Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] września 2019 r., znak [...] po rozpatrzeniu wniosku P. K. i P. C. z dnia [...] kwietnia 2019 r. Wójt Gminy Ś. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla dz. nr [...], obr. Ś., gm. Ś., m. C. Z przedmiotowym rozstrzygnięciem nie zgodziły się strony postępowania: U. i D. D., B. S. - G. i T. G., F. I. oraz Prokurator Okręgowy w K. wnosząc odwołania.
Zdaniem odwołujących, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem: - art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co skutkowało:
brakiem dokładnego ustalenia, na czym ma polegać przedsięwzięcie objęte wnioskiem;
brakiem dokładnego ustalenia, na czym ma polegać działalność gospodarcza w zakresie zbierania odpadów (wskazana) wnioskiem, co skutkowało tym, że analiza wskazana w art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie została wykonana dla przedsięwzięcia faktycznie objętego wnioskiem, ale dla budynku magazynowo - użytkowego, nie zaś dla budynku, w którym będą zbierane odpady niebezpieczne i inne niż niebezpieczne, a w tym złom;
w zw. z art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez sporządzenie analizy urbanistycznej bez uwzględnienia faktu, że wnioskodawca zamierza realizować działalność gospodarczą polegającą na zbieraniu i magazynowaniu odpadów wskazanych w wydanych decyzjach Starosty [...], w zw. z art. 61 ust.1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez błędne ustalenie, że możliwy jest dojazd na teren działki z drogi gminnej dz. nr [...] poprzez dz. [...];
w zw. z art. 61 ust.1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez błędne ustalenie pozostałych warunków w zakresie infrastruktury technicznej i telekomunikacyjnej (pkt 4 sentencji decyzji);
brakiem możliwości ustalenia, czy przedsięwzięcie nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, a w konsekwencji czy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy nie jest konieczne uzyskanie decyzji środowiskowej, brakiem ustalenia, że w budynku objętym wnioskiem jest już realizowana działalność polegająca na zbieraniu odpadów, a jeśli tak to niemożliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy;
- - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 52 ust 1 i 2 pkt 2 w zw. z art. 64 ust.1 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, która obejmowała inne przedsięwzięcia niż objęte wnioskiem;
- - art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez wskazanie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze, podczas gdy z samej analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że "przed uzyskaniem pozwolenia na budowę lub dokonaniem zgłoszenia lub zmiany sposobu użytkowania, należy uzyskać zaświadczenie lub decyzję Starosty [...] o wyłączeniu użytków rolnych z produkcji rolniczej";
- - art. 8 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania nie w sposób bezstronny, ale wyłącznie na korzyść wnioskodawcy, bez umożliwienia pozostałym stronom czynnego udziału w postępowaniu i brak umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań i twierdzeń wnioskodawcy;
- - art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko z dnia 3 października 2008 r., tj. z dnia 3 października 2018 r. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z dnia 9 listopada 2010 r. poprzez wydanie decyzji, mimo że inwestor nie dysponował decyzją środowiskową obejmującą planowane zamierzenie.
Prokurator Prokuratury Okręgowej w K. zarzucił natomiast, że przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, nieuwzględnienie zamierzenia inwestycyjnego i ścisłego określenia jego rodzaju i faktycznej funkcji z wymaganiami dotyczącymi kontynuacji funkcji parametrów i cech zabudowy oraz zagospodarowania i uwarunkowania terenu i brak uwzględnienia dotychczas wskazanego w odrębnej decyzji administracyjnej miejsca prowadzonej działalności gospodarczej na działce sąsiedniej, tj. [...] (plac magazynowy na odpady przy uwzględnieniu ich rodzaju i klasy) w kontekście zasady dobrego sąsiedztwa i kontynuacji funkcji budynku posadowionego na działce [...], brak odniesienia się do składanych formie protokolarnej zastrzeżeń i oświadczeń.
Prokurator podniósł nadto, że naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie dotychczasowej funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, braku zapewnienia ochrony środowiska i braku uwzględnienia zasady bliskiego sąsiedztwa.
Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a także o dopuszczenie dowodu z decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., znak [...], zmienionej następnie decyzją z dnia [...] marca 2015 r., znak [...] [...] - na okoliczność zezwolenia i ustalenia zakresu prowadzonej działalności, obejmującej część działki nr [...] oraz zmiany katalogów odpadów.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. uchyliło decyzję Wójta Gminy Ś. z dnia [...] września 2019 r., znak: [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W motywach decyzji organ II instancji wskazał między innymi, że jak wynika z przeprowadzonej przez organ I instancji analizy urbanistycznej na obszarze poddanym analizie dominującą funkcją zabudowy i zagospodarowania terenu jest na powyższym obszarze zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (dz. nr [...], dz. [...], dz.[...] oraz dz. [...] i [...]) - zabudowa mieszkalna jednorodzinna w zabudowie zagrodowej w siedlisku rolnym. Zdaniem organu I instancji, zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek magazynowo - garażowy ze względu na swoją funkcję tworzy harmonijną całości oraz uwzględnia relacji przestrzennych obowiązujących na analizowanym terenie.
W ocenie Kolegium z taką argumentacją nie można się zgodzić, gdyż jest ona przedwczesna z uwagi na brak zebrania przez organ I instancji materiałów w sprawie i ich dogłębnej analizy. W orzecznictwie sądów administracyjnych zostało przyjęte, że pojęcie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każę rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora tak, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Ograniczenia tej zasady wynikać mogą jedynie z przepisów prawa.
Zdaniem organu odwoławczego, nie można zatem uznać, że dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu, którego funkcja będzie tożsama z funkcją obiektów już istniejących lub do niej zbliżona, ale także nie można uznać, że podstawą decyzji odmownej może być fakt, że prowadzonej przez skarżącego działalności nie można zaliczyć do usług zwykłych, podstawowych, czy standardowych, uzupełniających zabudowę mieszkaniową. Nie ulega bowiem wątpliwości, że prowadzenie działalności polegającej na zbieraniu i transporcie odpadów oraz magazynowanie odpadów jest działalnością, co do której należałoby przeprowadzić analizę określoną w art. 53 ust. 3 u.p.z.p. w zakresie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w zakresie określonym w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., służy przede wszystkim ustaleniu, czy planowana inwestycja jest dopuszczalna z punktu widzenia zachowania wymogów ładu przestrzennego.
Całkowicie odmienny jest jednak zakres zastosowania tego przepisu w przypadku ustalania warunków dla nowej zabudowy, a inny w przypadku ustalania warunków dla zmiany sposobu użytkowania budynku już istniejącego.
Mając powyższe na uwadze, Kolegium nie zaakceptowało stanowiska organu I instancji, który uznał, że zachowana została zasada w zakresie zachowania warunku kontynuacji funkcji - zasady dobrego sąsiedztwa. Organ wskazał dalej, że przedmiotowy budynek już istnieje, a zatem przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma zastosowanie dla zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu - budynku gospodarczego, jedynie w zakresie kontynuacji funkcji. Definiując jednak zasadę kontynuacji funkcji zabudowy nie sposób nie zauważyć, iż nie może ona naruszać także przepisów odrębnych. Dokonując interpretacji przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w ocenie Kolegium, przede wszystkim należy mieć na uwadze cel, jaki przyświecał ustawodawcy, wprowadzając do tekstu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa. Niewątpliwie celem tym była ochrona ładu przestrzennego na terenie, na którym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem wyłączenie nowej zabudowy, której nie można pogodzić z już istniejącym zagospodarowaniem terenu.
Warunek kontynuacji będzie zatem spełniony, gdy projektowana inwestycja nie będzie sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji należy rozumieć uzupełnienie funkcji dotychczasowej.
Podstawą wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy może być zatem wyłącznie oczywista sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą można by racjonalnie uzasadnić. Tylko takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne, w ocenie organu odwoławczego, spełnia wszystkie warunki zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Kolegium podzieliło twierdzenia Wójta Gminy Ś. o braku jego kompetencji w zakresie badani zgodności sposobu użytkowania obiektu budowlanego z jego funkcją, gdyż zgodnie z art. 83 ust. 1 w zw. z art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane są to zadania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Nie negując obowiązków Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażonych w ustawie prawo budowlane, nie można bowiem z pola widzenia tracić obowiązków jakie spoczywają na organie I instancji wydającym decyzję o warunkach zabudowy, gdyż obowiązkiem tego organu jest weryfikacja przesłanek zawartych w art. 61 ustawy o p.i.z.p. z uwzględnieniem zasady kontynuacji funkcji. Organ ten wydając decyzję w przedmiotowej sprawie nie może nie uwzględniać działalności, która jest wykonywana na przedmiotowej nieruchomości.
Organ odwoławczy podzielił wniosek złożony przez Prokuratora Okręgowego w K. o dopuszczenie dowodu z decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...] - zmienionej następnie decyzją z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...] - na okoliczność zezwolenia i ustalenia zakresu prowadzonej działalności, obejmującej część działki [...] oraz zmiany katalogu odpadów.
