Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...],[...], Prezydent Miasta S. zawiesił postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przy ul. [...], w obrębie [...], oznaczonej numerami działek [...] o łącznej powierzchni [...] m2 stanowiącej przedmiot własności Gminy Miasto S., dla której Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgę wieczystą nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ustalono, że rozpatrzenie przedmiotowej sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, tj. przez Prokuraturę Okręgową w S., prowadzącą sprawę o sygn. akt [...]. Toczące się postępowanie karne do czasu jego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego.
Dalej organ podkreślił, że w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa nie jest możliwe rozpoznanie sprawy, ponadto na konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego, wskazuje organ prowadzący postępowanie poboczne, tj. Prokuratura Okręgowa w S. Zażalenie na niniejsze postanowienie wnieśli K.W. i B.W., zarzucając naruszenie prawa procesowego, mianowicie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez stwierdzenie, iż w niniejszej sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne i zawieszenie na tej podstawie postępowania podczas, gdy prawidłowa analiza okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wskazuje, iż fakt prowadzenia postępowania przez Prokuraturę Okręgową w S. przeciwko osobie trzeciej, nie ma bezpośredniego związku z niniejszym postępowaniem, a także ostateczne rozstrzygnięcie o nim przez sąd powszechny przesądza o braku możliwości jego zaliczenia jako zagadnienia wstępnego, a w konsekwencji zawieszenia na tej podstawie niniejszego postępowania.
W uzasadnieniu wskazali, że organ całkowicie pomija fakt, iż przywołane postępowanie toczy się przeciwko ww. osobie o czyny z art. 229 § 1 i 3 Kodeksu karnego, tj. o przekupstwo, i w żaden sposób nie wyjaśnia w jaki sposób to postępowanie przeciwko może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy małż. W., tym bardziej, że osoba ta nie jest stroną, ani uczestnikiem postępowania administracyjnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., postanowieniem z dnia [...], nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 w związku z art. 101 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), zwanej dalej "K.p.a.", po rozpatrzeniu zażalenia K.W. i B.W., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
Kolegium stwierdziło, że art. 97 K.p.a. stanowi o przesłankach obligatoryjnego zawieszenia postępowania z urzędu, i tak:
§ 1. Organ administracji publicznej zawiesza postępowanie:
- 1) w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105);
- 2) w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony;
- 3) w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych;
- 4) gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
W ocenie Kolegium, w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z zawieszeniem postępowania z przyczyny wymienionej w pkt 4. Należy zgodzić się, zarówno ze stanowiskiem organu, jak i skarżących, że przez "zagadnienie wstępne" w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania, należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie.
Tak więc, aby uznać "dane zagadnienie prawne" za zagadnienie wstępne musi ono mieć bezpośredni wpływ na wynik postępowania głównego. Stąd organ dokonujący zawieszenia z urzędu postępowania z przyczyny określonej w pkt. 4 winien wykazać w uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia iż w danej sprawie zachodzi taka okoliczność.
Należy zatem zauważyć, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika w sposób wystarczający, że w przedmiotowej sprawie zachodzi konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jednak jak wynika z akt sprawy Prokuratura Okręgowa w S. Wydział [...] prowadzi wszczęte w dniu [...] śledztwo [...] w sprawie przyjmowania w okresie do dnia [...] korzyści majątkowych i osobistych znacznej wartości przez osoby pełniące funkcje publiczne, w związku z pełnieniem tej funkcji, za zachowania stanowiące naruszenie przepisów prawa, narażając na szkodę prawnie chroniony interes publiczny, tj. o przestępstwa z art. 228 § 1,3 i 4 K.k. i inne.
Należy zgodzić się, że jak wynika z przedłożonego przez pełnomocnika skarżących postanowienia prokuratury z dnia [...], które zostało wydane w trakcie trwającego śledztwa o sygn. akt [...] o przedstawieniu osobie trzeciej zarzutów o przestępstwo z art. 229 § 1 i 3 K.k., nie ma faktycznie bezpośredniego związku ani z małż. W., ani z ich nieruchomością jednak nie przesądza ono, że toczące się nadal postępowanie nie ma również z nimi żadnego związku.
Obecnie, jak wynika z pisma Prokuratury Okręgowej w S. z dnia [...] w ramach prowadzonego śledztwa dokonywane są czynności procesowe m.in. dotyczące bezpośrednio dokumentacji nieruchomości położonej w Szczecinie przy ul. P., tak więc nieruchomości, która pozostaje w użytkowaniu wieczystym skarżących i jest przedmiotem ich wniosku w sprawie o dokonanie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na ich rzecz. Dobro śledztwa uniemożliwia wskazanie o jakie czynności chodzi. W ocenie Kolegium, zakończenie niniejszego postępowania, a co za tym idzie stanowisko Prokuratury w niniejszej sprawie, może mieć wpływ na rozstrzygnięcie zagadnienia podstawowego, jakim jest przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności.
