Uzasadnienie
Rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w S. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w G. z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy za lata 2018-2019 wobec aspiranta sztabowego w st. spocz. D. M., jako bezprzedmiotowe.
Z uzasadnienia ww. decyzji organu II instancji wynika, że aspirant sztabowy w st. spocz. D. M. pełnił służbę w Policji do [...] stycznia 2019 r. Został zwolniony na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1999 r. o Policji.
W dniu [...] listopada 2019 r. były funkcjonariusz zwrócił się pismem do Komendanta Powiatowego Policji w G. o wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za 62 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego za lata 2018-2019 po zwolnieniu ze służby w Policji i przeprowadzenie w tym zakresie postępowania administracyjnego.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Komendant Powiatowy Policji w G. umorzył postępowanie w sprawie odmowy wypłaty ekwiwalentu jako bezprzedmiotowe.
Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. były policjant złożył odwołanie od powyższej decyzji.
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji, stwierdził, że w omawianej sprawie prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy powstało z dniem zwolnienia policjanta ze służby na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. z późn. zm.). Sposób ustalenia wysokości ekwiwalentu określał art. 115a ww. ustawy, który do dnia 5 listopada 2018 r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. W dniu 6 listopada 2018 r. ogłoszono wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15), w którym art. 115a ustawy o Policji został uznany za niezgodny z Konstytucją RP w zakresie ustalającym wysokość ekwiwalentu pieniężnego za dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia.
Jak stanowi art. 190 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego wyeliminował zatem z systemu prawnego część przepisu art. 115a ustalającą ułamkową wartość miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu. Luka w systemie prawnym, która powstała w wyniku orzeczenia TK, uniemożliwia obliczenie przez organ wysokości należnego ekwiwalentu, gdyż Trybunał nie określił niezbędnej do tego celu wartości ułamkowej.
Organ odwoławczy wskazał, że aktualnie brak jest więc podstawy prawnej do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego na postawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, bowiem nie określono, jaki wskaźnik należy stosować przy jego obliczaniu. Do czasu ustanowienia przez ustawodawcę przepisów, w których zostanie wskazany sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy (przyjęcie nowego wskaźnika), nie jest możliwe rozpatrzenie wniosku byłego funkcjonariusza o wypłatę tego ekwiwalentu. Organ nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego określania, jaki wskaźnik powinien być zastosowany.
Organ II instancji podkreślił, że niezwłocznie po wejściu w życie nowych regulacji podjęte zostaną działania w celu wypłaty (w formie czynności materialno-technicznej) bądź odmowy wypłaty (w drodze decyzji administracyjnej) należnego byłemu policjantowi ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy.
Z uwagi na opisaną wyżej sytuację prawną, zdaniem organu odwoławczego, postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe. Organ I instancji prawidłowo wydał decyzję o umorzeniu postępowania, wskazując za podstawę prawną art. 105 § 1 k.p.a. Sprawa administracyjna jest bowiem bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego, czyli nie powinna podlegać załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne, pozytywne czy negatywne, jest prawnie niedopuszczalne.
Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. D. M. wniósł skargę na ww. decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. Zdaniem skarżącego organy orzekające w sprawie błędnie uznały, że brak było możliwości ustalenia w sprawie wysokości należnego skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego, a także że odmowa wypłaty tego świadczenia jest czynnością materialno-techniczną, w związku z czym niemożliwe jest wydanie w sprawie rozstrzygnięcia w formie i na zasadach określonych w przepisach k.p.a. W uzasadnieniu swojego wywodu, skarżący – powołując się na szereg orzeczeń sądów administracyjnych zapadłych w podobnych sprawach – wskazał, że Trybunał nie stwierdził niekonstytucyjności całego przepisu art. 115a ustawy o Policji, a jedynie jego części określającej sposób obliczania ekwiwalentu.
A zatem ww. ustawa w dalszym ciągu przewiduje prawo funkcjonariusza zwolnionego ze służby do ekwiwalentu, a tym samym organ powinien dokonać wypłaty tego świadczenia albo wydać decyzję odmowną, jeśli stwierdzi brak podstaw do jego przyznania, bowiem uznać należy, że jakiekolwiek wątpliwości co do sposobu, w jaki współczynnik dni roboczych powinien zostać ustalony, nie mogą uniemożliwiać realizacji gwarantowanego prawa funkcjonariuszy do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a.").
Przedmiotem skargi złożonej w niniejszej sprawie jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie w sprawie odmowy wypłaty skarżącemu (byłemu policjantowi) ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy za lata 2018-2019, jako bezprzedmiotowe.
