Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...]., Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt.1 kpa oraz art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy al. [...] od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] r., odmawiającej wygaszenia decyzji z dnia [...] r., o pozwoleniu na budowę dla inwestycji polegającej na adaptacji strychu na mieszkanie w budynku przy ul. [...] w [...]- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...]. odmówił wygaszenia decyzji z dnia [...] r. znak: [...] o pozwoleniu na adaptację strychu na mieszkanie w budynku przy ul. [...] w [...]. Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości w odwołaniu stwierdziła, że roboty budowlane na przedmiotowym strychu były prowadzone z przerwą ponad [...] nie został ustanowiony kierownik budowy oraz nie był prowadzony dziennik budowy, co zdaniem Wspólnoty powinno być podstawą do zastosowania art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016, ze zm.). Inwestor nie przedstawił potwierdzonego zgłoszenia rozpoczęcia robót budowlanych, zgłoszenia kierownika budowy o przyjęciu funkcji, ani dziennika budowy. Natomiast Wspólnota Mieszkaniowa, istniejąca od [...]., nie uczestniczyła jako strona w początkowym (dokumentacyjnym) etapie budowy.
Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] r., znak: [...] nie potwierdził zarzucanych inwestorowi uchybień oraz nie znalazł podstaw do wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzonych robót, jak również zmuszenia inwestora do zakończenia przebudowy strychu, o co również wnioskowała strona skarżąca. Organ I instancji nie ustalił, czy w terminie od [...]r. do [...]. został pobrany dziennik budowy dla przedmiotowej budowy ze względu na brak rejestrów z tego okresu. Rejestr wydanych dzienników budów Urząd Miejski [...] prowadzi od [...]r.
Organ I instancji oparł się na zeznaniach świadków (kierownika budowy, inspektora nadzoru), na odtworzonym dzienniku budowy oraz na wynikach postępowania przeprowadzonego przez Inspektora Nadzoru Budowlanego, który dokonał własnej oceny stanu zaawansowania robót budowlanych i ich zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym.
Organ odwoławczy na podstawie zebranego w sprawie materiału ustalił, że w dniu [...]. Zarządca Wspólnoty Mieszkaniowej, ustanowiony na nieruchomości w dniu [....] r. złożył wniosek o wygaszenie decyzji o pozwoleniu na budowę twierdząc, iż inwestor po otrzymaniu decyzji na budowę nie dopełnił obowiązku zgłoszenia rozpoczęcia robót i nie pobrał dziennika budowy. Mieszkańcy budynku przeprowadzili [...] prywatne, samoistne kontrole, w dniu [...]r. oraz [...]r., z których sporządzili "notatki służbowe" dotyczące stanu zaawansowania robót budowlanych.
Organ I instancji nie mógł ustalić czy w terminie od [...]r. do [...]r. inwestor pobrał dziennik budowy, ponieważ rejestr wydanych dzienników budów prowadzony jest od [...]r.
Rozstrzygnięcie organu I instancji wydane zostało na podstawie wyników postępowania przeprowadzonego przez organ właściwy do dokonania kontroli w trakcie prowadzenia robót budowlanych na podstawie art. 81a Prawa budowlanego, a mianowicie Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]. Organ ten przekazał zebrane dokumenty t.j. protokoły zeznań świadków i oględzin robót budowlanych, odtworzone zapisy dziennika budowy. Wynika z nich, że budowę rozpoczęto w [...]r. (zapis dotyczący dnia nieczytelny), a więc przed upływem [..] lat od wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ([...]r). Przerwy w robotach budowlanych nie były dłuższe niż [...] lata (ostatnie prace wykonano [...]r. i wznowiono [...]r.). Roboty budowlane prowadzono zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia [...]r. Nie zachodzą zatem okoliczności o których mowa w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego i zasadnie odmówiono wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...].
Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości al. [...] w [...] zarzucając, że została wydana z naruszeniem art. 107 kpa, niezgodnie ze stanem faktycznym i bez ustosunkowania się do argumentów zawartych w odwołaniu.