Powyższe postanowienie zostało zaskarżone przez K.W. i B.W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na treść zaskarżonego postanowienia, mianowicie:
- • art. 7, 77 i 80 K.p.a., poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w konsekwencji utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, który zaniechał wykazania bezpośredniego związku zagadnienia wstępnego z rozstrzygnięciem niniejszej sprawy,
- • art. 107 § 3 K.p.a., poprzez zaniechanie ustosunkowania się do wszystkich twierdzeń skarżących zawartych w zażaleniu z dnia [...],
- • art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez potwierdzenie prawidłowości twierdzeń organu I instancji, iż w niniejszej sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne i uzasadnione było zawieszenie na tej podstawie postępowania, podczas gdy prawidłowa analiza okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wskazuje, iż fakt prowadzenia postępowania przez Prokuraturę Okręgową w S., które od dnia [...] znajduje się w fazie in personam, a zatem ustalona została osoba której przedstawiono zarzuty, nie ma bezpośredniego związku z niniejszym postępowaniem, przesądza o braku możliwości jego zaliczenia jako zagadnienia wstępnego, a w konsekwencji zawieszenia na tej podstawie niniejszego postępowania.
Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o:
- - uchylenie zaskarżonego postanowienia, a także poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta S. z dnia [...].
- - zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Zdaniem skarżących, obowiązkiem organów prowadzących postępowanie jest zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. W treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Kolegium przyznaje rację skarżącym w zakresie w jakim w zażaleniu podnieśli, iż organ I instancji zaniechał wykazania bezpośredniego związku rozstrzygnięcia niniejszej sprawy z zagadnieniem wstępnym, polegającym na konieczności uprzedniego zakończenia postępowania przez Prokuraturę Okręgową w S. prowadzącą sprawę o sygnaturze akt [...].
Zdaniem skarżących, Kolegium zasadnie dostrzegło wadliwość pierwotnego rozstrzygnięcia. Jednak niezrozumiale jest z jakiej przyczyny samo nie uzupełniło w tym zakresie orzeczenia organu I instancji, a nadto poszło o krok dalej. Mianowicie stwierdziło, iż zagadnienie wstępne w niniejszej sprawie "nie ma faktycznie związku ani z małż. W. ani z nieruchomością jednak nie przesądza ono, że toczące się nadal postępowanie nie ma również z nimi żadnego związku." Dokonując zawieszenia na tej podstawie organ naruszył art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.
Skarżący wskazali na treść wyroku NSA z dnia 28 maja 2008 r., wydanego w sprawie o sygnaturze akt II OSK 1698/07, w którym stwierdzono, że: "Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego".
Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wydane postanowienie nie zawiera wszystkich tych składników. Skarżący podkreślili, że brak jest w niniejszej sprawie podstaw do zawieszenia postępowania, ponieważ organy ścigania nie wiążą swego śledztwa ze skarżącymi i brak jest możliwości wykazania bezpośredniego związku zagadnienia wstępnego z rozstrzygnięciem niniejszej sprawy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).
Stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, zagadnieniem wstępnym, o jakim mowa w cytowanym przepisie, jest toczące się postępowanie karne wobec osoby trzeciej.
Przedmiotowe postępowanie administracyjne dotyczy rozpoznania wniosku skarżących o przekształcenie ich prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiących przedmiot własności Miasta S., w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83). W sprawie tej wydana została decyzja o przekształceniu, która na skutek skargi Prokuratora Rejonowego [...] została następnie uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie prawomocnym wyrokiem z dnia 18 listopada 2015 r. Sygn. akt II SA/Sz 570/15. Wniosek skarżących podlega więc ponownemu rozpatrzeniu.
Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania nie mogą mieć wpływu względy natury celowościowej i ekonomika postępowania. W konstrukcji zagadnienia wstępnego elementem najważniejszym, którego brak eliminuje możliwość zawieszenia postępowania, jest zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (wyrok NSA sygn. akt I OSK 2508/15).
Należy przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej, a do tego zależność taka musi być bezpośrednia. Zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych.
W niniejszej sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego.
W piśmie Prokuratury Okręgowej w S. z dnia [...] zawarta jest sugestia zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu zakończenia śledztwa, jednak jedynie z powodu tego, że dokumentacja zawarta w aktach administracyjnych może być niezbędna w toku prowadzonego śledztwa. Tego rodzaju przyczyna nie ma charakteru zagadnienia wstępnego i nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego.
Dodać należy, że w postępowaniu administracyjnym żaden z organów nie wskazał na istnienie związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem w zakresie przekształcenia użytkowania wieczystego działek skarżących w prawo własności, a trwającym postępowaniem karnym.
Mając na uwadze powyższe sąd uznał, iż w niniejszej sprawie nie zachodziła podstawa określona w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do zawieszenia postępowania administracyjnego i dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie pierwszoinstancyjne. O zwrocie kosztów postępowania sądowego sąd orzekł w oparciu o art. 200 i 205 ww. ustawy.