Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczeciniez 16 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1449/16

Uzasadnienie

Starosta, postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2016 r., po rozpatrzeniu wniosku P. Ż. z dnia [...]r. w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie zagrodowej – etap I inwestycji – przy ulicy K. w miejscowości Z., działka nr [...], obręb Z., gmina K., nałożył obowiązek na wnioskodawcę w terminie 14 dni uzupełnienia brakujących dokumentów:

1. 1. projekt budowlany doprowadzić do zgodności z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz.462, ze zm.), w zakresie:
2. • § 8 ust. 2 pkt. 3 - w części opisowej projektu zagospodarowania działki brak informacji o projektowanych wewnętrznych instalacjach w budynku, a także sposobie powiązania instalacji obiektu z siecią zewnętrzną;
3. • § 8 ust. 2 pkt. 4 - w części opisowej projektu zagospodarowania działki określić powierzchnie projektowanego zagospodarowania działki, celem sprawdzenia zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak:
4. - powierzchnię zabudowy II etapu;
5. - powierzchnię działki nr [...] objętej terenem inwestycji;
6. • § 13a - określić prawidłowo informację o obszarze oddziaływania obiektu (wyjaśnić niejasność dotyczącą przesłania i ograniczenia dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w związku

"z usytuowaniem projektowanej dobudowy", w sytuacji gdy zamierzenie inwestycyjne dotyczy budowy nowego obiektu);

1. 2. projekt budowlany doprowadzić do zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. dla obrębu ewidencyjnego Z., zatwierdzonego Uchwałą Nr XLIV/293/10 Rady Gminy Kołobrzeg z dnia 30 marca 2010 r., w zakresie:
2. • § 17 ust. 7, w związku z § 23 ust. 2 pkt 3 - teren objęty zainwestowaniem został wykluczony z zabudowy kubaturowej za wyjątkiem budowli związanych z siecią infrastruktury technicznej na terenach nie objętych ochroną gruntów rolnych lub innymi formami ochrony wykluczającymi prowadzenie sieci. Z przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego wynika, iż zaprojektowany budynek mieszkalny, jednorodzinny jest obiektem kubaturowym, co narusza ustalenia wskazanego przepisu.

Jako podstawę prawną, wydanego postanowienia organ wskazał przepisy art. 123 k.p.a. oraz art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.).

Po bezskutecznym upływie terminu do usunięcia nieprawidłowości Starosta K., decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane odmówił P. Ż., pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego – etap I inwestycji – przy ulicy K. w miejscowości Z., działka nr [...], obręb Z., gm. K. Od decyzji odwołał się pełnomocnik P. Ż., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, wydanie decyzji zatwierdzającej projekt i wydanie pozwolenia na budowę.

W odwołaniu podniósł zarzut naruszenia:

1. 1. przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i zastosowanie, tj. art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, którego przedmiotem jest uprzednie sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu, poprzez oparcie przez organ decyzji na fragmentarycznej ocenie zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego tj. poprzez oparcie decyzji wyłącznie na treści § 23 ust. 2 przy pominięciu § 7 ust. 17 i § 3 ust. 6 i 10 planu a w konsekwencji błędne uznanie, że wniosek o pozwolenie na budowę nie jest zgodny z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego;
2. 2. przepisów § 23 ust. 2, § 7 ust. 17 oraz § 3 ust. 10 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy dla obszaru ewidencyjnego, uchwalonego uchwałą Nr XLIV/293/10 Rady Gminy, poprzez brak odniesienia się przez organ I instancji w swojej decyzji do całokształtu przepisów normujących wydanie pozwolenia na budowę na przedmiotowej działce;
3. 3. przepisów procedury tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niedokonanie przez organ I instancji dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony oraz rozpatrzenie w sposób niewyczerpujący materiału dowodowego, w szczególności przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
4. 4. przepisu art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż poprzez odmowę wydania pozwolenia na budowę organ I instancji uniemożliwił skorzystanie przez stronę z prawa do zagospodarowania terenu zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu strona przedstawiła własne stanowisko dotyczące zapisów obowiązującego dla tego terenu planu zagospodarowania przestrzennego.

Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda decyzją z dnia [...] r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu, organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz bada kompletność projektu budowlanego wraz z wymaganymi opiniami i uzgodnieniami, jego wykonanie i sprawdzenie przez osoby uprawnione.

