Uzasadnienie
W dniu [...] wpłynął do Ośrodka Pomocy Społecznej wniosek Z.R. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem W.G. Do wniosku ww. dołączyła orzeczenie lekarza orzecznika ZUS stwierdzające wobec W.G. znaczny stopień niepełnosprawności.
Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...] odmówił Z.R. przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność pozostawania przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim z wnioskodawczynią.
Powyższą decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] uchyliło przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W ocenie organu odwoławczego Burmistrz dokonał niewłaściwej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). W tym względzie Kolegium wyjaśniło, że w aktualnym stanie prawnym zmienionym na skutek wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 i znowelizowania ustawy o świadczeniach rodzinnych okoliczność, iż wnioskodawczyni wystąpiła o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem, nie może stanowić podstawy odmowy przyznania tego świadczenia z uwagi na pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim. Świadczenie może być przyznane na rzecz współmałżonka, jeżeli zostaną spełnione pozostałe przesłanki warunkujące możliwość ubiegania się o ten rodzaj świadczenia.
Dodatkowo organ II instancji wskazał, że sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności pozostawania wnioskodawczyni bez pracy w związku ze sprawowaniem opieki, albowiem organ gminy poprzestał jedynie na oświadczeniu wnioskodawczyni w tym zakresie, nie potwierdzając tej okoliczności stosownymi dowodami np. zaświadczeniem z Urzędu Pracy.
Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Burmistrz Miasta i Gminy, działając na podstawie art. 20 ust. 2, ust. 3 pkt 11, art. 17 ust. 1 pkt 2, ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) decyzją z dnia [...] Nr [...] ponownie odmówił Z.R. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem W.G.
Organ I instancji wskazał, że powodem odmowy było zaistnienie w sprawie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, z uwagi na pozostawanie przez W.G. w związku małżeńskim z wnioskodawczynią. Burmistrz wywiódł, że pomimo nowelizacji ww. unormowania zachowano nadal przesłankę, iż wnioskodawcy nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz współmałżonka. Ponadto organ podniósł, iż w sprawie nie mamy do czynienia z okolicznością niepodejmowania pracy z uwagi na sprawowanie opieki nad mężem. Wnioskodawczyni bowiem jest w wieku poprodukcyjnym, a nadto przepracowała w ciągu życia tylko 2 miesiące i nie figuruje w ewidencji Powiatowego Urzędu Pracy.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Z.R. nie zgadzając się z odmową przyznania świadczenia.
W ocenie skarżącej fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim z odwołującym się nie może być przedmiotem odmowy przyznania świadczenia. Powyższe wynika z art. 17 ustawy, który należy odczytywać zgodnie z sugestiami Trybunału Konstytucyjnego zawartymi w wyroku z dnia 18 lipca 2008r. sygn. akt P 27/07.
Decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 17 ust. 1 pkt 2, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 128 i 130 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu gminy, iż w aktualnym stanie prawnym niemożliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji gdy wnioskodawczyni pozostaje w związku małżeńskim z osobą podopieczną. Powyższe wynika z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Odnosząc się natomiast do wskazanego przez odwołującą się wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 organ podał, że zgodnie z tym orzeczeniem ocena skutków stwierdzenia niekonstytucyjności zaskarżonego art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w konfrontacji z innymi przesłankami przyznania świadczenia (w tym z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a) należy do organów. W tym względzie Kolegium powołując się na art. 23, 27 i 128 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy wywiodło, iż w pierwszej kolejności obowiązek opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem spoczywa na żonie. Małżonkowie są bowiem zobowiązani do obowiązków alimentacyjnych, współudziału dla dobra rodziny, zaspakajania podstawowych potrzeb rodziny oraz do wzajemnej pomocy, również w sytuacjach wyjątkowych takich jak choroba czy niepełnosprawność.
W ocenie organu II instancji zasadnicze znaczenie dla rozpoznania sprawy ma ostatnia nowelizacja art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych, którą utrzymano poprzednio obowiązującą zasadę, iż fakt pozostawania podopiecznego w związku małżeńskim wyklucza prawo do ubiegania się małżonka o przyznanie tego świadczenia, chyba że małżonek taki ze względu na fakt legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności tej opieki faktycznie wykonywać nie może. Ponadto podkreślono, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt P 27/07 jest nieaktualny skoro po jego wydaniu dokonano nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tak więc nie jest uprawnione dokonywanie oceny prawidłowości procesu legislacyjnego i oceny słuszności uchwalonego prawa w świetle wydanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.