Strona skarżąca wskazała, że organ I instancji nie przeprowadził żadnych czynności dowodowych, a sprawę rozpatrzył tylko na podstawie dokumentów przekazanych przez organy nadzoru budowlanego. Organ nie wziął w ogóle pod uwagę dokumentów złożonych przez Wspólnotę Mieszkaniową, z których wynika, że prace budowlane przy adaptacji strychu nie były prowadzone, co najmniej od [...] r. Strona skarżąca zakwestionowała też wiarygodność, jak określiła "rzekomo odtworzonych", zapisów dziennika budowy sporządzonych przez inspektora nadzoru. Wątpliwe jest również, czy osoba ta rzeczywiście pełniła funkcję inspektora. Zdaniem strony skarżącej dziennik budowy nie mógł być odtworzony, ponieważ nigdy nie został wydany. Pierwszy dziennik budowy dla robót budowlanych dotyczących adaptacji strychu został wydany dopiero w czasie prowadzenia obecnego postępowania, t.j. w dniu [...]r., a zatem po ponad trzyletnim okresie nie prowadzenia robót. Odtworzony dziennik budowy zawiera informacje sprzeczne ze stanem faktycznym opisanym przez licencjonowanego zarządcę nieruchomości.
Decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...]r. zobowiązywała inwestora do prowadzenia dziennika budowy i zawiadomienia organu o terminie rozpoczęcia budowy. Wymogów tych inwestor nie spełnił. Oświadczenia składane przez niego w toku sprawy budzą wątpliwości. Strona skarżąca wskazywała, że organ I instancji stwierdził, że w dniu [...]r. inwestor przedłożył dziennik budowy z wpisem o wykonaniu robót w dniu [...]r. Zapis ten jest niezgodny z prawdą. Część strychu przeznaczona do adaptacji, pozostawała otwarta i została zamknięta na klucz ponad dwa [...] przez poprzedniego administratora Wspólnoty, firmę [...]II, w celu zabezpieczenia przed pożarem i dewastacją. Klucze posiadał wyłącznie administrator obiektu. Inwestor zgłosił się po klucze pod koniec [...]r. twierdząc, że chce kontynuować roboty budowlane. Ponieważ klucza nie przekazano, inwestor dostał się do pomieszczeń niszcząc zamek. Wtedy też inwestor podłączył się "na dziko" do instalacji elektrycznej i wykonywał jakieś prace.
Było to jednak w ostatnich dniach [...]r., a [...]r. jak zapisano w dzienniku budowy i powtórzono w uzasadnieniu decyzji. Ponadto o nierzetelności inwestora i działaniu z naruszeniem obowiązujących przepisów świadczy to, że do dnia [...]. nie zgłosił Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, faktu zmiany kierownika budowy, czego wymaga art. 44 Prawa budowlanego. Można przyjąć, że nie zgłoszenie zmiany kierownika budowy do dnia [...]r. wynika z faktu, że prace prowadzone były nie pod koniec [...], a pod koniec [...] r. i dopiero wtedy został zatrudniony kierownik budowy. Nieprawdziwa jest więc konkluzja, że w trakcie budowy nie wystąpiła przerwa dłuższa niż [...] lata.
Strona skarżąca zarzuciła także nierzetelność prowadzonego postępowania, w szczególności jednostronną ocenę sprawy przez organ I instancji, polegającą na wyprowadzeniu wniosków z treści protokołu oględzin robót budowlanych z dnia [...]r., ponieważ organ uznał, że adaptacja strychu wykonana została zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją techniczną. Natomiast z protokołu wynika jedynie, że adaptację strychu wykonano zgodnie z częścią zatwierdzonej dokumentacji technicznej stanowiącej załącznik do pozwolenia na budowę, tj. rysunkami nr 2 i 3. Poza tym Zarząd Wspólnoty dysponuje dokumentem, z którego wynika, że inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie mógł prowadzić żadnych robót w [...]r.
Zdaniem strony skarżącej organ odwoławczy nie wskazał faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
Z uzasadnienia decyzji Wojewody [...] wynika, że organ ten myli stan faktyczny i nie zna przepisów dotyczących Wspólnot Mieszkaniowych, t.j. ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903), a mianowicie utożsamia Zarząd Wspólnoty z komisją mieszkańców, stwierdzając że Wspólnota Mieszkaniowa ustanowiona została na nieruchomości [...]r., nie wskazując dowodu na jakim opiera to twierdzenie. Faktycznie Wspólnota Mieszkaniowa powołana została ustawą o własności lokali, gdyż już przed jej uchwaleniem cześć lokali w budynku została sprzedana osobom prywatnym.
Poza tym Wojewoda [...[ niezgodnie z prawdą stwierdził w uzasadnieniu, że Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał własnej oceny zgodności robót budowlanych z zatwierdzonym projektem budowlanym, natomiast w aktach sprawy przekazanych Wojewodzie [...] przez organ I instancji nie ma takiej oceny. Jest jedynie protokół oględzin sporządzony przez pracownika Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, w którym zapisano, że adaptacja strychu wykonana została zgodnie z częścią zatwierdzonej dokumentacji technicznej, tj. rysunkami nr 2 i 3. Powyższe nie odnosi się do zgodności robót z pozostałymi rysunkami.