W razie stwierdzenia naruszeń w ww. zakresie organ, zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Z ustaleń organu wynika, że w dniu 22 czerwca 2016 r. wpłynął wniosek P. Ż. o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie zagrodowej – etap I inwestycji – przy ulicy K. w miejscowości Z., działka nr [...], obręb Z., gm. K. Organ pierwszej instancji dokonał sprawdzenia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2016 r. nałożył na inwestora, zgodnie z art. 35 ust. 3, obowiązek usunięcia nieprawidłowości.

Termin usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości organ pierwszej instancji określił na 14 dni od daty otrzymania postanowienia.

Postanowienie doręczono inwestorowi w dniu 5 sierpnia 2016 r.

W zakreślonym przez organ terminie inwestor nie usunął wskazanych nieprawidłowości. Dlatego Starosta K. decyzją z dnia [...] r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy rozpatrując ponownie sprawę ustalił stan faktyczny w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu w pierwszej instancji przy uwzględnieniu treści odwołania.

Organ ten ustalił, że w rozpatrywanej sprawie, dla działek objętych wnioskiem obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy K. dla obszaru ewidencyjnego Zieleniewo, uchwalony uchwałą Nr XLIV/293/10 Rady Gminy Kołobrzeg z dnia 30 marca 2010 roku, ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego Nr 42 poz. 907 z 2010r.

Przedmiotowa działka nr [...] obręb Z., na której ma być zlokalizowany budynek mieszkalny jednorodzinny leży na terenie funkcjonalnym oznaczonym symbolem 1 C-R.

Przeznaczeniem podstawowym tego terenu są tereny rolnicze z przeznaczeniem uzupełniającym z dopuszczeniem prowadzenia sieci (przewodów) infrastruktury technicznej.

W ustaleniach szczegółowych planu w § 23 ust. 2 pkt 3 istnieje zapis: dla terenów funkcjonalnych oznaczonych na rysunku planu symbolami 1C-R; 2C-R; 3C-R. w pkt 3 a) teren wykluczony z zabudowy kubaturowej.

Z przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego wynika, iż zaprojektowany budynek jednorodzinny jest obiektem kubaturowym.

W ocenie organu odwoławczego cytowane wyżej zapisy ustaleń planu, nie dopuszczają do realizacji przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego.

Organ odwoławczy powołując się na poszczególne zapisy zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dokonał jego interpretacji, z której wyprowadził wniosek uzasadniający odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę na przedmiotową inwestycję.

Organ wskazał, że dla obszaru objętego M.p.z.p. w § 4 ustalono przeznaczenie poszczególnych terenów i ich symbole. W odniesieniu do terenów rolniczych wyodrębniono R (tereny rolnicze) i RM (tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym i ogrodniczym).

Z treści § 3 ust. 6 M.p.z.p. wynika, że w zakresie objętym regulacją planu obszarów oznaczonych symbolem C-R wyodrębniono podkategorię terenów użytkowanych rolniczo wyłączonych spoza zabudowy. Tereny te oznaczono literą R i określono w tym przepisie, jako - tereny rolnicze, do których zaliczeniu podlegają m.in. przedmiotowe działki oznaczone symbolem 1C-R.

Jednocześnie tereny na których bezpośrednio dopuszczono zabudowę zagrodową oznaczone zostały § 4 ust. 5 M.p.z.p. symbolem RM i określone jako - tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym i ogrodniczym. Ponadto, ustalenia zamieszczone w planie dla jednostek oznaczonych symbolem RM precyzyjnie określiły parametry i wskaźniki zabudowy (przykładowo A5RM; A6RM; C6RM; C21RM; C22RM; D1RM; D15RM; D 21 RM), dopuszczając zabudowę zagrodową na tym obszarze.

Z kolei § 21 ust. 12 planu dla jednostki oznaczonej symbolem E1l2 R/RM i określonej jako tereny rolne z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych i ogrodniczych w sposób precyzyjny i jednoznaczny plan przewidział zabudowę terenu z uwzględnieniem parametrów i wskaźników zabudowy. Podkreślenia wymaga, że jest to jednocześnie jedyny przepis analizowanego planu, w którym zamieszczone zostały ustalenia umożliwiające zabudową terenów rolnych.

