Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta S., na podstawie art. 93 ust. 1, 2 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) oraz Uchwały Rady Miasta Szczecin z dnia 24 kwietnia 2008 r., nr XXI/561/08 w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Warszewo-Duńska", negatywnie zaopiniował propozycję podziału działki nr [...] z obrębu ewidencyjnego [...] położonej przy ulicy [...] na działki: A i B z przeznaczeniem na cele zgodne z ustaleniami planu miejscowego – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna bliźniacza z dopuszczeniem usług. W uzasadnieniu postanowienia organ, powołując się na treść § 31 ust. 4 pkt 1 planu, zawierającego ustalenia szczegółowe dotyczące zasad parcelacji, stwierdził, że przedmiotowa działka, będąc położoną przy ulicy [...], objęta jest zakazem wtórnego podziału.
D. P. złożył zażalenie na ww. postanowienie wskazując, że zakaz wtórnego podziału działek przy ulicy [...] dotyczy tylko działek objętych terenem elementarnym [...] zlokalizowanych przy ul. [...]. Wnioskowany podział dotyczy nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] i wbrew pozorom nieruchomość ta nie sąsiaduje z ul. [...] a jedynie z działką nr [...], która nie posiada statusu drogi publicznej. Żalący się podkreślił, że dzielona działka nr [...] nie jest położona w terenie elementarnym [...].
W wyniku rozpoznania sprawy na skutek wniesionego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz uchwałę Nr XXI/561/08 Rady Miasta Szczecin z dnia 24 kwietnia 2008 r. w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Warszewo-Duńska", postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.
Kolegium uznało, że proponowany projekt podziału działki nr [...] nie jest zgodny z zapisami planu miejscowego. Z załączonego do zaskarżonego postanowienia fragmentu kopii mapy w skali 1:1000 Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Warszewo-Duńska" (k-10 akt sprawy) jednoznacznie wynika, że wnioskowana o podział działka położona jest przy ulicy oznaczonej symbolem [...]., co można potwierdzić poprzez dostęp do map na stronie http://geoportal.gov.pl/. Nie budzi wątpliwości, iż działka nr [...] położona jest przy odcinku ulicy [...] Prawidłowo zatem organ I instancji powołał się na § 31 ust. 4 pkt 1 planu, który dla terenu elementarnego [...] ustanowił zakaz wtórnego podziału działek położonych przy ulicy [...]. Kolegium wyjaśniło, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły.
Oznacza to, że organy gmin oraz organy administracji publicznej związane są ustaleniami zawartymi w planie, który został prawidłowo opublikowany i wszedł w życie. Z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 767/15). Skoro miejscowy plan zagospodarowania jest przepisem prawa miejscowego, dopóki nie zostanie wyeliminowany z obrotu prawnego organy administracji publicznej, w tym również Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest zobowiązane do jego stosowania.
Zatem stwierdzenie, iż projektowany podział działki nr [...] na działki "A" i "B" nie jest zgodny z zapisami planu miejscowego, wyklucza pozytywne zaopiniowanie przedłożonego przez wnioskodawcę projektu.
D. P., działając poprzez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył opisane wyżej postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie od organu na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:
- 1) naruszenie art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z uwagi na to, że proponowany projekt podziału działki nr [...] z obrębu ewidencyjnego nr [...] nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Warszewo-Duńska" zatwierdzonego w dniu 24 kwietnia 2008 r. uchwałą nr XXI/561/08 Rady Miasta Szczecin;
- 2) naruszenie § 31 ust. 4 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Warszewo-Duńska" z powodu błędnej wykładni, która doprowadziła do rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym postanowieniu, podczas gdy przepis ten nie daje podstawy do wprowadzania ograniczenia w zakresie wtórnego podziału działki nr [...] z obrębu ewidencyjnego nr [...]
Zdaniem skarżącego, z § 31 ust. 4 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika zakaz wtórnego podziału działek położonych przy ulicy [...]., jednakże nie ulega wątpliwości, że na terenie Miasta S. nie ma ulicy o nazwie [...]. Analizowany przepis nie stanowi natomiast zakazu wtórnego podziału działek przy terenie elementarnym [...]. Pojęcia ulicy i terenu elementarnego nie może być traktowane jako tożsame. W ocenie skarżącego, istnieje uzasadniona wątpliwość co do tego, jaki jest zasięg zakazu wtórnego podziału wynikający z tego przepisu prawa miejscowego. Teren elementarny [...] to nie tylko ulica [...]. W skład tego terenu wchodzi również działka nr [...] która nie jest częścią ulicy [...] lecz tzw. sięgaczem ul. [...].
To właśnie przy ul. [...], a nie przy ul. [...] znajduje się działka nr [...]. Potwierdzeniem tego jest choćby adres, pod jakim funkcjonuje sąsiadująca z działką nr [...] działka nr [...]. Adres tej działki to ul. [...] zaś w będącym przedmiotem badania w niniejszej sprawie obszarze to działka [...], która jednak w żaden sposób nie styka się z działką nr [...].
