółki o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, polegającego na budowie farmy wiatrowej K.: [...]. wieży o mocy [...] MW każda, razem [...] MW, na gruntach działek nr [...] obręb K., gm. K. Po rozpatrzeniu ww. wniosku Wójt Gminy K. odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla wyżej opisanego przedsięwzięcia. Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

1/ pismem z dnia [...] r. organ wezwał Spółkę do uzupełnienia wniosku o wymogi ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zwanej dalej "ustawą o uioś", w tym o uzupełnienie karty informacyjnej przedsięwzięcia oraz o wypisy z ewidencji gruntów;

2/ w oparciu o art. 61 § 4 K.p.a. Wójt Gminy poinformował ustalone strony postępowania o wszczęciu postępowania na wniosek Spółki w wyżej opisanej sprawie;

3/ zgodnie z art. 64 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o uioś, organ wystąpił do organów współdziałających: Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (RDOŚ), Wydział Spraw Terenowych oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (PPIS) o stosowne opinie co do potrzeby przeprowadzenia dla ww. przedsięwzięcia oceny oddziaływania na środowisko, uzyskując w piśmie z dnia [...] r. znak [...] opinię RDOŚ oraz w piśmie z dnia [...]r. znak [...] opinię PPIS o potrzebie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia;

4/ w dniu 2.11.2012 r. wpłynęło pismo Spółki "P." z siedzibą w K. w którym Spółka ta wyraziła sprzeciw w stosunku do lokalizacji wiatrowni, z uwagi na bliskie sąsiedztwo z działką nr [...] obręb [...] Miasta K. którą włada, planowaną do zabudowy mieszkaniowej, oraz kolidującą z trasą przebiegu planowanej drogi S-6;

5/postanowieniem z dnia [...]r. Wójt Gminy K. na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy o uioś nałożył na wnioskodawcę obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla wnioskowanego przedsięwzięcia, wskazując jednocześnie szczególne zagadnienia, które winny znaleźć się w sporządzanym raporcie oraz poinformował o tym w dniu [...]r. społeczność lokalną poprzez ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy K.;

6/ w dniu [...]. do Wójta Gminy K. wpłynęło pismo Prezydenta Miasta K. z żądaniem uznania Miasta za stronę postępowania w ww. sprawie, w związku z lokalizacją wiatrowni w bliskiej odległości od granic Miasta, w sąsiedztwie terenów planowanych pod zabudowę mieszkaniową;

7/ Dyrektor Oddz. Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych i Autostrad w piśmie z dnia [...]r. znak [...] oraz w piśmie z dnia [...] r. znak [...] poinformował Wójta Gminy o trasie przebiegu drogi ekspresowej S6 na odcinku Kołobrzeg-Koszalin i o konieczności uwzględnienia tej inwestycji w prowadzonym postępowaniu dotyczącym wiatrowni;

8/ w myśl przepisów art. 77 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o uioś w dniu 7.03.2014 r. organ wystąpił do organów współdziałających o uzgodnienie przedsięwzięcia, załączając raport o jego oddziaływaniu na środowisko, przedłożony przez Spółkę V., uzyskując pozytywną opinię sanitarną z PPIS w K. z dnia [...]r. znak [...]; natomiast po przedłożeniu przez inwestora na wezwanie RDOŚ w uzupełnienia do raportu, organ ten uzgodnił wnioskowaną wiatrownię postanowieniem z dnia [...]r. znak [...] 9/postanowieniem z dnia [...]r. Wójt Gminy dopuścił Stowarzyszenie K. do udziału w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony, które pismem z dnia [...]r. zawiadomiło Wójta Gminy K., RDOŚ w S., Wydz. Spraw Terenowych w K., oraz Ministra Środowiska o zbiorowym proteście mieszkańców K. podjętym na zebraniu wiejskim w dniu [...]r. zaznaczając, że zebranie to nie stanowiło elementu konsultacji społecznych;