Zdaniem organu treść planu jest jednoznaczna i nie może być interpretowana. Zakaz zabudowy terenu 1C-R jest wyraźny i nie można domniemywać jego zabudowy w drodze interpretacji przepisów ogólnych planu. Należy zauważyć, że § 3 ust. 10 planu wskazuje, iż ustalenia ogólne planu obowiązują we wszystkich przypadkach, w których inaczej nie stanowią ustalenia dla terenów funkcjonalnych.

Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem prawa miejscowego to ustalenia tego planu przybierają postać normatywną przesądzającą o charakterze zagospodarowania terenu w przedmiotowym obszarze.

Ustosunkowując się do uwag zawartych w odwołaniu organ stwierdził, że odmowa pozwolenia na budowę jest skutkiem zakazów wynikających z treści zapisów ustaleń M.p.z.p. a podniesione w odwołaniu zarzuty dotyczące naruszenia przepisów, uznać należy za nietrafne.

Odnosząc się do sprawy, na którą powołała się strona (wyrok WSA w Szczecinie sygn. akt II SA/Sz 683/12) organ uznał, że rozstrzygnięcie to dotyczy indywidualnej sprawy, osadzony jest w konkretnym stanie faktycznym i nie ma mocy powszechnie obowiązującej.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł pełnomocnik P. Ż. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. a) art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w dokonaniu przez organ jedynie fragmentarycznej oceny zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego tj. poprzez oparcie decyzji wyłącznie na treści § 23 ust. 2 a pominięciu § 7 ust. 17 i § 3 ust. 6 i 10 planu co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że wniosek o pozwolenie na budowę nie jest zgodny z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego i skutkowało odmową zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę;
3. b) § 23 ust. 2, § 7 ust. 17 oraz § 3 ust. 10 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. dla obrębu ewidencyjnego Z., uchwalonego uchwałą Nr XLIV/293/10 Rady Gminy, poprzez ich błędną wykładnię wyrażającą się w braku odniesienia się przez organ I instancji w swojej decyzji do całokształtu przepisów normujących wydanie pozwolenia na budowę na przedmiotowej działce, a tym samym błędne ustalenie przez organ hierarchii i wzajemnej zależności przepisów miejscowego planu (w szczególności przepisów dotyczących ustaleń ogólnych oraz ustaleń szczegółowych dla trenów funkcjonalnych), co skutkowało odmową zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę;
4. c) § 7 ust. 17 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. dla obrębu ewidencyjnego Z., uchwalonego uchwałą

Nr XLIV/293/10 Rady Gminy, poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy przedmiotowy przepis stanowi podstawę do dokonania zabudowy kubaturowej na działce Skarżącego poza (pomimo) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę;

1. d) art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie, gdyż poprzez odmowę wydania pozwolenia na budowę organ I instancji uniemożliwił skorzystanie przez Skarżącego z prawa do zagospodarowania terenu zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego;
2. 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niedokonanie przez organ II instancji dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony oraz rozpatrzenie w sposób niewyczerpujący materiału dowodowego, w szczególności przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
2. b) art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą budzenia zaufania uczestnika do władzy publicznej wyrażającym się w braku należytej staranności w dokonaniu analizy i oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, dokonywania analizy prawnej w sposób tendencyjny i wybiórczy, w szczególności poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu
3. c) art. 11 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a., poprzez brak pełnego i precyzyjnego wskazania i uzasadnienia przez organ dokonanej analizy prawnej i toku rozumowania przy dokonywaniu rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności w kontekście pominięcia w analizie prawnej i podstawie rozstrzygnięcia przepisu § 7 ust. 17 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jego wykładni w kontekście § 23 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
4. d) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy przez organ II instancji wadliwej decyzji organu I instancji oraz wydanego w toku postępowania przed organem I instancji postanowienia nakładającego na stronę obowiązek usunięcia nieprawidłowości, podczas gdy z uwagi na zaistniałe uchybienia organ II instancji winien był wydać decyzję reformatoryjną bądź kasatoryjną, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez sanowanie i pozostawienie w obrocie prawnym decyzji wadliwej.

Wskazując na powyższe zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz postanowienia wydanego w toku postępowania przez organ

I instancji..

