Uzasadnienie
Pismem z dnia 15 lutego 2022 r., Burmistrz Miasta i Gminy G. wystąpił do Starosty G. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 1,0 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr [...], obręb ewidencyjny W., gmina G..
Starosta G. postanowieniem z dnia 17 czerwca 2022 r. Nr [...], wydanym w wyniku ponownego przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w zakresie ochrony gruntów rolnych.
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Starosta stwierdził, że planowana inwestycja ma zostać rozmieszczona na części działki nr [...], poza konturem gruntów rolnych klasy III i nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Niemniej uwzględniając stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie zawarte w uprzednio wydanym postanowieniu z dnia 10 czerwca 2022 r. Starosta odniósł się do całości terenu inwestycji, czyli gruntów zawartych w granicach geodezyjnych działki nr [...], obejmujących również użytek rolny klasy III stwierdzając, że przeznaczenie na cele nierolnicze tych gruntów (rolnych) wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.
W dalszej części uzasadnienia organ I instancji przeanalizował również dodatkowe warunki określone w art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przy spełnieniu których grunty rolne stanowiące użytki rolne klas I-III nie wymagają uzyskania zgody ministra. Stwierdził, że objęta wnioskiem nieruchomość jest położona w większej odległości niż 50 m od drogi publicznej, tak więc warunek określony w art. 7 ust. 2a pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie został spełniony. Ponadto w najbliższym sąsiedztwie brak jest budynków, które tworzyłyby zwartą zabudowę w rozumieniu art. 4 pkt 29 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Tym samym nie można zakreślić obwiedni, którą wyznacza się w odniesieniu do budynków tworzących zwartą zabudowę. Z kolei najbliższa działka budowlana znajduje się w odległości większej niż 50m.
Dokonując rozliczenia powierzchni gruntów rolnych znajdujących się poza ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ uzgadniający stwierdził, że powierzchnia gruntów rolnych klasy III przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowi jedną całość, czy kilka odrębnych części, a w rezultacie uznał za niespełniony warunek określony w art. 7 ust. 2a pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
W zażaleniu na powyższe postanowienie E. Spółka z o.o. z siedzibą w W. zarzuciła naruszenie przepisów art. 6 i 7 k.p.a., polegające na braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co skutkowało nieuzasadnionym zastosowaniem art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i odmową uzgodnienia projektu decyzji.
Zdaniem Spółki, organ uzgadniający nie zbadał czy projektowana inwestycja jest rzeczywiście planowana na gruncie rolnym klasy III, która to okoliczność ma w jej ocenie znaczenie gdyż z projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że zakres inwestycji nie obejmuje terenu oznaczonego jako RIIIb. Odmowa wydania właścicielowi warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego zdecydowanie większą część działki ewidencyjnej i niewymagający zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze może być postrzegana jako naruszenie prawa własności.
Końcowo Spółka odwołując się do stanowiska wyrażonego w orzecznictwie sądów administracyjnych zwróciła uwagę na możliwość ustalenia warunków zabudowy dla części działki.
Postanowieniem z dnia 15 grudnia 2022 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej "k.p.a.") w związku z art. 53 ust 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p." oraz art. 7 ust 2 i 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1326 ze zm.), zwanej dalej "u.o.g.r.l.", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy podniósł, że przedmiotem uzgodnienia jest projekt decyzji Burmistrza Miasta i Gminy G., który określa warunki zabudowy na działce nr [...]. Starosta poddał ocenie cały obszar wskazanej działki i w odniesieniu do tego terenu przeanalizował przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w tym w szczególności spełnienie przesłanek z art. 7 i art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jednocześnie zwrócił uwagę na rozbieżność w orzecznictwie sądowoadministracyjnym co do tego, czy możliwe jest wydanie warunków zabudowy jedynie do części działki. Niemniej Kolegium stanęło na stanowisku, iż obowiązujące przepisy prawa nie pozwalają na ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla, czy to części działki ewidencyjnej, czy też części kilku działek ewidencyjnych, wskazanych we wniosku jako teren inwestycji.
Nawet określenie granic terenu inwestycji, poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, iż teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego. Ustalenie warunków zabudowy odnosi się zatem do działki objętej wnioskiem, jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny niż dotychczasowy sposób zagospodarowana. Organ nie może zawężać swoich ustaleń w zakresie przeznaczenia gruntów tylko do wyznaczonego fragmentu działki inwestycyjnej.
W rezultacie Kolegium uznało, że odniesienie się przez Starostę przy uzgadnianiu przedłożonego mu przez Burmistrza Gminy C. projektu decyzji o warunkach zabudowy do całej powierzchni działki nr [...], było prawidłowe.