10/ w dniu [...]r. do Wójta Gminy K. wpłynęła uchwała Rady Miasta Kołobrzeg Nr XLIX/615/14 wyrażająca sprzeciw co do budowy farmy wiatrowej KĄDZIELNO;

11/ w dniu [...] r. organ podał do publicznej wiadomości, poprzez umieszczenie na stronie BIP Gminy K. oraz na tablicy ogłoszeń sołectwa K. i Miasta K., informację o prowadzonym postępowaniu w niniejszej sprawie i o możliwości brania w nim czynnego udziału wraz z możliwością składania uwag i wniosków w terminie 21 dni od daty podania do publicznej wiadomości, informując jednocześnie o tym pisemnie ustalone strony postępowania;

12/ w dniu [...]r. swoje uwagi i wnioski wniosło Stowarzyszenie K., natomiast w dniu [...] r. do siedziby organu wpłynął protest [...] mieszkańców K. przeciwko budowie farmy wiatrowej;

13/ w związku z rozbieżnościami stanowisk Wójta Gminy K. i Starosty K. co do ważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K., uchwalonego przez Radę Gminy Kołobrzeg uchwałą Nr XVIII /93/87 z dnia 1 lipca 1987 r. ze zmianami uchwalonymi uchwałą Nr XVI/84/91 z dnia 30 grudnia 1991 r. i Nr XXXIV/189/97 z dnia 30 grudnia 1997 r. - Wojewoda Zachodniopomorski w piśmie z dnia 17 listopada 2014 r. skierowanym do Wójta Gminy Kołobrzeg wyraził swoje stanowisko w tym zakresie;

14/ w ramach prowadzonego postępowania w niniejszej sprawie w dniu 16.01.2015 r. odbyła się rozprawa administracyjna z udziałem wnioskodawcy decyzji, stron postępowania oraz społeczności lokalnej;

15/ postanowieniem z dnia 26.01.2015 r. zostało dopuszczone do postępowania na prawach strony Stowarzyszenie "E. które wniosło swój sprzeciw wobec planowanej wiatrowni;

16/ zawiadomieniem z dnia [...]r. na podstawie art. 10 K.p.a. strony niniejszego postępowania zostały zawiadomione o możliwości zapoznania się i ustosunkowania co do zebranych dowodów w sprawie, a następnie w dniu 29.04.2015 r. została wydana zaskarżona decyzja o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań, o której wydaniu społeczność lokalna została zawiadomiona obwieszczeniem wywieszonym na tablicy ogłoszeń w: sołectwach K. i S. oraz w siedzibie Urzędu Miasta K., na stronie BIP Gminy K., zaś stronom postępowania została ona doręczona pocztą.

Spółka z o.o. V. odwołała się od decyzji organu I instancji wnosząc o jej uchylenie w całości i wydanie decyzji zmieniającej decyzję organu I instancji ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia podnosząc następujące zarzuty:

1/ obrazę art. 80 ust. 2 ustawy o uioś, poprzez wydanie decyzji odmownej, w sytuacji gdy w toku postępowania organ zebrał dowody na wydanie decyzji pozytywnej, zaś ustalenia miejscowego planu są zgodne z planami inwestycyjnymi odwołującej się spółki;

2/ obrazę przepisów proceduralnych art. 7 i 8 oraz art. 77 i 84 K.p.a., poprzez nie przeprowadzenie z urzędu dowodów mających znaczenie w sprawie i nie powołanie biegłego dla oceny oddziaływania inwestycji na środowisko w sytuacji nie uznania przedłożonego raportu, przez co zostało naruszone prawo strony dla dowodzenia, że jej stanowisko zgodne jest z obowiązkami wynikającymi z ustawy o uioś, zwłaszcza nieuzasadniony brak woli obiektywnego załatwienia sprawy;

3/ niezasadne, wbrew przedłożonym dowodom, wobec braku jakichkolwiek dowodów przeciwnych, przyjęcie wyłącznie na podstawie stanowisk co do negatywnego wpływu na środowisko prezentowanych przez podmioty, którym przyznano status strony, lub przez osoby, których oświadczenia złożone zostały w toku rozprawy administracyjnej.