Wojewoda wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem.

Ponadto w myśl art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Kontrola zaskarżonego aktu i poprzedzającej go decyzji organu I instancji oraz postanowienia Starosty z dnia [...] r. dokonana według wskazanego wyżej kryterium oraz w granicach rozstrzygania sądu zakreślonych w art. 134 § 1 i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi doprowadziła do stwierdzenia, że ww. akty wydane zostały z naruszeniem prawa.

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia[...] r. w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie zagrodowej – etap I inwestycji – przy ulicy K. w miejscowości Z., działka nr [...], obręb Z., gm. K., oznaczonej w części tekstowej i graficznej planu miejscowego, jako działka [...] i zakwalifikowanej w tym planie, jako teren rolniczy.

Podstawę odmowy stanowił brak usunięcia w wyznaczonym terminie nieprawidłowości w zakresie braku zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do których usunięcia skarżący został wezwany postanowieniem organu I instancji z dnia [...] r.

W ocenie organów obu instancji pkt 2 ww. postanowienia nie został doprowadzony do zgodności § 7 ust. 17 w zw. z § 23 ust. 2 pkt 3 uchwały Rady Gminy Kołobrzeg z dnia 30 marca 2010 r. Nr XLIV/293/10 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kołobrzeg dla obrębu ewidencyjnego Zieleniewo (Dz. Urz. Woj. Zachód. Nr 42, poz. 907). Z przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego wynika bowiem, że zaprojektowany budynek jednorodzinny jest obiektem kubaturowym, którego budowy nie dopuszczają ww. powołane unormowania planu miejscowego.

W związku z powyższymi rozstrzygnięciami skarżący w złożonej do Sądu skardze zarzucił istotne naruszenie art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, § 23 ust. 2 i § 7 ust. 17 planu miejscowego, art. 7, art. 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie zawartej w Konstytucji oraz art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej, a także art. 11 i art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W zakresie zarzutów skargi skarżący podniósł, że organ II instancji nie odniósł się do całokształtu przepisów normujących wydanie pozwolenia na budowę na przedmiotowej działce, w tym w szczególności § 7 ust. 17 planu miejscowego, który pomimo zakazu zabudowy kubaturowej zawartego w § 23 ust. 2 planu miejscowego, przewiduje - po spełnieniu dodatkowych warunków, możliwość zabudowy terenów rolniczych.

W świetle powyższych zarzutów podstawową kwestią wymagającą w sprawie wyjaśnienia, stanowi wykładnia przepisów planu miejscowego pod kątem dopuszczalności zabudowy zagrodowej na przedmiotowej działce, oznaczonej w planie miejscowym symbolem [...].

Zgodnie z powołanym wyżej § 23 ust. 2 planu miejscowego, dla terenów funkcjonalnych oznaczonych na rysunku planu symbolami: [...] o pow. [...] ha;

[...] o pow. [...] ha; [...] o pow. [...] ha obowiązują następujące ustalenia:

1. 1) przeznaczenie podstawowe - tereny rolnicze;
2. 2) przeznaczenie uzupełniające - dopuszcza się prowadzenie sieci (przewodów) infrastruktury technicznej;
3. 3) zasady zagospodarowania:
4. a) teren wykluczony z zabudowy kubaturowej (...),
5. b) zachować i konserwować system melioracyjny;
6. 4) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu – nie występują;
7. 5) zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej - w obrębie terenów funkcjonalnych zgodnie z rysunkiem planu występują strefy "W III" ograniczonej ochrony stanowisk archeologicznych; obowiązują warunki ochrony zgodnie z § 10 ustaleń planu;
8. 6) zasady zagospodarowania terenów podlegających ochronie na podstawie przepisów odrębnych - teren znajduje się w obrębie obszaru i terenu górniczego "Kołobrzeg II". Obowiązują warunki ochrony zawarte w § 9;
9. 7) ustalenia dotyczące stawek procentowych - ustala się stawkę służącą naliczaniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w wysokości 0,0%.

Przepis § 23 ust. 2 zawarty został w Rozdziale III planu miejscowego, zatytułowanym "Ustalenia szczegółowe dla terenów funkcjonalnych" i określającym ustalenia szczegółowe dla terenów użytkowanych rolniczo.