Kolegium podkreśliło dalej, że analiza określona w art. 53 ust. 3 u.p.z.p. winna się składać z następujących elementów:
- - warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych;
- - stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.
W zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2019 r., znak [...] nie wskazano motywacji na podstawie, której wysnuto wniosek o znikomym lub żadnym wpływie na działki sąsiednie zmiany użytkowania budynku gospodarczego na budynek magazynowo - garażowy. Organ w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia w oparciu o pisma wnioskodawców z dnia [...] września 2019 r. i [...] września 2019 r. wskazał, że planowana inwestycja nie znajduje się w katalogu przedsięwzięć mogących zawsze znacząco wpływać na środowisko i mogących potencjalnie wpływać na środowisko. Organ I instancji nie poparł informacji złożonych przez inwestora własnymi ustaleniami. Ustalenia te są niezwykle ważne z uwagi choćby na zapisy art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.
Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.) stanowiący, iż wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Wydanie zaś decyzji o warunkach zabudowy przed uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powoduje, że decyzja o warunkach zabudowy może zostać wyeliminowana z obrotu prawnego jako wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż obarczona staje się wadą nieważności. Nie przesądzając czy w analizowanym przypadku decyzja środowiskowa winna zostać wydana, Kolegium nie zgodziło się z bezkrytycznym stanowiskiem organu I instancji, że planowana inwestycja nie oddziałuje na środowisko. Ustalenia te mają bowiem kluczowe znaczenie, gdyż brak weryfikacji, jakie odpady mają być czasowo magazynowane w kontekście opisanej w analizie funkcji w sytuacji, gdy zagospodarowanie terenu dotyczy zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej może skutkować, iż decyzja przedmiotowa nie powinna zostać wydana, w obecnym brzmieniu, gdyż niespełnione są zasady dobrego sąsiedztwa, kontynuacji funkcji.
Zdaniem Kolegium, w obecnej sytuacji nie można poczynić merytorycznych ustaleń z uwagi na brak przeprowadzenia analizy z art. 53 ust. 3 u.p.z.p.
z uwzględnieniem profilu działalności prowadzonej de facto na obszarze nieruchomości i w konsekwencji nie pozwala to na czynienie niniejszych ustaleń. Działalność gospodarcza wnioskodawców zgodnie z wydanym zezwoleniem przez Starostę K. obejmuje zbieranie i transport oraz magazynowanie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne. Działalność ta na mocy decyzji Starosty [...] obejmuje część działki [...]. Decyzja nie obejmuje działki [...]. Analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym przewiduje się realizacje inwestycji w pkt 6 "zgodność z przepisami odrębnymi nie uzależnia i nie warunkuje zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego od zachowania warunków wskazanych w decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2015 r.".
Organ odwoławczy podniósł, że kluczowy dla sprawy jest fakt, iż działka [...] stanowi gospodarczo tą samą posesję, co działka [...]. Budynek fizycznie wzniesiony na dwóch działkach. Ponadto, niekwestionowane jest orzecznictwo sądów administracyjnych, które w kontekście art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. nakazują dokonać weryfikacji czy inwestycja jest zgodna w zakresie wszystkich obowiązujących i funkcjonujących w systemie praw przepisów bez względu na ich rangę. W zaskarżonej decyzji organ I instancji nie dokonał analizy niniejszej inwestycji z uwzględnieniem zapisów ustawy o odpadach.
Kolegium podkreśliło, że z uzasadnienia przedmiotowego aktu wynika, że projekt rozstrzygnięcia został uzgodniony z Dyrektorem Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...] Zarząd Zlewni w K. oraz ze Starostą K. - Wydziałem Budownictwa i Ochrony Środowiska - postanowieniem (znak: [...]. [...]) z dnia [...] maja 2019 r., na podstawie art. 35 ust.5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U z 2018 r. poz. 1945 ze zm.). Procedura uzgodnieniowa unormowana jest w art. 53 ust. 5 ustawy, a art. 35 podany w kwestionowanej decyzji nie zawiera wskazanej jednostki redakcyjnej tekstu prawnego, tym samym, zdaniem organu odwoławczego, nastąpiła omyłka pisarska w przedmiotowej decyzji. Zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnień dokonuje się na podstawie art. 106 K.p.a. w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Mając powyższe na uwadze w związku z niezajęciem w sprawie stanowiska przez ww. organy uzgodnienia zostały dokonane z dniem [...] maja 2019 r.