Uzasadniając ww. zarzuty Spółka wskazała, między innymi, iż:

• wnioskowane przedsięwzięcie uzyskało pozytywne stanowisko właściwych organów Gminy K. co do zamiaru lokalizacji inwestycji polegającej na budowie farmy wiatrowej na działkach nr [...]obr. K., co stało się podstawą do wystąpienia o wydanie, wymaganej przez uzyskaniem pozwolenia na budowę - decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia;
• w trakcie prowadzonego postępowania w tej sprawie wnioskodawca uzyskał wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K., z którego wynikało, iż planowane przedsięwzięcie jest zgodne z jego ustaleniami;
• wnioskodawca został zobowiązany do sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, który to raport uzyskał pozytywne uzgodnienia organów współdziałających, tj. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska(RDOŚ) i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego(PPIS), a na tym etapie postępowania organ nie podważał stanowisk organów współdziałających, określonych formie postanowień;
• w decyzji organ postawił w odniesieniu do raportu, jako dowodu w sprawie, ogólny zarzut naruszenia zasady praworządności, który Spółka uważa za chybiony, gdyż wydane na podstawie art. 123 K.p.a. postanowienia winny być negowane na etapie toczącego się postępowania, a nie w uzasadnieniu decyzji.

W dniu 29.06.2015 r. do Kolegium wpłynęło pismo procesowe jednej ze stron postępowania, tj. P Spółka, w którym Spółka wniosła o utrzymanie w mocy decyzji Wójta Gminy polemizując z poszczególnymi zarzutami odwołania wnioskodawcy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w ramach postępowania odwoławczego zobligowane jest do oceny, czy organ I instancji w swoim postępowaniu prowadzącym do wydania zaskarżonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wyczerpał cały tryb postępowania określony w przepisach ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i w przepisach K.p.a., zwracając szczególną uwagę, czy uzasadnienie wydanej decyzji odpowiada jej sentencji.

Decyzja Wójta Gminy z dnia [...]. o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej K. w swej podstawie prawnej wymienia przepisy ustawy o uioś, określone w art. 71 ust. 2 pkt 2 (uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko); art. 73 ust. 1 (postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia); art. 75 ust. 1 pkt 4(organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest: wójt, burmistrz, prezydent miasta); art. 77 ust. 1 (jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji: 1) uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska i, w przypadku gdy przedsięwzięcie jest realizowane na obszarze morskim, z dyrektorem urzędu morskiego;

2. zasięga opinii organu, o którym mowa w art. 78 (Państwowej Inspekcji Sanitarnej) właściwym, w przypadku przedsięwzięć wymagających decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1-3 i 10-19); art. 80 ust. 1 i ust. 2 (Jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę:

1. wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1;
2. ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko;
3. wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa;
4. wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone; ust. 2 właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan taki został uchwalony); art. 82 (określa co organ winien zawrzeć w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydawanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przy czym charakterystyka przedsięwzięcia stanowi załącznik do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach); art. 85 (określa, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga uzasadnienia oraz co powinno zawierać takie uzasadnienie).

Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja, w swej części wstępnej szeroko opisuje czynności wykonane przez organ I instancji, wynikające z przepisów ustawy o uioś, wskazując, iż wnioskowana inwestycja jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym uchwałą Nr XXXIV/189/97 Rady Gminy Kołobrzeg z dnia 30.12.1997 r. Natomiast uzasadniając odmowę ustalenia środowiskowych uwarunkowań organ I instancji wskazał, iż:

• w planie zagospodarowania przestrzennego Województwa Zachodniopomorskiego przyjętego uchwałą Nr XLV/530/10 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 19.10.2010 r. dla farm wiatrowych zaleca się zlokalizowanie zespołu elektrowni wiatrowych w odległości min. 5 km od siebie i 1 km od budownictwa;
• w strategii rozwoju Gminy Kołobrzeg przyjętej uchwałą Rady Gminy Kołobrzeg nr XX/127/2000 z dnia 29.12.2000 r. Gminę określono jako turystyczno-rolniczą, przechodzącą silną transformację funkcjonalną w warunkach zrównoważonego rozwoju, z rolnictwa na wielofunkcyjną szeroko pojętą turystykę o wysokim standardzie, a ważną rolę odgrywa budownictwo mieszkaniowe, zwłaszcza w miejscowościach przylegających bezpośrednio do Miasta Kołobrzeg; założenia programowo-przestrzenne strategii zakładają oprócz autonomii obszarowej, ścisłą współpracę programowo-techniczną i gospodarczą Gminy z Miastem Kołobrzeg;
• odnosząc się do przedłożonego przez wnioskodawcę raportu, organ wskazał, iż raport ten został wykonany przez zewnętrzna firmę a jego rzetelność i wiarygodność jest trudna do sprawdzenia; autor raportu co prawda zacytował kilka publikacji o braku negatywnego oddziaływania inwestycji na zdrowie i życie, lecz w dostępnej literaturze znajdują się publikacje naukowe i doniesienia prestiżowych czasopism medycznych, potwierdzających szkodliwość hałasu i infradźwięków;
• odpowiedzialna i racjonalna decyzja winna być związana z szeroką analizą dostępnych publikacji i ustaleń badawczych, szczególnie na długoterminową perspektywę otoczenia społeczno-gospodarczego, bowiem wymiar społeczny inwestycji, w ocenie organu, jest ważny i winien być brany pod uwagę;
• w ramach prowadzonej procedury konsultacji społecznej lokalna społeczność nie poparła zaplanowanej inwestycji i widoczny jest wyraźny opór społeczeństwa poparty konkretnymi argumentami, a warto podkreślić, iż z chwilą wstąpienia do Unii Europejskiej Polska zobowiązała się przestrzegać obowiązującego w niej prawa, a więc również naczelnej zasady przezorności, wynikającej z art. 192 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, który jest również źródłem prawa;
• zasada przezorności stanowi, iż "nierozwiązane wątpliwości muszą być interpretowane zawsze na korzyść środowiska przyrodniczego, czyli - jeżeli występuje niepewność, co do istnienia lub zakresu zagrożeń, należy przyjąć środki ochrony bez konieczności oczekiwania, aż w rzeczywistości powaga tych zagrożeń zostanie w pełni wskazana;
• wpływ planowanej farmy wiatrowej na krajobraz i dotychczasowy charakter otoczenia jest w dużej mierze subiektywny, jednakże nie ulega wątpliwości, że planowane budowle zmienią otoczenie, obniżając atrakcyjność turystyczną regionu
• główny ciężar przekonania lokalnej społeczności do akceptacji i poparcia inwestycji leży po stronie inwestora, który w tym przypadku nie dołożył starań dla poparcia inwestycja ze strony lokalnej społeczności, a sposób argumentacji, przekonywania lokalnej społeczności, lekceważenie i nieuznanie innych opinii, w konsekwencji spowodowało całkowita utratę zaufania społecznego;
• protest Rady Miejskiej K. oraz Stowarzyszeń: K. oraz E. W podsumowaniu uzasadnienia decyzji odmownej organ I instancji stwierdził, iż rozpatrując wszystkie uwagi i postulaty uznał je za uzasadnione i mające znaczący charakter w sprawie, a przeprowadzona rozprawa administracyjna podkreśliła jednoznacznie negatywny stosunek do planowanej inwestycji i ujawniła protestującą postawę społeczeństwa. Organ wskazał, że zaproponowana gratyfikacja pieniężna inwestora skierowana do gospodarstw domowych w miejscowości K., w ocenie organu, w obliczu innych argumentów, była próbą przekupienia lokalnej społeczności. Konkludując organ uznał, iż planowana inwestycja pozostaje w sprzeczności ze strategią rozwoju Gminy, a także z wytycznymi wskazanymi w planie zagospodarowania przestrzennego Województwa: [...] km od siebie i [...] km od zabudowań, a niepodważalnym jest, że realizacja zamierzenia ograniczy rozwój szeroko rozumianej turystyki oraz budownictwa mieszkaniowego; lokalizacja planowanej farmy wiatrowej jest wyjątkowa: w bliskości uzdrowiska K., w bliskości brzegu morskiego, bliskości unikatowych form ochrony przyrody, co naraża na nieodwracalną zmianę krajobrazu. Dlatego też, to na władzach samorządowych spoczywa obowiązek przewidywania dalekosiężnych skutków podejmowanej decyzji, aby stwarzać perspektywy do zrównoważonego, harmonijnego rozwoju Gminy i stwarzania warunków do wysokiej jakości życia jego mieszkańców, a inwestycja ta, w opinii organu przyniesie korzyści jedynie wnioskodawcy, a uwzględnić należało dobro ogółu a nie interes jednostki.

