Uzasadnienie
Starszy Inspektor Centrum Świadczeń działając z upoważnienia Prezydenta Miasta decyzją z dnia [...] r. Nr [...]wydaną na podstawie art. 104 kpa, art. 7 ust. 1 i 1a w związku z art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm) po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...]r. odmówił Z. S. przyznania dodatku mieszkaniowego.
W uzasadnieni organ wyjaśnił, że dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż 30 % albo 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, ze powierzchnia użytkowa lokalu zajmowanego przez stronę przekracza powierzchnię normatywną o więcej niż [...]% i dlatego odmówiono przyznania dodatku mieszkaniowego.
W odwołaniu od powyższej decyzji Z. S. podniosła, że jedynym powodem "aby zabrać dodatek był nadmetraż". Tymczasem po śmierci córki i wyprowadzeniu się wnuka została sama w mieszkaniu, które od [...]r. usiłuje bezskutecznie zamienić na kawalerkę. Jest osobą schorowaną, ma niską emeryturę i prosi o pomoc.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 5 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71 poz. 734 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania- utrzymało w mocy decyzję organu I Instancji.
Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ odwoławczy kierując się wymogami art. 5 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych ustalił, że normatywna powierzchnia lokalu na 1 osobę wynosi [...] m2, powierzchnia pokoi i kuchni ([...]m2) w powierzchni użytkowej lokalu ([...]m2) zajmowanego przez stronę nie przekracza [...]%. Skoro zatem powierzchnia lokalu wynosi [...]m2, to wynosi więcej niż dopuszczalna granica powierzchni wynosząca [...]m2.
W tej sytuacji Kolegium uznało, że dodatek mieszkaniowy Z. S. nie przysługuje i wyjaśniło, że argumenty strony nie mogą być uwzględnione, ponieważ decyzja w przedmiocie dodatku mieszkaniowego nie ma charakteru uznaniowego.
Organ II instancji wskazał również na treść art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych stanowiący przesłanki zwiększenia normatywnej powierzchni mieszkalnej i wyjaśnił, powołując się na interpretację tego przepisu zawartą w wyroku NSA z dnia 15 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 565/06, że przesłanka zezwalająca na zwiększenie normatywu o [...] m2 z tytułu niepełnosprawności wymagającej zamieszkiwania w odrębnym pokoju nie ma zastosowania do osób mieszkających samotnie.
Na powyższą decyzję ostateczną Z. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie domagając się "rozpatrzenia jej beznadziejnej sytuacji życiowej" i powołując się na bezskuteczne próby zamiany mieszkania, wysokość emerytury i ponoszonych wydatków wywiodła, że "brak dodatku mieszkaniowego powoduje, że nie ma z czego żyć."
Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Z uwagi na treść skargi, która najwyraźniej oparta jest na przekonaniu, że wskazana w niej trudna sytuacja materialna i osobista strony jest okolicznością przemawiającą za jej prawem do otrzymania dodatku mieszkaniowego, wyjaśnić trzeba na wstępie, na co zresztą wskazywało już Kolegium w uzasadnieniu swojej decyzji, że decyzje wydawane w przedmiocie dodatku mieszkaniowego nie mają charakteru uznaniowego. Oznacza to, że organy administracji publicznej orzekające w sprawach w przedmiocie dodatku mieszkaniowego nie posiadają luzu decyzyjnego umożliwiającego ocenne podejście do indywidualnych okoliczności sprawy, lecz są związane przesłankami ustawowymi. Innymi słowy, nie mają prawnej możliwości przyznania dodatku w sytuacji, gdy z prawidłowych ustaleń faktycznych wynika, że nie są spełnione ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie tego świadczenia.
Dlatego z przyczyn, które podniosła strona, skarga nie mogłaby zostać uwzględniona. Zgodnie jednak z art. 135 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną.
Zastosowanie powyższego przepisu pozwoliło na uwzględnienie skargi z przyczyn dostrzeżonych przez sąd z urzędu.
Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz.734 ze zm.) przyznanie prawa do dodatku mieszkaniowego uwarunkowane jest łącznym spełnieniem przez wnioskodawcę trzech przesłanek, a mianowicie:
- - posiadaniem tytułu prawnego do lokalu w rozumieniu określonym w art. 2 ust. 1;
- - spełnieniem kryterium dochodowego określonego w art. 3 ust. 1;
- - posiadaniem lokalu o powierzchni określonej w art. 5.
Przyczyną odmowy przyznania skarżącej dodatku mieszkaniowego, jak ustaliły organy obu instancji orzekające w sprawie, było przekroczenie przewidzianych w art. 5 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych dopuszczalnych norm powierzchniowych wskazanych w tym przepisie. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w dokonanych obliczeniach organy posługiwały się normatywem powierzchni mieszkalnej wynoszącym 35 m2 przewidzianym w art. 5 ust. 1 dla jednej osoby.
Niesporne w sprawie jest, że skarżąca mieszka samotnie, powierzchnia mieszkalna lokalu wynosi [...]m2, a łączna powierzchnia pokoi i kuchni wynosi [...]m2.