Odnosząc się do zarzutu odwołania sprowadzającego się do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 52 ust 1 i 2 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzji o warunkach zabudowy, która zdaniem odwołujących obejmowała inne przedsięwzięcia niż objęte wnioskiem, Kolegium nie podzieliło tego zarzutu z uwagi na fakt, że postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2019 r., w którym wskazano, iż przedmiotem inwestycji jest zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek magazynowo - garażowy na działce [...] w miejscowości C., gm. Ś.. We wniosku tym wskazano, że obiekt będzie przeznaczony do czasowego magazynowania odpadów, garażowania pojazdów i maszyn. Mając powyższe na uwadze zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane jako następstwo niniejszego wniosku.
Jednakże ewentualne braki postępowania w zakresie analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu na którym planowana jest inwestycja będą weryfikowane na etapie dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Przedmiotem zaś postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest sprawa procesowa: "rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego [...] zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej materialnej, [...] jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne".
Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności jest przedwczesne na obecnym etapie procedowania, gdyż stwierdzenie nieważności jest nadzwyczajnym trybem wzruszania decyzji administracyjnych.
W ocenie Kolegium, postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu uniemożliwiającym wydanie decyzji merytorycznej w sprawie, tj. z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 107 § 1 i 3 k.p.a.
W związku z powyższym zasadnym było uchylenie niniejszego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji winien dokonać analizy zagospodarowania i funkcji inwestycji z uwzględnieniem profilu działalności prowadzonej w zakresie odbioru i transportu odpadów, z uwzględnieniem kontynuacji funkcji i zasady "dobrego sąsiedztwa". Jednocześnie organ I instancji winien przeprowadzić i uzasadnić proces myślowy w zakresie potrzeby lub braku potrzeby sporządzenia decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań, zapewniając przy tym stronom czynny udział w postępowaniu.
Na wyżej opisaną decyzję Kolegium sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnieśli K. C. i P. C. - reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika - zarzucając naruszenie:
- - przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzi konieczność dokonania przez organ pierwszej instancji ustaleń, czy w przypadku wnioskowanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części usytuowanego na działce nr [...] z budynku gospodarczego na budynek magazynowo - garażowy zachowana zostanie zasada "dobrego sąsiedztwa" z uwzględnieniem zasady kontynuacji funkcji, podczas gdy nie było podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, albowiem decyzja Wójta Gminy Ś. nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania skutkującym koniecznością ponownego rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji, zaś organ drugiej instancji w ramach posiadanych kompetencji reformacyjno-merytorycznych winien był samodzielnie poczynić ustalenie, iż na sąsiedniej działce nr [...] istnieje budynek z funkcją magazynowo - garażową, a zatem zachowana zostanie zasada "dobrego sąsiedztwa" z uwzględnieniem kontynuacji funkcji, co umożliwiałoby w sposób prawidłowy zweryfikować, czy decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa i została wydana na skutek prawidłowych ustaleń;
- - przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy to jest art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzi konieczność dokonania przez organ pierwszej instancji ustaleń czy w przypadku zamierzonej inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części usytuowanego na działce nr [...] z budynku gospodarczego na budynek magazynowo - garażowy istnieje konieczność sporządzenia decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań, w sytuacji gdy organ drugiej instancji w ramach posiadanych kompetencji reformacyjno-merytorycznych winien był samodzielnie poczynić ustalenie, że na sąsiedniej działce nr [...] istnieje już budynek z funkcją magazynowo - garażową, a zatem nie istnieje konieczność sporządzania decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań, co umożliwiałoby w sposób prawidłowy zweryfikować, czy decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa i została wydana na skutek prawidłowych ustaleń.
Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych prawem.
Jednocześnie, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci decyzji Wójta Gminy Ś. o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz decyzji Wójta Gminy Ś. z dnia [...] stycznia 2011 r. na okoliczność ustalenia, że na działce nr [...] sąsiadującej bezpośrednio z działką nr [...] istnieje zabudowa o funkcji magazynowo - garażowej, zachowania zasady "dobrego sąsiedztwa" z uwzględnieniem zasady kontynuacji funkcji, braku podstaw do konieczności uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie sprzeciwu i podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona przez Sąd wykazała, że zakwestionowaną sprzeciwem decyzję należało uchylić.
Zgodnie z art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019, poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325)zwanej dalej jako: "p.p.s.a." odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.
Z przepisu art. 64e p.p.s.a. wynika, że sąd rozpoznając sprzeciw, dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zasadą jest, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego.
Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest, wynikające z art. 138 § 2 k.p.a., uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności - jest wydanie decyzji kasatoryjnej.
Nie budzi również wątpliwości, że wydanie decyzji kasatoryjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być zatem podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania, czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej. Wykładnia rozszerzająca analizowanego przepisu jest niedopuszczalna.
Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuację, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że zastrzeżenia sformułowane w decyzji odwoławczej wobec decyzji organu I instancji nie uprawniały do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.
W sekwencji końcowej decyzji organ odwoławczy uzasadniając zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. stwierdza, że wydanie decyzji merytorycznej uniemożliwiło naruszenie przez Wójta Gminy Ś. przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 i 107 § 1 i 3 k.p.a. a w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ I instancji dokona analizy zagospodarowania i funkcji inwestycji z uwzględnieniem profilu prowadzonej działalności w zakresie odbioru i transportu odpadów, z uwzględnieniem kontynuacji funkcji i zasady dobrego sąsiedztwa. Organ odwoławczy zobowiązał również organ I instancji do "przeprowadzenia i uzasadnienia procesu myślowego w zakresie potrzeby lub braku potrzeby sporządzenia decyzji w zakresie środowiskowych uwarunkowań, zapewniając przy tym stronom czynny udział w postępowaniu".
Zauważyć należy, że ustawodawca zarówno na tle przepisów k.p.a. jak i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zastrzegł, aby dowód z analizy architektoniczno-urbanistycznej (i stanowiąca jej załącznik mapa) mógł być przeprowadzony jedynie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Bo choć taka analiza jest dowodem podstawowym i niezbędnym w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, to jednak nie jedynym, a konkretnymi okolicznościami sprawy usprawiedliwione jest przeprowadzenie również innych dowodów. Przyjmuje się, że przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz ocena wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania merytorycznej decyzji w sprawie.
Nie uzasadnia również wydania decyzji kasatoryjnej konieczność "przeprowadzenia i uzasadnienia procesu myślowego" w zakresie potrzeby lub jej braku sporządzenia decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Jak to określiło Kolegium "przeprowadzenie procesu myślowego" nie mieści się w dyspozycji przepisu art. 138 § 2 k.p.a., gdyż chodzi w nim o postępowanie wyjaśniające, chociaż proces ten niewątpliwie nie może być pomijany przy rozpoznawaniu sprawy.
W ocenie Sądu, organ odwoławczy w oparciu o akta sprawy oraz obowiązujące przepisy prawa winien przesądzić o konieczności przeprowadzenia postępowania w zakresie środowiskowych uwarunkowań nie zaś zlecać dokonanie ustaleń w tym zakresie organowi I instancji.
W tym miejscu przypomnienia wymaga, że z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika obowiązek organu odwoławczego ponownego rozpoznania sprawy, co oznacza, że organ ten nie może ograniczać się jedynie do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej (co ma miejsce w niniejszej sprawie), lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę w jej całokształcie, dążąc do jej merytorycznego rozpatrzenia. Przy czym organ odwoławczy ma obowiązki nie mniejsze niż organ I instancji, w tym posiada kompetencje do własnej, samodzielnej oceny prawnej.
Z tego obowiązku zwolniony byłby wówczas, gdyby braki w postępowaniu wyjaśniającym wykluczały taką ocenę, a nadto były niemożliwe do usunięcia przy wykorzystaniu art. 136 k.p.a. W przeciwnym wypadku organ odwoławczy powinien samodzielnie ustalić stan faktyczny w oparciu o zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy oraz dokonać jego subsumpcji do obowiązujących norm prawnych.
Skoro organ odwoławczy nie wykazał w taki sposób, jak to wynika z treści art. 138 § 2 k.p.a. wad w przeprowadzonym przez organ I instancji postępowaniu wyjaśniającym, to stwierdzić należy, że zaistniały podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem ww. przepisu, w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że sprawa wróci na etap postępowania odwoławczego, a wówczas organ odwoławczy zobowiązany będzie do uwzględnienia powyższych rozważań sądu i rozstrzygnięcia w sprawie zgodnie z art. 15, art. 136 i 138 k.p.a. mając na uwadze, że zasadą w postępowaniu odwoławczym jest merytoryczne załatwienie sprawy.
Jednocześnie zaznaczyć trzeba, że ze względu na ograniczenia wynikające z p.p.s.a., sąd nie mógł odnieść się merytorycznie do zgodności z prawem ustalonych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...] obr. Ś..
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny Szczecinie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.