Analizując treść wyżej opisanej decyzji Wójta Gminy K. Kolegium stwierdziło, iż odmowę ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla wnioskowanego przez Spółkę V. przedsięwzięcia organ uzasadnił przede wszystkim czynnikami społecznymi. Tymczasem ustawodawca w przepisach ustawy o uioś nie wymienia takiej przesłanki, czyli czynników społecznych, z powodu której organ mógłby podjąć decyzję odmowną. Przesłanki do wydania decyzji odmownej wymienione są w przepisach art. 80 ust. 2 (niezgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) i art. 81 ust. 1- ust. 3 ustawy o uioś (ust. 1 jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, za zgodą wnioskodawcy, wskazuje w decyzji wariant dopuszczony do realizacji lub, w razie braku zgody wnioskodawcy, odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia; ust. 2 jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych; uwarunkowaniach odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia, o ile nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody; ust. 3 jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia, o ile nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 38j ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne). Tylko spełnienie jednej z ww. 4 przesłanek może prowadzić do wydania decyzji orzekającej o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań. Tymczasem w treści uzasadnienia organ I instancji nie wskazał żadnej z tych przesłanek stanowiących podstawę dla podjęcia decyzji odmownej, co powoduje, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada jej sentencji. W tym miejscu Kolegium podkreśliło, iż skoro przepisy ustawy o uioś szczegółowo wymieniają co może stanowić podstawę do wydania decyzji "odmownej", to wskazanie innych przyczyn niż te wymienione w przepisach ustawy, nie mogą prowadzić do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań.

Reasumując, Kolegium stwierdziło, iż wskazane w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepisy ustawy o uioś oraz treść uzasadnienia, nie odpowiadają podjętemu rozstrzygnięciu zawartym w sentencji decyzji Wójta Gminy K. z dnia 29 kwietnia 2015 r. co powoduje, że decyzję tę należało uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, z uwzględnieniem uwag zawartych w niniejszej decyzji oraz całego zgromadzonego materiału dowodowego.

W tej sytuacji Kolegium uznało za zasadne zarzuty odwołującej się Spółki V., o naruszeniu przez organ I instancji przepisów ustawy uioś, wobec wydania decyzji "odmownej", bez jednoczesnego wykazania zaistnienia przynajmniej jednej z przesłanek będących podstawą dla wydania takiej decyzji, wymienionych w art. 80 i art. 81 ustawy o uioś, które to przesłanki przydają organowi podstawę do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań.

