Uzasadnienie
Starszy Inspektor [...] Centrum Świadczeń działając z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 104 kpa, art. 7 ust. 1 i 1a w związku z art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm) po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] r. odmówił M.P. przyznania dodatku mieszkaniowego.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż [...] % albo [...]% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza [...]%.
Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, ze powierzchnia użytkowa lokalu zajmowanego przez stronę przekracza powierzchnię normatywną o więcej niż [...]% i dlatego odmówiono przyznania dodatku mieszkaniowego.
W odwołaniu od powyższej decyzji M.P. podniosła, że decyzja jest nieuzasadniona, gdyż organ wskazuje tylko na przekroczenie powierzchni normatywnej nie podając uzasadnienia dotyczącego odmowy przyznania dodatku.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 5 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71 poz. 734 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania- utrzymało w mocy decyzję organu I Instancji.
Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ odwoławczy kierując się wymogami art. 5 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych ustalił, że normatywna powierzchnia lokalu dla gospodarstwa strony tj. na 1 osobę wynosi 35 m2, powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego wynosi [...] m2, a powierzchnia pokoi i kuchni wynosi [...] m2, czyli [...]% lokalu mieszkalnego. Dopuszczalna granica powierzchni dla gospodarstwa strony, przy której przysługuje dodatek wynosi [...]m2 ([...] % tej powierzchni). W konkluzji tych obliczeń Kolegium stwierdziło, że zajmowana powierzchnia [...] m2 przekracza powierzchnię normatywną, zatem dodatek mieszkaniowy nie przysługuje.
Organ II instancji ustalił również, że w aktach sprawy znajduje się orzeczenie o "wskazaniach do ulg i uprawnień" Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...]r., zgodnie z którym [...] ma prawo do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju (pkt 10).
Przytaczając treść art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych stanowiącego przesłanki zwiększenia normatywnej powierzchni mieszkalnej, Kolegium wyjaśniło, że przesłanka zezwalająca na zwiększenie normatywu o 15 m2 z tytułu niepełnosprawności wymagającej zamieszkiwania w odrębnym pokoju nie ma zastosowania do osób mieszkających samotnie.
Dla poparcia powyższej tezy organ powołał się na interpretację wskazanego przepisu zawartą w wyroku NSA z dnia 15 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 565/06.
Z akt sprawy, a zwłaszcza z odwołania wynika, że wnioskodawczyni w przedmiotowym lokalu mieszka sama, a jej niepełnosprawność nie wymaga poruszania się na wózku inwalidzkim, w związku z czym, w myśl wyżej wskazanego wyroku, do sytuacji skarżącej nie będzie miał zastosowania art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych.
Kolegium uznało, że dodatek mieszkaniowy stronie nie przysługuje i wyjaśniło, że decyzja w przedmiocie dodatku mieszkaniowego nie ma charakteru uznaniowego, a zatem argumenty podniesione w odwołaniu mimo zrozumienia trudnej sytuacji skarżącej nie mogą zostać uwzględnione z powodu braku podstawy prawnej.
Na powyższą decyzję ostateczną M.P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie podnosząc, że decyzja ta jest krzywdząca i niezgodna z prawem. Zdaniem skarżącej w stosunku do niej powinna być doliczona powierzchnia 15 m2 do dopuszczalnej powierzchni normatywnej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, mimo że nie wszystkie zawarte w niej zarzuty są trafne.
W treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji istotnie w pewnym fragmencie znalazło się nazwisko innego wnioskodawcy, jednakże jest to błąd pisarski, który nie miał wpływu na wynik sprawy.
Z uwagi na treść skargi, która częściowo oparta jest na przekonaniu, że trudna sytuacja materialna i osobista strony jest okolicznością przemawiającą za jej prawem do otrzymania dodatku mieszkaniowego, wyjaśnić trzeba na wstępie, na co zresztą wskazywało już Kolegium w uzasadnieniu swojej decyzji, że decyzje wydawane w przedmiocie dodatku mieszkaniowego nie mają charakteru uznaniowego. Oznacza to, że organy administracji publicznej orzekające w sprawach w przedmiocie dodatku mieszkaniowego nie posiadają luzu decyzyjnego umożliwiającego ocenne podejście do indywidualnych okoliczności sprawy, lecz są związane przesłankami ustawowymi. Innymi słowy, organy te nie mają prawnej możliwości przyznania dodatku w sytuacji, gdy z prawidłowych ustaleń faktycznych, popartych prawidłową oceną prawną wynika, że nie są spełnione ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie tego świadczenia.
Rzecz jednak w tym, że w niniejszej sprawie ustalenia faktyczne są prawidłowe, natomiast przyjęta ocena prawna tych ustaleń jest niezgodna z prawem materialnym.
Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz.734 ze zm.) przyznania prawa do dodatku mieszkaniowego uwarunkowane jest łącznym spełnieniem przez wnioskodawcę trzech przesłanek, a mianowicie:
- - posiadaniem tytułu prawnego do lokalu w rozumieniu określonym w art. 2 ust. 1;
- - spełnieniem kryterium dochodowego określonego w art. 3 ust. 1;
- - posiadaniem lokalu o powierzchni określonej w art. 5.
Przyczyną odmowy przyznania skarżącej dodatku mieszkaniowego, jak ustaliły organy obu instancji orzekające w sprawie, było przekroczenie przewidzianych w art. 5 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych dopuszczalnych norm powierzchniowych wskazanych w tym przepisie. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w dokonanych obliczeniach organy posługiwały się normatywem powierzchni mieszkalnej (35 m2) przewidzianym w art. 5 ust. 1 dla jednej osoby.
Niesporne w sprawie jest, że skarżąca mieszka samotnie, powierzchnia użytkowa lokalu wynosi [...] m2, a łączna powierzchnia pokoi i kuchni wynosi [...] m2.
Bezsporne jest także, że M.P. w Orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności (pkt 10) z dnia [...]r., które wydano na stałe przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w [...] posiada orzeczone prawo do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju.
Powyższe ustalenia obligowały organy orzekające w spawie do rozpatrzenia wniosku strony z uwzględnieniem prawa do zwiększonej powierzchni normatywnej, o którym mowa w art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych.
Organ I instancji kwestię tę przemilczał, natomiast Kolegium dokonało interpretacji art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, prezentując stanowisko, że przepis ten w odniesieniu do osób mieszkających samotnie, posiadających prawo do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, ale nie jeżdżących na wózku inwalidzkim, nie daje podstawy do zwiększenia powierzchni normatywnej lokalu o 15m2.
Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie interpretacji tej nie podziela.
Po pierwsze, dokonana w niniejszej sprawie wykładnia art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie dostrzega, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, na którym wzorowało się Kolegium wydany został na tle odmiennego stanu prawnego.
Mianowicie, tymże wyrokiem z dnia [...]r. (sygn. akt I OSK 565/06) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną strony od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...]r.
sygn. akt IV SA/GL 930/04 oddalającego skargę tej strony na decyzję ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego dnia [...]r. Orzeczenia sądów administracyjnych obu instancji wydane zostały w odniesieniu do stanu faktycznego i stanu prawnego istniejącego w dacie decyzji ostatecznej, a więc w dniu [...]
W dniu [...] r. art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych posiadał następujące brzmienie:
"3. Normatywną powierzchnię powiększa się o 15 m2, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, jeżeli niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju"
Przepis ten został zmieniony przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 października 2004 r. o zmianie ustawy o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U z 2004r. Nr 240 poz. 2406) zmieniającą niniejszą ustawę z dniem 23 listopada 2004 r. Aktualne brzmienie art. 5 ust. 3, jest następujące:
"3. Normatywną powierzchnię powiększa się o 15 m2, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. O wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju orzekają powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776, z późn. zm.)."
Podkreślenia przy tym wymaga, że w sprawie nie zachodzą okoliczności wskazane w art.153 i art.190 P.p.s.a. dotyczące związania- w określonych w nich sytuacjach- organu i sądu wyrokiem.
Dlatego ani organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie ani Sąd rozpatrujący skargę nie są związane stanowiskiem wyrażonym w wyroku NSA z dnia 15 grudnia 2006r. (sygn. akt I OSK 565/06). Wyrok ten niewątpliwie ma natomiast walor informacji o sposobie rozumienia art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych w brzmieniu obowiązującym w stanie prawnym obowiązującym przed dokonaną zmianą tego przepisu.
Po drugie, istota dokonanej zmiany utwierdza w przekonaniu, że wykładnia art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dokonana w zgodzie z ratio legis ustawy i celu wskazanego przepisu prowadzi do wniosków odmiennych od tych, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji.
Z uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm) wynika, że zasadniczym celem tej ustawy jest takie ukształtowanie systemu dodatków mieszkaniowych aby złagodzone zostały- w stosunku do najuboższych najemców- skutki procesu urealnienia czynszów do poziomu pokrywającego koszty utrzymania i remontów nieruchomości. Wskazując czynniki łagodzące projekt stwierdza: "zamieszkiwanie w lokalu osoby niepełnosprawnej poruszającej się na wózku lub osoby niepełnosprawnej, jeżeli jej niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, umożliwia powiększenie normatywnej powierzchni o 15 m2."