Ponadto nie jest to w ogóle dokument Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wojewoda [....]niezgodnie z prawdą przyjął również, że mieszkańcy budynku przeprowadzili [...] prywatne, samoistne kontrole, z których sporządzili dwie "notatki służbowe" dotyczące stanu zaawansowania robót budowlanych z dnia [....]r. oraz [...]r.
W jednym przypadku organ określił skład komisji jako nieznany pomimo, że pod notatką służbową znajdują się dwa odręczne podpisy członków komisji. Są to podpisy osób uprawnionych do reprezentowania Wspólnoty. Ponadto z żadnej notatki nie wynika, jak to określił organ, że "samoistne kontrole" przeprowadzone zostały przez mieszkańców budynku. W rzeczywistości kontrole te przeprowadził Zarząd, działający jako ustawowy organ Wspólnoty Mieszkaniowej, oraz przedstawicieli firmy administrującej budynkiem, w tym licencjonowanego zarządcę, co jest gwarancją rzetelności zapisów w obu notatkach.
Niezgodnie z prawdą stwierdzono również, że organ I instancji wydał rozstrzygnięcie na podstawie wyników postępowania przeprowadzonego przez organ właściwy, a zawartych w piśmie z dnia [...]r. W piśmie tym Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził jedynie, że nie widzi podstaw do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót, jak również zmuszenia inwestora do zakończenia przebudowy strychu. Strona skarżąca zarzuciła też, że Wojewoda nie wskazał przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom wskazywanym przez licencjonowanego zarządcę i kolejne Zarządy Wspólnoty.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargę należało uwzględnić.
Na podstawie art. 7 i 8 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a postępowanie powinny prowadzić w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Poza przestrzeganiem tych podstawowych zasad postępowania administracyjnego organy administracji publicznej obowiązane są zgodnie z art. 77 § 1 kpa zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący.
W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca - Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy al. [...’] w [...] wystąpiła w dniu [...]r. z wnioskiem o wygaszenie decyzji o pozwoleniu na budowę wskazując, że inwestor P. W. po otrzymaniu tej decyzji nie dopełnił obowiązku zgłoszenia rozpoczęcia robót, nie prowadził dziennika budowy oraz nie podjął żadnych działań zmierzających do zakończenia robót. W tej sytuacji organ
I instancji nie posiadając uprawnień do prowadzenia postępowania w sprawach dotyczących naruszenia prawa budowlanego w trakcie wykonywanych robót budowlanych wystąpił do organów nadzoru budowlanego informując je o zaistniałej sytuacji. Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał oględzin robót budowlanych, przesłuchał w charakterze świadka kierownika budowy, a protokoły z tych czynności przekazał organowi I instancji udostępniając również odtworzone zapisy dziennika budowy oraz oświadczenie inwestora o zakresie wykonywanych robót. Ponadto w piśmie z dnia [...]r. organ nadzoru budowlanego poinformował, że zebrane dokumenty nie dają podstaw do wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzonych robót jak również zmuszenia inwestora do zakończenia robót budowlanych.
Organ I instancji jak i organ odwoławczy poprzestały na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ nadzoru budowlanego, nie przeprowadzając własnego postępowania dowodowego i przyjęły, że materiał ten jest wiarygodny i daje podstawę do rozpatrzenia sprawy. Natomiast strona skarżąca zarówno w odwołaniu jak i w skardze do sądu zakwestionowała wiarygodność tych ustaleń wskazując, że przerwy w realizowaniu inwestycji trwały dłużej niż [...] lata. Należy przyznać stronie skarżącej rację, że prawdziwość przedstawionych przez nią twierdzeń i zarzutów w tej kwestii, nie została w przedmiotowej sprawie zweryfikowana.
Zgodnie z art. 37 Prawa budowlanego decyzja na pozwolenie na budowę wygasa jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem dwóch [...] od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż [...] lata. W rozpoznawanej sprawie istotne ustalenia musiały więc dotyczyć momentu rozpoczęcia budowy i czasu trwania przerw w realizacji inwestycji. Ustaleń w tym zakresie dokonano na podstawie zapisów w dzienniku budowy, który inwestor pobrał w [...]r. Zapisy w nim odtworzył kierownik budowy poczynając od [...]r. Wiarygodność tych zapisów została zakwestionowana przez stronę skarżącą, która powołała się na własne obserwacje czasu trwania przerw w budowie, twierdząc m.in., że były one dłuższe niż [...] lata, inwestor przedłożył dziennik budowy z wpisem o wykonaniu robót w dniu [...]r. co jest niezgodne z prawdą, bowiem część strychu przeznaczona do adaptacji była otwarta, a zamknięta została ponad dwa lata temu przez poprzedniego administratora Wspólnoty, w celu zabezpieczenia przed pożarem i dewastacją.