Odnosząc się zaś do wniosku strony odwołującej się o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. orzeczenia, Kolegium wyjaśniło, iż wydanie orzeczenia przez Kolegium naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania, określoną w art. 15 K.p.a.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez P. Spółkę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez naruszenie obowiązku ustalenia prawdy obiektywnej i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wszystkich okoliczności sprawy, w tym brak rozpatrzenia i oceny całokształtu materiału dowodowego, a w konsekwencji niezasadne przyjęcie, iż dla terenu objętego planowanym przedsięwzięciem obowiązuje rzekomo miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy K., z którego ustaleniami planowane przedsięwzięcie jest jakoby zgodne;
2. art. 8 i art. 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., przez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie strony do organów państwa, w tym w szczególności nieustosunkowanie się do zarzutów wywiedzionych przez skarżącą w piśmie z dnia 29 czerwca 2015 r. i pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważań dotyczących zarzutów skarżącej, w tym w szczególności odnośnie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym planowana jest realizacja przedsięwzięcia;
3. art. 6 K.p.a. w zw. z art. 80 ust. 2 ustawy o uioś, tj. zasady praworządności poprzez brak ustalenia, czy dla terenu przedsięwzięcia objętego wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji - zastosowanie przepisów niemających zastosowania w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, w szczególności art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej i bezpodstawne przyjęcie, że planowane przedsięwzięcie jest zgodne z ustaleniami rzekomo obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając powyższe na uwadze, skarżąca Spółka wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości,
2. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę skarżąca podniosła, między innymi, że w piśmie z dnia 17 listopada 2014 r. skierowanym do organu I instancji Wojewoda wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy K., uchwalony uchwałą Nr XVIII/93/87 Gminnej Rady Narodowej w Kołobrzegu z dnia 1 lipca 1987 r. wraz ze zmianami uchwalonymi uchwałami Rady Gminnej Kołobrzeg z dnia 30 grudnia 1991 r. oraz z dnia 30 grudnia 1997 r. - utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. i nie może stanowić podstawy orzekania w postępowaniu administracyjnym.

W związku z wniesionym odwołaniem inwestora od decyzji Wójta w dniu 29 czerwca 2015 r. skarżąca wniosła do Kolegium pismo procesowe, w którym wskazała, że w toku postępowania przed organem I instancji doszło do nieprawidłowych ustaleń dotyczących obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. (z wyłączeniem D., G., K. i płn. części K.), zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Kołobrzeg Nr XVI/84/91 z dnia 30 grudnia 1991 r. ze zmianą zatwierdzoną uchwałą Rady Gminy Kołobrzeg Nr XXXIV/189/97 z dnia 30 grudnia 1997 r.

Skarżąca podkreśliła, że w postępowaniu odwoławczym organ drugiej instancji niewątpliwie ma obowiązek badać sprawę administracyjną ponownie w całości, przy czym "Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji." Zakres kognicji organu drugiej instancji wyznacza zatem pojęcie sprawy administracyjnej, a nie - granice zaskarżenia przez stronę. W efekcie, nie jest dopuszczalne badanie przez organ drugiej instancji sprawy administracyjnej jedynie w części.

Jednakże, jak wynika jednoznacznie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium, organ drugiej instancji zbadał sprawę i zgromadzony materiał dowodowy jedynie w części dotyczącej kontroli zasadności zarzutów wniesionych przez inwestora w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy K. z dnia 29 kwietnia 2015 r. Natomiast pominęło pozostałe okoliczności sporne w sprawie, w tym w szczególności zgromadzone w sprawie dowody na okoliczność utraty mocy obowiązującej przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy K. (pominięto treść pisma Wojewody z dnia 17 listopada 2014 r., a także pisma tego organu z dnia 22 sierpnia oraz 5 listopada 2014 r.).