Zarówno w świetle uzasadnienia do projektu omawianej ustawy jak i całokształtu jej przepisów nie ma wątpliwości co do tego, że jej celem nie jest określenie kręgu podmiotów, którym przysługuje zwiększona powierzchnia mieszkalna. Celem ustawy jest natomiast ustalenie przesłanek podmiotowych i przedmiotowych, które umożliwią osobom najuboższym uzyskanie dodatku mieszkaniowego mającego zrekompensować skutki zmiany polityki czynszowej i urealnienia czynszów za najem lokali mieszkalnych. Jest przy tym oczywiste, że znalezienie zobiektywizowanego miernika ubóstwa i wyrażenie go w sposób zwięzły, wolny od kazuistyki i nie godzący w godność ludzką jest niezwykle trudne.
Z tych powodów zapewne ustawodawca, kierując się wartościami wynikającymi z Konstytucji RP (art. 69), w tej kategorii podmiotów szczególną ochroną objął osoby niepełnosprawne, które –w jego przekonaniu- znalazły się w najtrudniejszym położeniu ze względu na swój stan zdrowia generujący znacznie wyższe od przeciętnych wydatki na leczenie i utrzymanie.
W ocenie Sądu, ustawodawcy nie chodziło przy tym o różnicowanie dla potrzeb ustawy o dodatkach mieszkaniowych sytuacji prawnej niepełnosprawnych poruszających się na wózku inwalidzkim i osób, których niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w osobnym pokoju. Przeciwnie, zamierzeniem legislatora było wyodrębnienie, obok niepełnosprawnych poruszających się na wózku inwalidzkim, tej grupy niepełnosprawnych, których niepełnosprawność w zakresie skutków ekonomicznych jest równie dolegliwa. Jest oczywiste, że tak w świetle zasad legislacji jak i z powodu wymaganych standardów w zakresie ochrony dóbr osobistych, a także z uwagi na istotę zagadnienia niepełnosprawności nie istnieją realne możliwości ustanowienia w języku ustawy listy przyczyn niepełnosprawności, które byłby równoważne dolegliwościom ekonomicznym wywołanym poruszaniem się na wózku inwalidzkim. W tym upatrywać należy przyczyny wyodrębnienia przez ustawodawcę kręgu podmiotów niepełnosprawnych, których niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w osobnym pokoju, jako grupy osób o statusie identycznym, jak niepełnosprawni poruszający się na wózku inwalidzkim.
Dlatego przede wszystkim ustawodawca wprowadził opisaną wyżej ustawą zmieniającą z dnia 8 października 2004r. zdanie drugie do art. 5 ust.3 powierzając orzekanie w przedmiocie takiego charakteru niepełnosprawności Powiatowym Zespołom ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności.
Po trzecie, za słusznością takiego, jak prezentowane, rozumienia analizowanego przepisu przemawia z pozoru drobna zmiana art. 5 ust.3 wprowadzona również ustawą z dnia 8 października 2004r. a polegająca na zastąpieniu w zwrocie: "lub niepełnosprawni jeżeli niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju" spójnika "jeżeli" ograniczającego zakres niepełnosprawności zaimkiem "której". Zaimek ten bowiem przenosi akcent na podmiot uprawniony i stanowi dookreślenie szczególnej cechy tego podmiotu.
W ten sposób, zdaniem Sądu, ustawodawca zaakcentował cel takiej regulacji, zrównując niepełnosprawnych, których niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju z niepełnosprawnymi poruszającymi się na wózku inwalidzkim w prawie do zwiększenia na podstawie art. 5 ust 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych normatywu powierzchni określonego w art. 5 ust 1 niezależnie od tego w ilu pokojach samotna osoba w taki sposób niepełnosprawna faktycznie zamieszkuje.
Odmienna wykładnia art. 5 ust. 3, prowadziłaby do pozbawienia uprawnienia do zwiększenia powierzchni normatywnej określonej w art. 5 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, a w konsekwencji pozbawiłaby prawa do dodatku mieszkaniowego na przykład osobę poruszającą się na wózku inwalidzkim, samotną, posiadającą w zajmowanym lokalu więcej niż jeden pokój w przypadku pogorszenia stanu zdrowia prowadzącego do niemożności poruszania się na wózku inwalidzkim i konieczności całodobowego leżenia w łóżku ortopedycznym a także liczną grupę najemców znajdujących się w sytuacji faktycznej takiej jak skarżąca.
Byłoby to nieuzasadnione, a przede wszystkim niezamierzone przez ustawodawcę, ograniczenie uprawnień jednej z dwóch grup najemców, wskazanych w art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, których ustawodawca objął szczególną ochroną (podobnie, nieprawomocny wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. akt. II SA/Sz 1126/09).
Z tych wszystkich względów Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja narusza prawo materialne w sposób mający wpływ na wynik sprawy, skoro w oparciu o nadinterpretację art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych pozbawia skarżącą uprawnienia do zwiększenia normatywnej powierzchni lokalu,
Dlatego poddając organowi pod rozwagę konieczność uwzględnienia powyższego stanowiska Sądu w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 oraz art. 152 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.