Z kolei § 7 ust. 17 planu miejscowego, zawarty w Rozdziale II "Ustalenia ogólne" i określający ustalenia dotyczące zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego stanowi, że w obrębie terenów rolniczych poza ustaleniami planu dopuszcza się lokalizację zabudowy zagrodowej na gruntach właścicieli (w rozumieniu Kodeksu Cywilnego) gospodarstwa rolnego o powierzchni min. 3, 0 ha. Minimalna powierzchnia działki pod zabudowę zagrodową winna wynosić 0,30 ha, a zabudowa zagrodowa zlokalizowana w miejscach spełniających wszystkie następujące warunki: 1) lokalizacja nie koliduje z ustaleniami planu miejscowego w zakresie funkcji, infrastruktury technicznej, ochrony środowiska, stref ochronnych itp.;

1. 2) nie są to obszary narażone na niebezpieczeństwo powodzi;
2. 3) nie są to tereny polderów, łąk (według ewidencji) oraz obszarów, na których przeważają grunty pochodzenia organicznego (powyżej 50% pow. działki) - według klasyfikacji glebowej;
3. 4) są to tereny położone przy drodze o nawierzchni utwardzonej;
4. 5) przylegają do dróg, w których znajdują się sieci kanalizacji sanitarnej, wodociągowej i energia elektryczna na odcinku działki;
5. 6) nie występują stanowiska archeologiczne wykluczające zabudowę;
6. 7) nie są wykluczone z zabudowy na podstawie przepisów odrębnych.

Na podstawie treści § 23 ust. 2 pkt 3 planu przyjąć należy, że przepis ten określając zasady gospodarowania terenów rolniczych w sposób jednoznaczny wyłącza w odniesieniu do tego rodzaju terenów możliwość zabudowy kubaturowej, co podnosiły w sprawie organy obu instancji. Niniejsze unormowanie organy obu instancji, z uwagi na jego umiejscowienie w Rozdziale III zawierającym ustalenia szczegółowe dla terenów funkcjonalnych, uczyniły zresztą w istocie podstawę zapadłych w sprawie rozstrzygnięć, przyjmując, że skarżący pomimo wystosowanego wezwania w wyznaczonym terminie nie dostosował przedłożonego projektu budowlanego do wymagań ww. § 23 ust. 2 planu miejscowego. Kwestią sporną w sprawie pozostawało natomiast to, czy w kontekście unormowania § 23 ust. 2 planu miejscowego, zawarty w ramach ustaleń ogólnych planu § 7 ust. 17 dopuszcza możliwość lokalizacji na terenach rolniczych kubaturowej zabudowy zagrodowej, po spełnieniu określonych w tym przepisie warunków.

Dla dokonania analizy w powyższym zakresie niezbędne jest odwołanie się do innych niż wyżej przywołane przepisów Rozdziału II planu miejscowego, zawierającego unormowania w zakresie ustaleń ogólnych.

W § 3 ust. 6 - określającym zasady konstrukcji planu miejscowego wskazano, iż w celu łatwiejszej lokalizacji terenów funkcjonalnych obszar opracowania podzielono na 6 jednostek strukturalno-przestrzennych oznaczonych symbolami literowymi: A, B, C, D, E, F, w których znajdują się poszczególne tereny funkcjonalne i dla których dokonano ustaleń uwarunkowania inwestycyjnego. W ramach tych jednostek wyznaczono dodatkowo tereny rolnicze nie planowane do zabudowy w ramach jednostek, oznaczone odrębnym numerem, symbolem literowym jednostki i literą "R".

W § 23 ust. 1 M.p.z.p. wskazano, że dla terenu funkcjonalnego oznaczonego na rysunku planu symbolem 1AR o pow. [...] ha, obowiązując ustalenia:

1. 1) przeznaczenie podstawowe - tereny rolnicze, ogrodnicze;
2. 2) przeznaczenie uzupełniające - sieć infrastruktury technicznej;
3. 3) zasady zagospodarowania:
4. a) zakaz zabudowy - nie dotyczy altan na terenach nie podmokłych ogrodów, których realizacja jest możliwa w oparciu o przepisy odrębne,
5. b) zachować i konserwować system melioracyjny,
6. c) dopuszcza się realizację sieci (przewodów) infrastruktury technicznej;