Skarżąca wskazała, ze kwestia istnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem o wydane decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ma istotne znaczenie. Zaakcentować bowiem trzeba, że w przypadku obowiązywania na danym obszarze planu zagospodarowania przestrzennego, wydanie pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach możliwe jest wyłącznie wówczas, gdy dane przedsięwzięcie jest zgodne z planem. Natomiast gdy przedsięwzięcie narusza ustalenia planu miejscowego - organ administracji publicznej jest niewątpliwie zobowiązany do odmowy wydania wnioskowanej inwestycji. Nadto ustalenie, że inwestycja objęta wnioskiem inwestora pozostaje w zgodzie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obliguje organ prowadzący postępowanie do wystąpienia do właściwych organów o opinię w sprawie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W sytuacji istnienia planu obowiązkiem organu jest także przedłożenie organom opiniującym, oprócz wniosku inwestora i karty informacyjnej przedsięwzięcia - także wypisu i wyrysu planu miejscowego, zgodnie z art. 64 ust. 2 pkt 1-3 ustawy o uioś. Zdaniem skarżącej, w toku postępowania toczącego się przed organem pierwszej instancji - doszło niewątpliwie do nieprawidłowych ustaleń dotyczących obowiązywania ogólnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K., uchwalonego uchwałą Nr XVIII/93/87 Gminnej Rady Narodowej w Kołobrzegu z dnia 1 lipca 1987 r. wraz ze zmianami uchwalonymi uchwałami Nr XVI/84/91 Rady Gminnej Kołobrzeg z dnia 30 grudnia 1991 r. oraz Nr XXXIV/189/97 z dnia 30 grudnia 1997 r. Miejscowy plan zagospodarowania terenu, obejmujący lokalizację planowanego przedsięwzięcia utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r., a zatem jego ustalenia nie mogły być w żaden sposób podstawą orzekania w przedmiotowej sprawie (tak przed organem pierwszej instancji, jak w postępowaniu odwoławczym).

Zarzuty skarżącej w zakresie utraty mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. sformułowane w treści pisma z dnia [...] r., jak i zgromadzone w sprawie dowody potwierdzające brak mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. (m.in. powołane powyżej pisma Wojewody) - zostały całkowicie pominięte przez SKO.

Zdaniem skarżącej Kolegium, bezzasadnie pominęło także zarzuty odnośnie do meritum sprawy, nie zajmując w tej kwestii stanowiska.

Wskazać należy, że w konsekwencji bezzasadnego odstąpienia przez organ drugiej instancji od wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i braku rozważenia kwestii obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - nieuprawnione było przyjęcie przez organ drugiej instancji, iż planowane przedsięwzięcie jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K., czemu organ dał wyraz w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

W przedmiotowej sprawie organy błędnie dokonały subsumcji, co skutkować musiało ustaleniem błędnych następstw prawnych zaistniałego stanu faktycznego sprawy. Co istotne, zaskarżona decyzja organu, może stanowić próbę uchylenia się ze strony organu od merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Należy bowiem zwrócić uwagę na fakt, iż w przedmiotowej sprawie organ nawet nie przystąpił do badania istnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej, po którego przeprowadzeniu dopiero mógłby rozstrzygnąć prawidłowo o uchyleniu lub utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca decyzję organu I instancji w sprawie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej K. na gruntach działek nr [...]obręb K., gm. K,

Podstawę wydania tej decyzji stanowił art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

Należy podkreślić, że organy administracji publicznej obowiązane są - zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w przepisie art. 7 K.p.a. - podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Oznacza to, że trafność rozstrzygnięcia w każdej indywidualnej sprawie wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia argumentów, które stanowiły podstawę do podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia. Wydając rozstrzygnięcie (decyzję) organy są zobowiązane do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, a zatem zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a następnie rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z przepisem art. 77 § 1 K.p.a. oraz do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 K.p.a.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przez sąd obejmuje zbadanie, czy w sprawie zachodziły okoliczności przemawiające za zastosowaniem przepisu art. 138 § 2 K.p.a.