Projekt decyzji w sentencji wskazuje na inwestycję na działce nr [...] (nie ograniczonej do określonej części tej działki), co potwierdza zakreślenie na załączniku graficznym do projektu decyzji granic działki nr [...]. Z ustaleń postępowania wynika że część działki nr [...] objęta jest regulacją miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w G. Nr XV/212/03 z 04.12.2003r. W pkt 2.2.1.4) i pkt 3 projektu decyzji wskazano usytuowanie zabudowy w wyznaczonych granicach inwestycji (granica zakreślona na załączniku nr 1 do projektu decyzji), które nie pokrywają się z granicą geodezyjną działki nr [...], jednakże również nie pokrywają się z tą częścią działki nr [...], która nie jest objęta ustaniami planu miejscowego.
Zdaniem Kolegium lokowanie inwestycji na części działki nr [...] bynajmniej nie wynika wyłącznie z nietypowego stanu prawnego nieruchomości (część działki objęta ustaleniami planu miejscowego), lecz zmierza kierunkowo do pominięcia użytków rolnych klasy III, które wchodzą w skład tej części terenu inwestycji, która nie jest objęta planem miejscowym.
Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. i leśnych, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi i dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z kolei w art. 7 ust. 2a tej ustawy określono dodatkowe warunki przy spełnieniu których grunty rolne stanowiące użytki rolne klas I-III nie wymagają uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne.
Odwołując się do zapisów z ewidencji gruntów organ ustalił, że w skład terenu inwestycji wchodzą użytki rolne klasy III o powierzchni 2,27 ha. Poza granicami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nadal pozostają użytki rolne klasy III o powierzchni 1,4391 ha (k. 18 akt postępowania), co przesądza o konieczności uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie tych gruntów na cele nierolnicze. Przy czym nie zostały spełnione łącznie warunki określone w art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Działka nr [...] położona jest bowiem w odległości większej niż 50m od drogi publicznej. Nadto w sąsiedztwie terenu inwestycji brak jest zwartej zabudowy jak również najbliższa zabudowana działka znajduje się w odległości większej niż 50m.
Podsumowując Kolegium stwierdziło, że skoro działka nr [...] składa się w części z gruntów rolnych objętych obowiązkiem uzyskania zgody na zmianę sposobu zagospodarowania przedmiotowa inwestycja nie może być na niej zrealizowana.
W skardze na powyższe postanowienie E. Spółka z o.o. z siedzibą w W. zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- 1. art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy przez organ II instancji wadliwego postanowienia organu I instancji w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uzasadniał zmianę zaskarżonego postanowienia;
- 2. art. 6 i art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie nie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w konsekwencji nieuzasadnione zastosowanie art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych skutkujące wydaniem zaskarżonego postanowienia.
Mając powyższe na względzie Spółka wniosła o uchylenie w całości rozstrzygnięć organów obu instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że cały materiał dowodowy w sprawie został zebrany prawidłowo, a wadliwość w zakresie postanowienia Organu I instancji dotyczyła błędnej oceny obszaru inwestycji, a w rezultacie błędnej wykładni i zastosowania prawa materialnego (przepisów Ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Jej zdaniem, gdyby organ II instancji dokonał prawidłowej wykładni i w sposób właściwy zastosował prawo materialne, mógłby bez przeszkód wydać postanowienie o pozytywnym uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Skarżąca podkreśliła, że nie kwestionuje samego faktu zaklasyfikowania części nieruchomości jako rolnych klasy lll b, a tym samym wyłączonych z zakresu wydania decyzji o warunkach zabudowy. Spółka kwestionuje natomiast stanowisko Organu II instancji (powielone w ślad za stanowiskiem Organu I instancji), iż w niniejszej sprawie nie jest możliwe pozytywne uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla części działek w taki sposób, aby decyzja obejmowała jedynie tereny zakwalifikowane jako grunty nieobjęte obowiązkiem zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze.
Odwołując się do stanowiska wyrażonego w orzecznictwie sądów administracyjnych skarżąca podkreśliła, że w uzasadnionych przypadkach możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy jedynie w stosunku do części działki, jeżeli tak wyznaczona część zostanie wyznaczona liniami rozgraniczającymi na kopii mapy zasadniczej oraz część, która ma być objęta decyzją o warunkach zabudowy nie wymaga uzyskania zezwolenia na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (a pozostała część takiego zezwolenia by wymagała).
Zdaniem skarżącej, taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż złożony przez nią wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczył części działki nr ew. [...], która stanowi klasoużytek RV, RIVb, RIVa i PSIV.
Skoro w świetle przywołanych powyżej regulacji prawnych oraz stanowisk sądów administracyjnych, wydanie decyzji co do części działki ewidencyjnej jest dopuszczalne w zakresie terenu, który nie wymaga zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze/nieleśne, to odmowa uzgodnienia przez Kolegium oraz organ I instancji winny być uznane za wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, a tym samym podlegać uchyleniu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz utrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a". Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej pod względem legalności było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie utrzymujące w mocy postanowienie Starosty G. odmawiające uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 1,0MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] obręb ewidencyjny W. w gminie G..