Z kolei w § 23 ust. 3 planu wskazano, że dla terenów funkcjonalnych oznaczonych na rysunku planu symbolami: [...] o pow. [...] ha; [...] o pow. [...] ha; [...] o pow. [...] ha; [...] o pow. [...] ha;[...] o pow [...] ha; [...] o pow. [...] ha; [...] o pow. [...] ha; obowiązują następujące ustalenia:

1. 1) przeznaczenie podstawowe - tereny rolnicze;
2. 2) przeznaczenie uzupełniające - dopuszcza się prowadzenie sieci (przewodów) infrastruktury technicznej;
3. 3) zasady zagospodarowania:
4. a) teren wykluczony z zabudowy kubaturowej za wyjątkiem istniejących terenów plantacji na których dopuszcza się budowę altan i budynków gospodarczych do obsługi plantacji zgodnie z przepisami odrębnymi,
5. b) zachować i konserwować system melioracyjny.

W świetle powyższych unormowań planu, w tym w szczególności § 23 przyjąć należy, iż gdyby za właściwy uznać sposób wykładni dokonany przez organy rozstrzygające w sprawie, w jego konsekwencji § 7 ust. 17 planu, określający warunki dopuszczalności zabudowy zagrodowej na terenach określonych, jako "tereny rolnicze" w ogóle nie znajdowałby zastosowania do jakichkolwiek objętych regulacją planu tego rodzaju terenów.

W kontekście powyższego istotne wydaje się wyjaśnienie użytego w treści § 7 ust. 17 sformułowania "poza ustaleniami planu". Jak już bowiem wskazano, przepis ten stanowi, iż w obrębie terenów rolniczych poza ustaleniami planu dopuszcza się lokalizację zabudowy zagrodowej. W szczególności wyjaśnienia wymaga, jak sformułowanie to ma się do przywołanej wyżej treści § 23 ust. 2, jak również § 3 ust. 10.

W ust. 10 § 3 planu wskazano natomiast, że ustalenia ogólne planu obowiązują we wszystkich przypadkach, w których inaczej nie stanowią ustalenia dla terenów funkcjonalnych.

W § 4 z kolei, dla obszaru objętego planem ustalono przeznaczenia poszczególnych terenów i ich symbole. W odniesieniu do terenów użytkowanych rolniczo (§ 4 ust.

1. 5) wyodrębniono:

1. 1) R - tereny rolnicze;
2. 2) RM - tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym i ogrodniczym.

Z przywołanej treści § 3 ust. 6 planu wynika, że w zakresie objętych regulacją planu obszarów oznaczonych symbolami A, B, C, D, F wyodrębniono swoistą podkategorię terenów użytkowanych rolniczo wyłączonych spod zabudowy. Tereny te oznaczono literą R i określono w tym przepisie, jako "tereny rolnicze", do których zaliczeniu podlega m. in. przedmiotowa działka skarżącego oznaczona symbolem [...].

Tereny użytkowane rolniczo, w zakresie których w planie miejscowym bezpośrednio dopuszczono zabudowę zagrodową oznaczone zostały w § 4 ust. 5 planu symbolem RM i określone jako "tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym i ogrodniczym". Ustalenia dla terenów oznaczonych symbolem RM zamieszczone zostały w planie miejscowym w ramach ustaleń szczegółowych dla poszczególnych terenów funkcjonalnych położonych w granicach jednostek strukturalno-przestrzennych A-F. Do przepisów regulujących ustalenia dla terenów o symbolu RM należą: § 17 ust. 5 i 6 — dla jednostek oznaczonych symbolem A, § 18 ust. 17 i 41- dla jednostek oznaczonych symbolem B, § 19 ust. 1, 2, 5, 6, 8, 10, 12, 13, 15, 18, 21 i 22 - dla jednostek oznaczonych symbolem C, § 20 ust. 1, 3, 4, 6, 9, 15, 18-21 - dla jednostek oznaczonych symbolem D, § 21 ust. 2, 5, 8, 12 - dla jednostek oznaczonych symbolem E oraz § 22 ust. 14, 15, 18, 20, 22 i 25 - dla jednostek oznaczonych symbolem F. Z kolei unormowania, w ramach których, stosownie do treści regulacji § 3 ust. 6 planu, unormowano ustalenia dotyczące terenów rolniczych nie planowanych do zabudowy i oznaczonych literą "R" - w ramach jednostek A-F - zawiera wyłącznie § 23 planu.