Z.R. na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając organowi naruszenie prawa wobec błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz braku konsekwencji w zakresie interpretacji ww. unormowania wobec zmiany swojego wcześniejszego stanowiska w tej kwestii. W ocenie skarżącej w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych jedynym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na osobę pozostającą w związku małżeńskim jest posiadanie przez współmałżonka wymagającego opieki orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Pozostawanie w związku małżeńskim nie warunkuje bowiem przyznania wnioskowanej pomocy, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Wskazała, że przedstawiony przez organ sposób rozumienia przedmiotowego przepisu nie jest do pogodzenia z zasadami logiki.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonał zgodnie z regułami logicznego rozumowania. Podkreślił, iż z istoty małżeństwa wynika zobowiązanie każdego ze współmałżonków do wzajemnej opieki i obowiązek ten wyprzedza obowiązek innych osób. Nie ma zatem powodów, aby wolą ustawodawcy spełnienie tego obowiązku miałoby się wiązać z dodatkowymi świadczeniami w postaci świadczenia pielęgnacyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji prowadzona na podstawie art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) doprowadziła do stwierdzenia, że skarga jest zasadna.
W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane w oparciu o niewłaściwie ustalony stan prawny. Między wszczęciem postępowania a rozpoznaniem sprawy uległ zmianie przepis stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.).
Skarżąca wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, który wszczął postępowanie administracyjne, złożyła w dniu [...], a więc przed dniem wejścia w życie nowelizacji art. 17 ustawy, tj. 14 października 2011 r. W takiej sytuacji stosownie do art. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2011 r. Nr 205, poz. 1212), sprawy o świadczenia rodzinne podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonym w przepisach dotychczasowych. A zatem w niniejszej sprawie, pomimo dokonanej zmiany ustawy, należało przyjąć stan prawny obowiązujący na dzień złożenia wniosku, a nie na dzień wydania decyzji.
Organy obu instancji odmawiając przyznania wnioskowanego przez skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego powołały się na zaistnienie przesłanki negatywnej wynikającej z art. 17 ust. 5 lit. a ustawy wskazując, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przed dniem nowelizacji przepis ten stanowił, że świadczenia pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim.
Rozpoznając sprawę organy wadliwie zastosowały i zinterpretowały art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy, co stanowi o naruszeniu prawa materialnego.
Zdaniem Sądu, ww. unormowanie zarówno w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją jak i po nowelizacji, nie należy interpretować zgodnie z jego literalną treścią, lecz z uwzględnieniem wykładni celowościowej oraz wartości wynikających z art. 18 i 32 Konstytucji, tj. równości wobec prawa oraz ochrony małżeństwa i dobra rodziny. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ukształtowanym pod wpływem wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 oraz z dnia 15 listopada 2006r. sygn. akt P 23/05.
Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą skargę podziela tym samym pogląd sformułowany w judykaturze, że nieuprawniona jest taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o której mowa w art. 128 k.r.o., traci prawo do świadczenia z uwagi na fakt pozostawania osoby, nad którą sprawuje opiekę w związku małżeńskim, albowiem literalne odczytywanie normy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych niweczyłoby skutki wyroków Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. l OSK 772/09, wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 115/10, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 60/09, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wyłączenie z kręgu osób uprawnionych do świadczenia małżonka, zdolnego do pracy, ale rezygnującego z zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem jest nie do pogodzenia z prokonstytucyjną wykładnią, przy której nie sposób pominąć dorobku Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 9 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1000/10, lex 744903).
Wobec tego w stanie prawnym powstałym na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008r. sygn. akt P 27/07, fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie wyklucza możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego.
Na uwagę zasługuje również okoliczność, że Kolegium w zaskarżonej decyzji zmieniło swoje wcześniejsze stanowisko co do wykładni art. 17 ustawy wyrażone w decyzji kasacyjnej. Taka zmienność poglądów prawnych przy rozpoznaniu tej samej sprawy nie zasługuje na aprobatę, gdyż podważa zaufanie obywateli do organów Państwa, o którym mowa w art. 8 k.p.a.
Mając na względzie powyższe Sąd stwierdził, że organy obu instancji naruszyły przepisy prawa materialnego, tj. art. 3 ustawy zmieniającej oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia wniosku w sposób mający wpływ na wynik niniejszej sprawy.
W ramach ponownego rozpoznania wniosku skarżącej, organ administracji winien dokonać interpretacji przepisów prawa materialnego z uwzględnieniem oceny prawnej wyżej prezentowanej przez Sąd, nie pomijając rozważań na temat przesłanki pozytywnej warunkującej przyznanie wnioskowanego świadczenia.
W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił decyzje organów obu instancji.