Analiza zaskarżonego postanowienia oraz akt sprawy załączonych do skargi wskazuje, że skarga zasługuje na uwzględnienie jednakże nie z przyczyn w niej podniesionych.
Zdaniem Sądu, zasadnicze znaczenie przy dokonywaniu oceny legalności zaskarżonego postanowienia mają przepisy art. 53 ust. 4 pkt 6 i art. 64 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., które stanowią, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uprzednim uzgodnieniu tej decyzji z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych. Zakres tego uzgodnienia określa przepis art. 7 ust. 1 i ust. 2a u.o.g.r.l. Zgodnie z tym przepisem przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 7 ust. 1). Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (art. 7 ust. 2 pkt 1), gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa – wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw środowiska lub upoważnionej przez niego osoby (art. 7 ust. 2 pkt 2), pozostałych gruntów leśnych – wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażonej po uzyskaniu opinii izby rolniczej (art. 7 ust. 2 pkt 5).
Natomiast przepis art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. wprowadza wyjątek do obowiązku uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III przy łącznym spełnieniu wskazanych w tym przepisie warunków.
W zaskarżony postanowieniu oraz poprzedzającym je postanowieniu organy stwierdziły, że nie jest dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, bo stanowiłoby to obejście przepisów u.o.g.r.l. w zakresie użytków chronionych klasy IIIb, co uzasadniało odmowę uzgodnienia.
W ocenie Sądu, jest to przyczyna skutkująca koniecznością uchylenia obu postanowień. Przyjęta bowiem przez organy ocena prawna, stanowiąca przesłankę odmowy uzgodnienia, nie mieści się w zakresie postępowania uzgodnieniowego, przynależąc wyłącznie do postępowania głównego, czyli postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Powinność zajęcia przez organ uzgadniający stanowiska w sprawie dotyczy wyłącznie zgodności przedłożonej do uzgodnienia decyzji z wymaganiami wynikającymi z przepisów odrębnych. Organ uzgadniający nigdy nie może jednak zastępować organu wydającego decyzję co do istoty sprawy i nie może wkraczać w sferę nieobjętą jego właściwością. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 lutego 2021 r. II SA/Go 38/21, z dnia 26 maja 2022 r. II SA/Go 169/22).
Zauważyć należy, że organy uzgadniające zamiast zająć się wyłącznie kwestią, która jest im przypisana kompetencyjnie, przeprowadziły ocenę możliwości prawnej wydania decyzji dla części działki w zakresie gruntu nieobjętego ochroną wynikającą z przepisów szczególnych. Jest to jednak kwestia, która musi być rozstrzygnięta wiążąco wyłącznie w postępowaniu głównym, a nie postępowaniu uzgodnieniowym. Z racji szczególnego charakteru postępowania uzgodnieniowego kompetencje organów w tym postępowaniu nie mogą być wykładane rozszerzająco. Z kolei przyjęcie stanowiska prezentowanego przez organy, na którą to okoliczność zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2020 r. II OSK 1867/20, prowadziłoby do niedozwolonego i nieaprobowanego z przyczyn systemowych dualizmu ocen i rozstrzygnięć w odniesieniu do tego samego zagadnienia z wszystkimi tego konsekwencjami. Nie sposób przy tym twierdzić, że takiej kompetencji nie ma organ w postępowaniu głównym. Zatem nie może to być kwestia rozstrzygana w postępowaniu uzgodnieniowym.
Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że przedłożony projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy winien być przedmiotem uzgodnień organów współdziałających jedynie w zakresie spełnienia przesłanek ze wskazanego wyżej art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., tj. zajęcia stanowiska wyłącznie co do tego, czy teren inwestycji spełnia normatywne wymogi wynikające z tego przepisu. Okoliczność zaś dotycząca dopuszczalności objęcia wnioskiem inwestora części terenu inwestycji podlega analizie innego organu, prowadzącego postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy, który wiążąco może wypowiedzieć się w tej kwestii.
Podsumowując Sąd uznał, że organy dopuściły się naruszenia art. 6 k.p.a. w zw. z art. 19 k.p.a. i art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., art. 77, art. 80, 107 § 3 k.p.a. mającego wpływ na wynik sprawy, co - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. - prowadziło do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji.
Z uwagi na wyrażoną przez Sąd ocenę legalności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Starosty G. odnoszenie się do zarzutów skargi jest niecelowe albowiem podniesione w niej kwestie mogą być przedmiotem oceny organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy jako postępowaniu głównym.
Organy ponownie prowadząc postępowanie dokonają oceny przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy jedynie w aspekcie przesłanek wynikających z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l.
W pkt II wyroku Sąd orzekł o zasądzeniu na rzecz skarżącej kosztów postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.