Podkreślenia wymaga, że jest to jednocześnie jedyny przepis analizowanego planu, w którym zamieszczone zostały szczegółowe ustalenia dotyczące terenów określonych w planie jako "tereny rolnicze". W przepisie tym w sposób precyzyjny określono zakres ograniczeń zabudowy i dopuszczalne od tego wyjątki w odniesieniu do wszystkich terenów rolniczych określonych literą "R". Przykładowo, poza przywołanym § 23 ust. 2 planu, wyłączającym w odniesieniu do obszaru 1C-R planu, zgodnie z którym ustalenia ogólne planu obowiązują we wszystkich przypadkach, w których inaczej nie stanowią ustalenia dla terenów funkcjonalnych.

W świetle wskazanego sposobu regulacji ustaleń szczegółowych planu dla terenów funkcjonalnych A-F, w tym w szczególności treści § 23 planu, odnoszącego się do wyłączonych spod zabudowy "terenów rolniczych" oznaczonych literą "R" przyjąć należy, iż sformułowanie "poza ustaleniami planu" w obrębie § 7 ust. 17 planu interpretować należy, jako rozwiązanie, które ma znajdować zastosowania niezależnie od innych unormowań zawartych w planie. A zatem w związku z treścią § 7 ust. 17 zabudowa zagrodowa na terenach rolniczych, niezależnie od ustaleń przyjętych w innych przepisach planu, w tym w § 23, jest dopuszczalna po spełnieniu określonych w tym przepisie warunków. Niniejsze regulacje ogólne, stosownie do treści § 3 ust. 10 planu znajdować będą zastosowanie we wszystkich przypadkach, gdy ustalenia dla terenów funkcjonalnych nie będą stanowiły inaczej, a zatem nie będą wyłączały zastosowania tego wyjątku dopuszczającego zabudowę zagrodową pomimo generalnego, zaznaczonego już w § 3 ust. 6 planu, wyłączenia terenów rolniczych spod zabudowy.

W związku z powyższym przyjęty przez organy obu instancji sposób wykładni polegający się na przyznaniu prymatu treści ustaleń szczegółowych planu zawartych w § 23 względem wyraźnie zaznaczonej w § 7 ust. 17 planu woli dopuszczenia zabudowy zagrodowej na terenach rolniczych - niezależnie od innych w tym także szczegółowych ustaleń planu uznać należy za niewłaściwy. Tym samym za zasadne uznać należy zarzuty naruszenia art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w zakresie zobowiązania skarżącego do dostosowania projektu do wymagań określonych w § 23 ust. 2 planu miejscowego. Zaznaczyć należy przy tym, że zarówno organ I jak i II instancji dokonały w tym zakresie dość pobieżnej interpretacji przepisów poddanego analizie planu miejscowego.

Naruszenia art. 11 i 107 § 3 Kpa dopuścił się także organ II instancji. Wbrew bowiem wyraźnemu stanowisku skarżącego, podniesionemu w odwołaniu co do powinności uwzględnienia przez organ I instancji regulacji § 7 ust. 17 planu miejscowego Wojewoda nie odniósł się do treści niniejszego przepisu i nie dokonał jego wykładni w kontekście regulacji § 23 ust. 2 tego planu. Zamiast tego odwołał się wyłącznie do ostatniego z powołanych przepisów, zakładając z góry pierwszeństwo jego zastosowania, jako przepisu określającego ustalenia szczegółowe dla określonych terenów funkcjonalnych, w tym także dla działki skarżącego, oznaczonej symbolem [...].

Reasumując, rzeczą organów rozstrzygających przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie przyjęcie wykładni unormowań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. dla obrębu ewidencyjnego Z. zaprezentowanej przez Sąd i na tej podstawie dokonanie następnie ustaleń, czy teren działki skarżącego oznaczonej symbolem [...] spełnia określone § 7 ust. 17 planu przesłanki warunkujące uznanie za dopuszczalną na tejże działce kubaturową zabudowę zagrodową.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono, jak w pkt I sentencji.

W przedmiocie kosztów postępowania sądowego (pkt III), sąd orzekł na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.