Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia [...] grudnia 2019 r. dotyczącej zajęcia stanowiska w sprawie stwierdzenia braku podstaw do wygaśnięcia mandatu radnego.
W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał, m.in., że Rada Miejska w N. na sesji w dniu [...] grudnia 2019 r. podjęła uchwałę
Nr [...], którą wyraziła brak podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego M. N., bowiem, w ocenie Rady, nie utracił on prawa wybieralności.
Zdaniem Wojewody, procedura podjęcia ww. uchwały jest obarczona istotną wadą, wymagającą stwierdzenia nieważności tego aktu. Powołując się na przepis art. 25a ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym, radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego, Wojewoda stwierdził, że M. N. jako radny Rady Miejskiej w N. nie powinien uczestniczyć w procesie podejmowania uchwały Rady dotyczącej wygaśnięcia jego mandatu. Istnienie interesu prawnego po stronie M. N. jest bezsporne. Należy go upatrywać przede wszystkim w tym, że uchwała dotycząca wygaśnięcia mandatu radnego ma wpływ na sytuację prawną podmiotu, którego dotyczy, albowiem wiąże się z utratą przez radnego nie tylko prawa uczestniczenia w pracach rady gminy, ale także uprawnień do otrzymywania diet za udział w posiedzeniach, jak też uprawnień związanych z ochroną przysługującą radnemu jako funkcjonariuszowi publicznemu, czy też ochroną stosunku pracy radnego łączącego go z pracodawcą.
Wojewoda podkreślił, że sam udział w głosowaniu nad uchwałą radnego, który z mocy art. 25a ustawy o samorządzie gminnym powinien być z niego wyłączony, przesądza o istotnym naruszeniu prawa. Nie ma przy tym znaczenia sposób ukształtowania się liczby głosów, tj. fakt, czy głos radnego przeważył, czy też pozostawał bez wpływu na kwestię skutecznego podjęcia uchwały. Obowiązek wyłączenia z głosowania wynikający z cyt. wyżej normy jest bezwzględny.
M. N., działając poprzez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył opisane wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 25a w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w N. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. w sytuacji, gdy udział skarżącego w głosowaniu nad rzeczoną uchwałą nie zaważył na wyniku głosowania, stąd też nie stanowi to o istotnym naruszeniu prawa. Skarżący wniósł o:
- 1. uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego w całości,
- 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje.
Przedmiotem skargi M. N. – radnego Rady Miejskiej w N. stało się rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, wydane na podstawie przepisu art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713), określanej dalej również jako "ustawa", zgodnie z którym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.
Przed dokonaniem oceny pod kątem zgodności z prawem objętego skargą rozstrzygnięcia nadzorczego Sąd obowiązany był ocenić dopuszczalność skargi.
W tym miejscu zasadnym jest zwrócenie uwagi na treść przepisów zamieszczonych w art. 98 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 98 ust. 1 ww. ustawy, rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. W myśl art. 98 ust. 2, przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do rozstrzygnięć dotyczących organów związków i porozumień międzygminnych. Według postanowień art. 98 ust. 3 cyt. ustawy, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.
Stosownie zaś do przepisu art. 98 ust. 3a ustawy, do złożenia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego, dotyczące uchwały rady gminy, doręczone po upływie kadencji rady, uprawniona jest rada gminy następnej kadencji w terminie 30 dni od dnia wyboru przewodniczącego rady.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w literaturze prawniczej zgodnie przyjmuje się, że stronami postępowania nadzorczego, a tym samym również stronami postępowania sądowoadministracyjnego, którego przedmiotem jest rozstrzygnięcie nadzorcze, są wyłącznie organ nadzoru i jednostka samorządu terytorialnego. Zaskarżanie rozstrzygnięcia nadzorczego jest środkiem obrony konstytucyjnie chronionej samodzielności gminy i w związku z tym tylko gminie służy skarga do sądu administracyjnego. Z cytowanej wyżej dyspozycji przepisu art. 98 ust. 3 ustawy jednoznacznie wynika, iż poza podmiotami w nim wymienionymi skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody żadne inne podmioty wnieść skutecznie nie mogą (por. wyrok NSA z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt II OSK 2691/13, postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 915/14, wyrok NSA z dnia 7 października 2008 r., sygn. akt II OSK 455/08, A. Matan w: "Ustawa o samorządzie gminnym.
Komentarz" pod red. B. Dolnickiego, wyd. z 2018 r., s. 940). Jak wskazał NSA w postanowieniu z dnia 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 343/06, stosownie do regulacji art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego została ukształtowana szeroko (może ją wnieść każdy, kto ma w tym interes prawny), to jednak z expressis verbis wyrażonej woli ustawodawcy, znajdującej wyraz w regulacji art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące gminy może wnieść wyłącznie uprawniona gmina.
Ze stanowiskiem tym koresponduje również treść przepisu art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), który stanowi, że sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Zatem nie tylko w art. 98 ust. 3 ustawodawca ustalił jednoznacznie podmioty uprawnione do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze ale konsekwentnie w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewidział możliwości uwzględnienia skargi na akt nadzoru wniesionej wyłącznie przez jednostkę samorządu terytorialnego.
Oznacza to, że przepis art. 98 ust. 3 ustawy należy rozumieć jako lex specialis w stosunku do ogólnej zasady określającej prawo wniesienia skargi przez każdego, kto ma w tym interes prawny, a wynikającej z przepisu art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że wniesiona skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody jest niedopuszczalna i orzekł o jej odrzuceniu na mocy art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ww. ustawy.