Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r., nr [...] wydaną na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013.267 ze zm.), art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) nakazał G. B. rozbiórkę obiektów tymczasowych, tj.:
- 1. domku letniskowego konstrukcji drewnianej o powierzchni zabudowy [...] m2,
- 2. domku letniskowego konstrukcji drewnianej wraz z zadaszonym tarasem o powierzchni zabudowy [...] m2,
- 3. dwóch połączonych domków letniskowych konstrukcji drewnianej o łącznej powierzchni zabudowy [...] m2,
- 4. domku letniskowego konstrukcji murowanej o powierzchni zabudowy [..] m2, na terenie działki nr [...] przy ul. M. w S..
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że w związku ze zgłoszeniami e-mail w dniach [...] r., w sprawie budowy [...] domków oraz garaży na działce nr [...] w S., zobowiązał właściciela działki – S. B. do przedłożenia pisemnych wyjaśnień oraz stosownego pozwolenia dotyczącego ustawienia przedmiotowych obiektów. W odpowiedzi S. B. poinformowała, że na ww. działce ustawionych jest [...] domków, które zostały nabyte od P. i W. S. w [...] r. Właścicielem domków jest jej syn – G. B., który przywiózł je w całości z działki przy ul [...] w [...] i posadowił w obecnym miejscu.
W związku z powyższym, dnia [...] r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. przeprowadzili kontrolę na działce nr [...] w S. przy udziale S. B.. W wyniku kontroli ustalili, że na ww. działce od strony południowo-zachodniej, przy granicy ustawione zostały dwa domki konstrukcji drewnianej o wymiarach: 4,0 m x 4,2 m (ozn. nr 1) oraz 6,0 m x 6,13 (ozn. nr 2). W drugim szeregu w odległości 7,9 m od pierwszego rzędu ustawione zostały domki oznaczone nr [...] o wymiarach i rozmieszczeniu jak na szkicu załączonym do protokołu kontroli. Domki ozn. nr 3 i 5 zostały połączone ścianami, powodując powstanie pomieszczenia ozn. nr 4, w którym znajduje się łazienka. Słupy betonowe, na których oparte są ściany zostały zagłębione w gruncie, ale nie zostały wykonane fundamenty, dlatego w świetle ustawy Prawo budowlane jest to obiekt tymczasowy.
Według organu I instancji wygląd oraz stan techniczny domków nie świadczą o tym, że powstały one w [...] r., dlatego zwrócił się do Starostwa Powiatowego w K. Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami o przekazanie kopii z mapy zasadniczej odzwierciedlającej stan zabudowań na przedmiotowej działce w latach [...] r.
W odpowiedzi poinformowano, że w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym brak jest kopii mapy zasadniczej z wymienionego zakresu datowego. Jednocześnie poinformowano, że pierwsza odnaleziona w archiwum operatowym kopia mapy zasadniczej pochodzi z [...] r., zaś w jej treści nie ma wykazanych żadnych innych budynków poza budynkiem jednorodzinnym oraz połączonymi budynkami o zn. w ewidencji pod nr [...], które aktualnie znajdują się na działce nr [...]
Na tej podstawie organ przyjął, że przedmiotowe obiekty budowlane powstały po [...] r., zatem ich ustawienie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, którego [...] B. nie posiada.
W tych okolicznościach organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r., zgodnie z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na inwestora [...] a B. obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie odpowiednich dokumentów, dając tym samym możliwość legalizacji powstałej samowoli budowlanej.
Po wykonaniu powyższych obowiązków powiatowy organ nadzoru budowlanego dokonał sprawdzenia przedłożonych dokumentów i ustalił, że zaświadczenie Wójta Gminy U. z dnia [...] r. dotyczy zgodności sposobu użytkowania budynków rekreacji indywidulanej (domków letniskowych), a nie jak było to określone w postanowieniu z dnia [...]r. o zgodności budowy obiektów z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. [...] B. nie dostarczył również w wyznaczonym terminie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Autor projektu budowlanego nie określił kategorii ww. obiektów budowlanych.
Nadto, według organu I instancji, skoro w dostarczonym oświadczeniu z dnia [...] r. W. i P. S. oświadczają, że [...] B. domki "zabrał w całości własnym transportem i posadowił na działce", to również świadczy o tym, że przedmiotowe domki posiadają cechy obiektów tymczasowych dla których wprowadzony został zakaz lokalizacji.