Skarżący zauważył, że pojęcie ulicy jest w polskim prawie zdefiniowane. Definicja ta znajduje się w art. 4 ustawy o drogach publicznych, a przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają odrębnej definicji tego pojęcia na potrzeby planowania i zagospodarowania przestrzennego. Definicja ulicy jest zaś powiązana z definicją drogi i nie ulega wątpliwości, że zarówno w odniesieniu do drogi, jak i ulicy chodzi o budowlę, a nie obszar terenu, czy też rodzaj działki. Skoro zatem ulica to budowla, to w § 31 ust. 4 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Warszewo-Duńska" zakaz wtórnego podziału dotyczy działek położonych przy budowli ulicy w terenie elementarnym [...]. Szczegółowa analiza definicji pojęcia ulica zawartego w ustawie o drogach publicznych prowadzić będzie jednak do kolejnej wątpliwości, a mianowicie skoro ulica to droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe, to budowla znajdująca się na działce nr [...] na terenie elementarnym [...] nie może być uznana za ulicę, a budowla ulicy znajdująca się na działce nr [...] nie styka się z działką nr [...].
Droga jest to bowiem budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym.
Skarżący zauważył, że w systemie prawnym istnieje także inna definicja legalna pojęcia "ulica", zawarta w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz.U. z 2012 r., poz. 125), gdzie zdefiniowano "ulicę" jako wydzielony pas terenu posiadający urzędową nazwę, przeznaczony do ruchu pojazdów lub pieszych. Analiza uzasadnienia organu II instancji zdaje się wskazywać, że właśnie tą definicją ulicy kierował się organ II instancji, gdyż użył w tym uzasadnieniu terminu "ulica [...]", uznając, że jest to równoważne określenie dla terenu elementarnego [...]. Pomiędzy obiema definicjami ulicy zachodzą istotne różnice. Definicja "ulicy", wynikająca z nadmienionego załącznika nr 2, ma z jednej strony szerszy zakres, gdyż może ona dotyczyć także terenu przeznaczonego wyłącznie dla ruchu pieszych. Z drugiej strony, nie musi ona przebiegać na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy.
Co do tego ostatniego warunku, należy mieć jednak na uwadze, że "teren zabudowy" nie jest tym samym, co obszar zabudowany. Oznacza on teren leżący w otoczeniu drogi, na którym dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania, wymagający urządzeń infrastruktury technicznej (tak: W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 40).
Zgodnie z § 149 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283) w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych. Dlatego, biorąc pod uwagę choćby tylko hierarchię aktów prawnych, nie powinno być wątpliwości, że to definicja zawarta w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w jej art. 4 pkt 3 powinna służyć do wykładni przepisów planu miejscowego w niniejszej sprawie, tym bardziej, jeśli weźmie się pod uwagę, że postanowienia te wprowadzają ograniczenia w zakresie wykonywania podstawowego w systemie demokratycznego państwa prawnego prawa własności, nakładając ograniczenia na właściciela w zakresie możliwości podziału nieruchomości.
Następnie skarżący stwierdził, że zakaz wtórnego podziału dotyczy działek przy budowli ulicy w terenie elementarnym [...]. Takich działek w obszarze [...] nie ma, gdyż żadna z działek w tym obszarze nie przylega do budowli ulicy i to nawet gdyby potraktować tymczasowy dojazd znajdujący się na działce nr [...] również jako będący budowlą ulicy (tymczasowo ułożone płyty betonowe). Zapisy w planie miejscowym, na które powołują się organy I i II instancji w niniejszej sprawie, nie pozwalają na jednoznaczne ustalenie zakresu zakazu wtórnego podziału, który miałby wynikać z przepisu § 31 ust. 4 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Warszewo – Duńska". Zakaz wtórnego podziału wynikający z § 31 ust. 4 pkt 1 nie dotyczy działki nr [...]
Trudności w jednoznacznym odkodowaniu postanowień planu, umożliwiające jego dowolną interpretację, stanowią istotne naruszenie prawa (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 564/11), a w konsekwencji mogą prowadzić do wyeliminowania go z obrotu w całości lub w części. Odwołując się do wybranych tez z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, skarżący zauważył, że poza wypadkami, gdy rozumienie przepisów nie budzi wątpliwości, do interpretacji postanowień planu stosuje się metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych. W przypadku zatem, gdy interpretacja postanowień planu jest konieczna, powinna być dokonana z uwzględnieniem wykładni językowej (poprzez odkodowanie norm prawnych na podstawie znaczenia wyrazów i wyrażeń zawartych w treści aktu prawnego, przy uwzględnieniu zasad gramatyki i składni językowej oraz zasad logiki), celowościowej i systemowej, mającej na względzie cel uregulowania i analizującej znaczenie zapisu planu zagospodarowania przestrzennego z uwzględnieniem pozostałych postanowień tego aktu prawnego.