Klucze były wyłącznie w posiadaniu administratora obiektu, po które inwestor zgłosił się pod koniec [...] r., uzasadniając, że chce kontynuować roboty budowlane. Jak stwierdziła strona skarżąca kluczy nie przekazano, a inwestor chcąc dostać się do pomieszczeń zniszczył zamek. Poza tym fakty te miały miejsce w ostatnich dniach [...]r., a nie [...]r., jak zapisano w dzienniku budowy i przyjęto w uzasadnieniu decyzji.
Odnosząc się do powyższego zarzutu należy wskazać, że w myśl art. 45 ust. 1 Prawa budowlanego dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót i wydawany jest przez właściwy organ. Z treści powołanego przepisu wynika, że jest on częścią składową dokumentacji budowlanej i ma status dokumentu urzędowego, co wiąże się z silniejszą mocą dowodową. Nie oznacza to jednak, że wiarygodność zapisów zawartych w dzienniku budowy nie może być kwestionowana /zob.Z. Niewiadomski: Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2006, s. 473-474 oraz B.Adamiak (w:) B.Adamiak, J.Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa, s. 400-401/. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę.
Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 kpa) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z 29 XI 2000r., V SA 948/00).
Dziennik budowy został pobrany w [...]. a treść jego zapisów była odtwarzana od [...]r. Budzi uzasadnione wątpliwości wiarygodność i dokładność (daty) sporządzonych zapisów po upływie ponad [...] lat. Przesłuchany przez organy nadzoru budowlanego w charakterze świadka kierownik budowy w lakonicznych zeznaniach stwierdził jedynie, że w [...]r. inwestor nie posiadał dziennika budowy. Takie stwierdzenie niczego nie przesądza, ponieważ nie wyjaśniono innych okoliczności, a mianowicie czy dziennika budowy nie było, bo inwestor go nie pobrał, czy też dziennik ten zaginął, a jeżeli tak, to kiedy i w jakich okolicznościach. Zasadnie zatem strona skarżąca zarzuca, że ustalenia organu co do przerw w prowadzeniu robót budowlanych budzą wątpliwości, a przedstawione przez nią fakty nie zostały przez organ wzięte pod uwagę i zweryfikowane co do wiarygodności.
W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada bezpośredniości zgodnie z którą dowody powinny być zebrane i ocenione przez organ rozpatrujący sprawę. Nie oznacza to jednak zakazu korzystania z dowodów pośrednich, tak jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie. Nie zwalniało to jednak organów obu instancji od oceny wiarygodności dowodów zebranych przez organy nadzoru budowlanego, przede wszystkim tych, które miały być podstawą ustalenia, jak długo trwały przerwy w realizacji inwestycji. Zwłaszcza, że Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zakończył postępowania żadnym orzeczeniem, pomimo przeprowadzenia dowodów, lecz pismem z dnia [...]r. w którym przedstawił swoje stanowisko.
W orzecznictwie NSA podkreśla się, że jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. (Zob. wyrok NSA z 4 VII 2001r., I SA 1768/99).
Trzeba zatem wskazać, że decyzje organu I i II instancji zostały wydane z naruszeniem art. 107 § 3 kpa, który nakazuje organowi wskazać w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organy orzekające w sprawie mogły zatem przyjąć za podstawę własnych ustaleń materiał procesowy zgromadzony przez organy nadzoru budowlanego, ale nie mogły nie odnieść się do kwestii jego wiarygodności bez rzetelnej weryfikacji prawdziwości zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą i wskazanych przez nią faktów. Takiej oceny brakuje w rozpoznawanej sprawie.
Zwłaszcza oceny wiarygodności zapisów w dzienniku budowy odtwarzanych z dużą dokładnością po upływie [...] lat.
W związku z tym przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien zebrać wszystkie dostępne dowody (dokumenty, zeznania) uwzględniając również te, które wskazała strona skarżącą, a następnie w sposób wszechstronny ocenić ich znaczenie dla rozpatrzenia sprawy.
Pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy daje podstawę do stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów proceduralnych w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w związku z art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.