Na tle przepisów ustawy o Policji ukształtował się w orzecznictwie pogląd, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop przyznawany jest w drodze czynności materialno-technicznej (tj. przez wypłatę), zaś odmowa przyznania tego świadczenia powinna przybrać formę decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13). Tymczasem, w rozpatrywanej sprawie organ – w odpowiedzi na zgłoszone przez skarżącego żądanie – umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, wskazując, że do czasu ustalenia szczegółowych zasad dotyczących sposobu realizacji wniosków o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, nie jest możliwe rozpatrzenie takiego wniosku i że należy wstrzymać się z wydaniem stosownej decyzji o charakterze merytorycznym.
Zdaniem Sądu, powyższego sposobu załatwienia rozpatrywanej sprawy nie można uznać za odpowiadający prawu, gdyż organ w realiach niniejszej sprawy nie mógł poprzestać na umorzeniu postępowania wywołanego wnioskiem skarżącego i na poinformowaniu go, że jego wniosek będzie oczekiwał na rozpatrzenie do czasu zmiany przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15). Co prawda skutkiem ww. wyroku była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, zaś ustawodawca zaniechał wprowadzenia w to miejsce nowej normy ustawowej, tym niemniej nie sposób zgodzić się, z poglądem organu, iż brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania żądania skarżącego.
Do takich wniosków prowadzi bowiem analiza uzasadnienia ww. wyroku, z którym to – jak trafnie zauważył skarżący - znajdują się dyrektywy umożliwiające odtworzenie metody obliczania przedmiotowego ekwiwalentu w zgodności z Konstytucją.
Mianowicie, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "ekwiwalent pieniężny przyznawany jest w sytuacji zwolnienia funkcjonariusza ze służby, zaś celem tej regulacji, w kwestionowanym zakresie, jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych corocznych płatnych urlopów (...). Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze".
Rozważając sporną kwestię możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, należy zwrócić uwagę na wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 czerwca 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 270/19. W wyroku tym zaakcentowano, że Trybunał nie stwierdził niekonstytucyjności całego przepisu art. 115a ustawy o Policji, a jedynie jego części określającej sposób obliczania ekwiwalentu. Zatem pozostała w systemie prawnym obowiązująca regulacja ustanawiająca uprawnienie policjanta do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w przypadku jego zwolnienia ze służby. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu analizowanego wyroku wyinterpretował trafnie z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok i przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższą argumentację, gdyż niewątpliwie wyrok Trybunału Konstytucyjnego, jako orzeczenie zakresowe, nie powoduje utraty mocy całego przepisu art. 115a ustawy o Policji. Przepis ten nadal obowiązuje z tym że należy traktować go jako pozostający w sprzeczności z Konstytucją, ale tylko w granicach określonych w ww. wyroku.
W pozostałym zakresie należy go stosować i interpretować zgodnie ze wskazówkami przedstawionymi przez Trybunał. Aczkolwiek w tym przypadku zalecana jest inicjatywa ustawodawcza, gdyż w myśl zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji, art. 6 k.p.a.) organy zobowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa, jednakże Sąd jako kompetentny do bezpośredniego stosowania Konstytucji (art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji), uznaje za zasadne odwołanie się wprost do stanowiska Trybunału, skoro pozwala ono na zrekonstruowanie treści normatywnej przepisu art. 115a ustawy o Policji w zakresie sposobu obliczania wysokości przedmiotowego świadczenia. Z tych też względów przyjąć należy, że istnieje podstawa prawna warunkująca rozpatrzenie sprawy ekwiwalentu z tytułu niewykorzystanego urlopu. Podstawę tę stanowi art. 115a ustawy o Policji, interpretowany odpowiednio do wytycznych TK. Powyższe z kolei dowodzi, że zaniechanie ustawodawcy nie niweczy uprawnienia organu do merytorycznego rozpoznania żądania skarżącego.
Podkreślić należy, że decyzję o umorzeniu postępowania wydaje się w sytuacji, gdy organ administracji publicznej stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, którą organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego. Mając na uwadze powyższe, uznać należy, że w rozpoznawanej sprawie, brak było podstaw do wydania decyzji o umorzeniu postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego o wypłatę ekwiwalentu z tytułu niewykorzystanego urlopu, bowiem postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją dotyczyło, jak już wyżej wskazano, uprawnienia skarżącego do świadczenia określonego w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji.
Skarżący złożył wniosek o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i wniosek ten do tej pory nie został rozpoznany. Nie sposób zatem mówić o jakiejkolwiek bezprzedmiotowości postępowania.
Rozpoznając ponownie sprawę, organ zobowiązany jest do jej załatwienia poprzez dokonanie czynności materialno-technicznej, tj. wypłaty przedmiotowego świadczenia, mając na względzie znajdujące się w ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego dyrektywy umożliwiające odtworzenie metody obliczania przedmiotowego ekwiwalentu w zgodności z Konstytucją.
W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.