Przy wykładni postanowień miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy mieć na względzie maksymalną ochronę uprawnień właścicielskich. Wszelka rozszerzająca wykładnia planu na niekorzyść właścicieli nieruchomości byłaby sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności i stanowiłaby naruszenie ustaleń tego planu. Ponadto, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 lutego 2006 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 490/05: "Zgodnie z zasadą "złotego środka", odzwierciedlającą najlepiej istotę konstytucyjnej ochrony prawa własności, postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela, ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności".
W opinii skarżącego, przepis § 31 ust. 4 pkt 1 planu, dotyczący ustalenia zasad parcelacji dla terenu elementarnego [...] jest dalece nieprecyzyjny, przede wszystkim z uwagi na bardzo niefortunne i niezrozumiałe użycie w tym przepisie wyrazu "ulica" i jedynie rozszerzająca wykładnia postanowień planu doprowadziła do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Tymczasem owa rozszerzająca wykładnia jest w sprawie niedopuszczalna.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje.
Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2174 ze zm.), podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art.
94. Stosownie do ust. 2 art. 93, zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Według art. 93 ust. 4 ww. ustawy, zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1.
Będąca przedmiotem opiniowania propozycja podziału nieruchomości dotyczy działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...] która znajduje się na obszarze objętym postanowieniami Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Warszewo Duńska", przyjętego mocą Uchwały Rady Miasta Szczecin z dnia 24 kwietnia 2008 r., nr XXI/561/08 (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego nr 51, poz. 1134).
Ze wstępnego projektu podziału wynika, że działka nr 284/6 miałaby zostać podzielona na dwie działki A i B, każda o pow. [...] ha. Według dołączonej do akt sprawy kopii części graficznej (rysunku) Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Warszewo-Duńska", działka nr [...] znajduje się na terenie elementarnym oznaczonym symbolem [...], sąsiadującym m.in. z terenem oznaczonym jako [...]. Zgodnie z Zasadami konstrukcji planu zamieszczonymi w § 4 ust. 2 lit. r, tereny elementarne oznaczone na rysunku planu oraz w tekście planu jako "KD.D" oznaczają "teren drogi publicznej – ulica dojazdowa". Prawodawca lokalny jednoznacznie zatem wyjaśnił jak należy odczytywać przeznaczenie terenów w planie posiadających oznaczenie "KD.D". Są to tereny przeznaczone w planie pod drogi publiczne mające pełnić rolę ulic dojazdowych. Zdaniem Sądu, takie sprecyzowanie w akcie prawa miejscowego przeznaczenia terenów elementarnych "KD.D" jest jasne, niewymagające dodatkowych zabiegów interpretacyjnych.
W szczególności nie znajduje uzasadnienia konieczność poszukiwania w innych aktach prawnych definicji drogi lub ulicy, skoro istotą sprawy jest ustalenie przeznaczenia terenu nie zaś rozważanie, czy na danym terenie faktycznie dokonano już budowy drogi w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, czy też Prawa budowlanego. Z § 144 ust. 1 pkt 1 ww. planu miejscowego wynika, że teren elementarny [...] posiada ustalenie funkcjonalne "przeznaczenie terenu: droga publiczna – ulica dojazdowa".
W myśl § 31 ust. 4 pkt 1 analizowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określającego zasady parcelacji dla terenu elementarnego [...], obowiązuje zakaz wtórnego podziału działek położonych przy ulicy [...].
Skoro działka nr [...] położona jest bezpośrednio przy terenie oznaczonym jako [...]., zdefiniowanym w planie jako "droga publiczna – ulica dojazdowa", to trafnie oceniły to organy orzekające w sprawie, że dokonanie podziału działki nr [...] jest przez plan zakazane.
Odnosząc się do zaprezentowanych w uzasadnieniu skargi rozważań na temat pojęcia ulicy i drogi raz jeszcze należy podkreślić, że postanowienia planu miejscowego określają przeznaczenie terenu, warunki jego zagospodarowania i zabudowy, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego, nie zaś to, czy na danym terenie wybudowano już drogę lub ulicę w oparciu o pozwolenie na budowę. Postanowienia planu ze swej istoty odnoszą się do planowanego przeznaczenia terenu bez względu na to czy i w jaki sposób został on już zagospodarowany. Przeznaczenie obszaru na określony sposób jego zagospodarowania i zabudowy jest wiążące wraz z wejściem w życie planu a nie dopiero od momentu jego zagospodarowania i zabudowy zgodnych z planem.
Zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie negatywnie opiniujące złożoną przez skarżącego propozycję podziału działki nr [...], zostało wydane w oparciu o prawidłowe ustalenia i wykładnię przepisów prawa, w szczególności przepisów Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Warszewo-Duńska". Nie dostrzegając przy tym z urzędu innych uchybień przepisów prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), orzekł o oddaleniu skargi.