Z treści odwołania można wnosić, że skarżąca w przeszłości miała przyznany dodatek mieszkaniowy, aczkolwiek materiał dowodowy zebrany w aktach administracyjnych nie zawiera na tę okoliczność żadnych informacji, a zatem jednoznacznie nie jest wiadomo jakie wystąpiły zmiany stanu faktycznego.
Lektura wniosku strony o przyznanie dodatku mieszkaniowego (pkt [...]) oraz orzeczenia o stopniu niepełnosprawności (pkt [...]) z dnia [...]r., które wydano na stałe, w kontekście poczynionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uwagi "na marginesie" pozwala przypuszczać, że odmowa przyznania dodatku mieszkaniowego jest konsekwencją dokonanej przez organy orzekające w sprawie interpretacji art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Mianowicie, aczkolwiek organy z naruszeniem art. 7, 77§ 1 oraz 80 kpa nie ustaliły wprost, że w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności zawarł (pkt [...]) orzeczenie o prawie Z. S. do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, to jednak Kolegium dokonało interpretacji art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, prezentując stanowisko, że przepis ten w odniesieniu do osób mieszkających samotnie, posiadających prawo do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, ale nie jeżdżących na wózku inwalidzkim, nie daje podstawy do zwiększenia powierzchni normatywnej lokalu o [...]m2.
Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie interpretacji tej nie podziela.
Wskazany art. 5 ust. 3 w brzmieniu obowiązującym w dacie zaskarżonej decyzji stanowił: "Normatywną powierzchnię powiększa się o [...] m2, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. O wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju orzekają powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776, z późn. zm.).
W ocenie sądu, dokonana w zaskarżonej decyzji nadinterpretacja art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych zaważyła na treści decyzji, skoro dla ustaleń przyjęto normatywną powierzchnię mieszkalną 35 m2, a nie 50 m2, gdyby zostało uwzględnione prawo Z. S. do zamieszkiwania w odrębnym pokoju w wyżej prezentowanym rozumieniu tego prawa.
Kolegium dokonało interpretacji art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, prezentując stanowisko, że przepis ten w odniesieniu do osób mieszkających samotnie, posiadających prawo do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, ale nie jeżdżących na wózku inwalidzkim, nie daje podstawy do zwiększenia powierzchni normatywnej lokalu o [...]m2.
Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie interpretacji tej nie podziela.
Po pierwsze, dokonana w niniejszej sprawie wykładnia art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie dostrzega, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, na którym wzorowało się Kolegium wydany został na tle odmiennego stanu prawnego.
Mianowicie, tymże wyrokiem z dnia 15 grudnia 2006r. (sygn. akt I OSK 565/06) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną strony od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 grudnia 2005r.
sygn. akt IV SA/GL 930/04 oddalającego skargę tej strony na decyzję ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego dnia [...]r. Orzeczenia sądów administracyjnych obu instancji wydane zostały w odniesieniu do stanu faktycznego i stanu prawnego istniejącego w dacie decyzji ostatecznej a więc w dniu [...]r.
W dniu [...]r. art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych posiadał następujące brzmienie:
"3. Normatywną powierzchnię powiększa się o 15 m2, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, jeżeli niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju"
Przepis ten został zmieniony przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 października 2004 r. o zmianie ustawy o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U.04.240.2406) zmieniającą niniejszą ustawę z dniem 23 listopada 2004 r. Aktualne brzmienie art. 5 ust. 3, jest następujące:
"3. Normatywną powierzchnię powiększa się o 15 m2, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. O wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju orzekają powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776, z późn. zm.)."
Podkreślenia przy tym wymaga, że w sprawie nie zachodzą okoliczności wskazane w art.153 i art.190 P.p.s.a. dotyczące związania- w określonych w nich sytuacjach- organu i sądu wyrokiem.
Dlatego ani organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie ani Sąd rozpatrujący skargę nie są związane stanowiskiem wyrażonym w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 9 grudnia 2005r., ani wyrokiem NSA z dnia 15 grudnia 2006r. (sygn. akt I OSK 565/06). Wyroki te niewątpliwie mają natomiast walor informacji o sposobie rozumienia art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych w brzmieniu obowiązującym w stanie prawnym obowiązującym przed dokonaną zmianą tego przepisu.
Po drugie, istota dokonanej zmiany utwierdza w przekonaniu, że wykładnia art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dokonana w zgodzie z ratio legis ustawy i celu wskazanego przepisu prowadzi do wniosków odmiennych od tych, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji.
Z uzasadnienia do projektu ustawy z dnia ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.) wynika, że zasadniczym celem tej ustawy jest takie ukształtowanie systemu dodatków mieszkaniowych aby złagodzone zostały- w stosunku do najuboższych najemców- skutki procesu urealnienia czynszów do poziomu pokrywającego koszty utrzymania i remontów nieruchomości. Wskazując czynniki łagodzące projekt stwierdza: "zamieszkiwanie w lokalu osoby niepełnosprawnej poruszającej się na wózku lub osoby niepełnosprawnej, jeżeli jej niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, umożliwia powiększenie normatywnej powierzchni o 15 m2."