Stwierdzić należy, że orzeczenie kasacyjne, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a., znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, natomiast usunięcie tego naruszenia nie mieści się w kompetencjach organu odwoławczego zakreślonych w art. 136 K.p.a. Z taką sytuacją mamy do czynienia, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, ponieważ w takich okolicznościach wyłączona jest możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy.

W ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd administracyjny ocenia zatem, czy organ odwoławczy powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia ustawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.

Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy prawa procesowego jest konieczną, lecz niewystarczającą przesłanką wydania decyzji kasacyjnej. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. wymaga bowiem, aby "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" miał "istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Oznacza to, że nie wszystkie naruszenia przepisów procesowych przez organ pierwszej instancji uzasadniają wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego przez organ drugiej instancji, lecz tylko takie, które spowodowały, że sprawa w istotnym zakresie nie została prawidłowo wyjaśniona.

Organ odwoławczy co do zasady, jak wynika to z treści art. 138 § 1 K.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 K.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej(wyrok NSA sygn. akt II OSK 2804/14).

Dodać należy, że w niniejszej sprawie również niektóre przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.) zawierają postanowienia dotyczące procedury związanej z wydawaniem decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, gdyż to postępowanie charakteryzuje się dużą autonomią rozwiązań procesowych. Znalazły one swoje odzwierciedlenie, między innymi, w postanowieniach art. 80 ww. ustawy, który określa, jakie elementy powinny być brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W niniejszej sprawie wszystkie te kwestie zostały pominięte w uzasadnieniu decyzji wydanej przez organ I instancji, co z pewnością stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 80 ust. 1 ustawy o uioś. Jednakże, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji postępowanie dowodowe zmierzające do ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego zostało przeprowadzone w sposób wystarczający do wydania rozstrzygnięcia, Kolegium bowiem przekazując sprawę, do ponownego rozpatrzenia nie wskazało jakie okoliczności organ I instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W ocenie Kolegium decyzja organu I instancji wydana została z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, w wyniku czego konieczne jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ I instancji i ponowna ocena zgromadzonego materiału dowodowego. Tymczasem w świetle art. 138 § 2 K.p.a. konieczne jest, aby wynikiem stwierdzonych i realnie istniejących wad postępowania przed organem I instancji, było ponowne przeprowadzenie postępowania w całości lub w dużej części. Omawiany przepis winien być interpretowany ściśle, co oznacza, że decyzja kasacyjna wydana w trybie art. 138 § 2 K.p.a. nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały w nim określone.

Jeszcze raz sąd podkreśla, że określona w art. 138 § 2 K.p.a. konstrukcja prawna rozstrzygnięcia kasacyjnego opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów K.p.a. (ewentualnie przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych), oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przesłanki te nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ustanowioną w art. 15 K.p.a. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. nie będzie znajdował zastosowania wtedy, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie tylko jego ocena, co właśnie ma miejsce w niniejszej sprawie.

Kontrola zaskarżonej decyzji w kontekście ww. rozważań wykazała, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, gdyż została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy jednak dodać, że decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem procesowym, a zatem nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Tezę wyroku NSA z dnia 21 lutego 2012 r., II GSK 9/11, LEX nr 1121155, że "z tego też względu organ administracyjny I instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu II instancji", należy rozumieć w ten sposób, że organ pierwszej instancji nie jest związany wyrażonymi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ocenami, poglądami i stanowiskiem organu drugiej instancji odnośnie do wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Natomiast jest związany prawnie wskazanymi przez organ odwoławczy "okolicznościami", jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy. Niewątpliwie wiążące prawnie są także oceny prawne organu odwoławczego w przedmiocie stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania.

Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy winien uwzględnić ocenę prawną sądu zaprezentowaną powyżej i wydać rozstrzygnięcie uzasadniając je zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a., mając również na względzie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i ocena obowiązywania jego przepisów winna uwzględniać ten fakt.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art.200 w zw. z art.205 ww. ustawy.