Zarówno w świetle uzasadnienia do projektu omawianej ustawy jak i całokształtu jej przepisów nie ma wątpliwości co do tego, że jej celem nie jest określenie kręgu podmiotów, którym przysługuje zwiększona powierzchnia mieszkalna. Celem ustawy jest natomiast ustalenie przesłanek podmiotowych i przedmiotowych, które umożliwią osobom najuboższym uzyskanie dodatku mieszkaniowego mającego zrekompensować skutki zmiany polityki czynszowej i urealnienia czynszów za najem lokali mieszkalnych. Jest przy tym oczywiste, że znalezienie zobiektywizowanego miernika ubóstwa i wyrażenie go w sposób zwięzły, wolny od kazuistyki i nie godzący w godność ludzką jest niezwykle trudne.
Z tych powodów zapewne ustawodawca, kierując się wartościami wynikającymi z Konstytucji RP (art. 69), w tej kategorii podmiotów szczególną ochroną objął osoby niepełnosprawne, które -w jego przekonaniu- znalazły się w najtrudniejszym położeniu ze względu na swój stan zdrowia generujący znacznie wyższe od przeciętnych wydatki na leczenie i utrzymanie.
W ocenie Sądu, ustawodawcy nie chodziło przy tym o różnicowanie dla potrzeb ustawy o dodatkach mieszkaniowych sytuacji prawnej niepełnosprawnych poruszających się na wózku inwalidzkim i osób, których niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w osobnym pokoju. Przeciwnie, zamierzeniem legislatora było wyodrębnienie, obok niepełnosprawnych poruszających się na wózku inwalidzkim, tej grupy niepełnosprawnych, których niepełnosprawność w zakresie skutków ekonomicznych jest równie dolegliwa. Jest oczywiste, że tak w świetle zasad legislacji jak i z powodu wymaganych standardów w zakresie ochrony dóbr osobistych, a także z uwagi na istotę zagadnienia niepełnosprawności nie istnieją realne możliwości ustanowienia w języku ustawy listy przyczyn niepełnosprawności, które byłby równoważne dolegliwościom ekonomicznym wywołanym poruszaniem się na wózku inwalidzkim. W tym upatrywać należy przyczyny wyodrębnienia przez ustawodawcę kręgu podmiotów niepełnosprawnych, których niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w osobnym pokoju, jako grupy osób o statusie identycznym, jak niepełnosprawni poruszający się na wózku inwalidzkim.
Dlatego przede wszystkim ustawodawca wprowadził opisaną wyżej ustawą zmieniającą z dnia 8 października 2004r. zdanie drugie do art. 5 ust.3 powierzając orzekanie w przedmiocie takiego charakteru niepełnosprawności Powiatowym Zespołom ds. Orzekania o stopniu niepełnosprawności.
Po trzecie, za słusznością takiego, jak prezentowane, rozumienia analizowanego przepisu przemawia z pozoru drobna zmiana art. 5 ust.3 wprowadzona również ustawą z dnia 8 października 2004r. a polegająca na zastąpieniu w zwrocie: "lub niepełnosprawni jeżeli niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju" spójnika "jeżeli" ograniczającego zakres niepełnosprawności zaimkiem "której". Zaimek ten bowiem przenosi akcent na podmiot uprawniony i stanowi dookreślenie szczególnej cechy tego podmiotu.
W ten sposób, zdaniem Sądu, ustawodawca zaakcentował cel takiej regulacji, zrównując niepełnosprawnych, których niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju z niepełnosprawnymi poruszającymi się na wózku inwalidzkim w prawie do zwiększenia na podstawie art. 5ust 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych normatywu powierzchni określonego w art. 5 ust 1 niezależnie od tego w ilu pokojach samotna osoba w taki sposób niepełnosprawna faktycznie zamieszkuje.
Odmienna wykładnia art. 5 ust. 3, prowadziłaby do pozbawienia uprawnienia do zwiększenia powierzchni normatywnej określonej w art. 5 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, a w konsekwencji pozbawiłaby prawa do dodatku mieszkaniowego na przykład osobę poruszającą się na wózku inwalidzkim, samotną, posiadającą w zajmowanym lokalu więcej niż jeden pokój w przypadku pogorszenia stanu zdrowia prowadzącego do niemożności poruszania się na wózku inwalidzkim i konieczności całodobowego leżenia w łóżku ortopedycznym a także liczną grupę najemców znajdujących się w sytuacji faktycznej takiej jak skarżąca.
Byłoby to nieuzasadnione, a przede wszystkim niezamierzone przez ustawodawcę, ograniczenie uprawnień jednej z dwóch grup najemców, wskazanych w art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, których ustawodawca objął szczególną ochroną (podobnie, nieprawomocny wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. akt. II SA/Sz 1126/09).
Z tych wszystkich względów Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja narusza prawo materialne w sposób mający wpływ na wynik sprawy, skoro w oparciu o nadinterpretację art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych pozbawia skarżącą uprawnienia do zwiększenia normatywnej powierzchni lokalu,
Dlatego poddając organowi pod rozwagę konieczność uwzględnienia powyższego stanowiska Sądu w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 oraz art. 152 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.