W złożonym odwołaniu [...] B. zarzucił decyzji organu I instancji sprzeczność z zebranym i przedłożonym w sprawie materiałem dowodowym.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał m.in., że zapoznał się z treścią dokumentów będących podstawą wpisu do księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla działki nr [...] w S.: aktu notarialnego z dnia [...] r. repertorium [...] numer [...], z którego wynika, że na działce nr [...] (obecnie nr [...]) znajduje się budynek mieszkalny, jednokondygnacyjny o powierzchni po obrysie budynku [...] m2, wybudowany w 1986 r. oraz opisu i mapy, wydanych przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. według stanu na dzień [...] r., na których również wykazano jedynie budynek mieszkalny nr [...].
Opierając się na powyższych dokumentach geodezyjnych i treści aktu notarialnego oraz odmawiając wiarygodności oświadczeniom składanym przez zainteresowanego i związane z nim osoby, organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowe obiekty budowlane zostały wybudowane później niż w 2001 r.
W konsekwencji przyjął, że w rozpatrywanej sprawie mają zastosowanie przepisy art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. A zatem, według organu
II instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zasadnie przystąpił do procedury legalizacji samowolnie wykonanych robót i postanowieniem z dnia [...]r. wstrzymał roboty budowlane dotyczące postawienia przedmiotowych obiektów tymczasowych na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w S. oraz zasadnie nałożył na G. B. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia [...] r. określonych dokumentów.
W związku z tym, że inwestor nie przedłożył do inspektoratu wymaganych dokumentów tzn. zaświadczenia Wójta Gminy U. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego gminy U. oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, PINB w K. był zobligowany, zgodnie z treścią zacytowanego ust. 4, zastosować przepisy ust. 1 art. 48 Prawa budowlanego i nakazać rozbiórkę przedmiotowych domków letniskowych.
Odnosząc się do pozostałych argumentów podnoszonych w odwołaniu, organ odwoławczy stwierdził, że podstawowym warunkiem zalegalizowania samowoli budowlanej jest zgodność budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego, niezależnym od ocen i interpretacji urzędu gminy, a organy nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze są zobowiązane do zbadania czy samowolnie wybudowane obiekty budowlane znajdują się na terenie przeznaczonym pod tego rodzaju zabudowę. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu ewidencyjnego[...], uchwalonego uchwałą nr XLIII/302/2010 Rady Gminy U. z dnia 22 października 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Zach. z 2010 r. Nr 133, poz. 2667), ustalenia szczegółowe dla terenu o symbolu 43UTM, w którym znajduje się zabudowana część działki nr [...], określają przeznaczenie terenu pod zabudowę usług turystycznych z lokalizacją zabudowy mieszkaniowej i usługowej, a zatem sposób użytkowania przedmiotowych obiektów jest bezspornie zgodny z funkcją określoną w planie miejscowym.
Jednakże, w ocenie organu odwoławczego, istnieją wątpliwości, czy wybudowane obiekty są zgodne z określoną w ww. planie zasadą kształtowania zabudowy, nakazującą stosować dachy dwuspadowe i wielospadowe, o kącie nachylenia połaci dachowych w przedziale 30°-45° oraz nie przekraczają linii zabudowy zgodnej z rysunkiem planu, które to wątpliwości może rozwiać jedynie zaświadczenie Wójta Gminy U. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Jednocześnie organ II instancji wyjaśnił, że zaświadczenie o zgodności sposobu użytkowania obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wydawane na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, jest wymagane w sytuacji, gdy właściciel lub zarządca legalnie wybudowanego obiektu budowlanego zamierza zmienić sposób jego użytkowania, poprzez podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń i jest dołączane do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.
Natomiast w przypadku legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę, przepis art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakazuje organom nadzoru budowlanego nałożenie na inwestora obowiązku przedstawienia, w wyznaczonym terminie "zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego". Różnica między tymi zaświadczeniami nie polega jedynie na użyciu jednego czy dwóch innych słów, ale dotyczy odmiennych stanów faktycznych w jakich się je wydaje, zastosowanej podstawy prawnej i merytorycznej treści rozstrzygnięcia. A zatem przedłożone przez inwestora "Zaświadczenie o zgodności sposobu użytkowania obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego" z dnia [...] r. znak:[...], wydane przez Wójta Gminy U., nie może zastąpić zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wskazał dalej, że w niniejszej sprawie niezrozumiały jest opór inwestora przeciwko złożeniu pod odpowiedzialnością karną oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, skoro jedyną właścicielką działki nr [...] w S. jest matka inwestora - S. B., która jak wynika z akt sprawy, wyraża pełną zgodę na zalegalizowanie przedmiotowych domków letniskowych (zgoda właściciela działki powinna zostać wyrażona na piśmie i dołączona do oświadczenia).
Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., co do kwalifikacji prawnej przedmiotowych obiektów budowlanych. W ocenie ZWINB w S. przedmiotowe [...], które są w sezonie letnim wynajmowane osobom wypoczywającym w nadmorskiej miejscowości S. i według skarżącego funkcjonują na działce nr [...] od wielu lat, nie spełniają ustawowych kryteriów obiektu tymczasowego. Z akt sprawy wynika, że inwestor nie przewiduje jedynie czasowego użytkowania obiektów, które następnie zostaną przeniesione w inne miejsce lub rozebrane, ale zamierza w dalszym ciągu użytkować domki służące do wypoczynku w sezonie letnim, w obecnej lokalizacji, bez żadnych ograniczeń czasowych. Także posadowienie obiektów na bloczkach betonowych lub płycie betonowej wylewanej na gruncie oraz fakt, że domki zostały przetransportowane na miejsce w całości nie oznacza jeszcze, że obecnie nie są "trwale związane z gruntem", które to pojęcie poza aspektem technicznym zawiera w sobie jeszcze powiązanie z aspektem czasowym.
Natomiast o zgodności inwestycji m.in. z § 11 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zakazującym lokalizowania tymczasowych obiektów budowlanych, powinno przesądzić brakujące zaświadczenie Wójta Gminy U. o zgodności budowy z ustaleniami tego planu.
Odnośnie kwestii określenia kategorii obiektów budowlanych, ZWINB w S. wyjaśnił, że w rozpatrywanym przypadku, dotyczącym wybudowania obiektów bez wymaganego pozwolenia na budowę, organem uprawnionym do przeprowadzenia kwalifikacji obiektu budowlanego jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, który określa kategorię obiektu (w oparciu o przedłożony przez inwestora projekt architektoniczno-budowlany) w celu prawidłowego ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej.
Reasumując Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podjął określone prawem czynności mające na celu legalizację przedmiotowych domków letniskowych, postawionych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, ale wobec nieskorzystania przez inwestora z przysługującego mu uprawnienia, był zobowiązany do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowych obiektów.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S.[...] B. powtórzył podniesione w odwołaniu zarzuty dotyczące nierzetelnego zgromadzenia materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego ustalenie stanu faktycznego sprawy.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej "P.p.s.a." sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem. Sąd rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą decyzją ostateczną z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego.
W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę.
Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli administracji publicznej, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak też decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały z naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie uczyniły bowiem zadość obowiązkowi wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czym naruszyły art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.".
Zdaniem Sądu organy obu intencji zasadnie przyjęły, że będące przedmiotem postępowania [...] stanowią samowolę budowlaną. Nie budzi bowiem wątpliwości, że ich posadowienie na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w S. wymagało uzyskania pozwolenia na budowę a skarżący takiej decyzji nie przedłożył w toku postępowania administracyjnego. Wbrew twierdzeniu skarżącego, to na skarżącym ciążył obowiązek udowodnienia, że wybudowane przez niego obiekty budowlane posadowione zostały legalnie, tj. w oparciu o ostateczną decyzję zezwalająca na ich wybudowanie. Wynika to z treści przepisu art. 63 ust. 1 w związku z art. 60 ustawy z dnia 7 lipca1994 r. Prawo budowalne (j.t.Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) – dalej zwaną "ustawą". Wskazane przepisy stanowią, że to inwertor, jeżeli nadal jest właścicielem obiektu budowlanego, jest obowiązany przechowywać przez okres istnienia obiektu dokumenty, o których mowa w art. 60, tj. dokumentację budowy i dokumentację powykonawczą, oraz opracowania projektowe i dokumenty techniczne robót budowlanych wykonywanych w obiekcie w toku jego użytkowania.
Skoro zatem skarżący wybudował przedmiotowe [...], to powinien przechowywać dokumentację budowy oraz powykonawczą i w razie potrzeby, aby uwolnić się od zarzuty popełnienia samowoli budowlanej, okazać organom nadzoru budowlanego.
Wskazać jednak należy, że w przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie ma ustalenie daty powstania spornych obiektów; od tego zależy bowiem tryb likwidacji stanu naruszenia prawa – w oparciu o przepisy ustawy prawo budowlane z 1974 r. lub ustawy z 7 lipca 1994 r.
Organ odwoławczy, tak jak organ I instancji, powołując się na kopię mapy zasadniczej pochodzącej z [...] r. oraz dokumenty stanowiące podstawę wpisu do księgi wieczystej, przyjęły za udowodnioną okoliczność, że obiekty powstały po roku [...], więc w czasie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1994 r.
Organ odwoławczy ani organ I instancji nie przeprowadziły żadnych innych dowodów potwierdzających datę wybudowania przedmiotowych domków letniskowych. Mimo że skarżący w toku postępowania wyjaśniał, iż domki posadowione zostały w [...] roku i podawał na tą okoliczność świadków, organ I instancji nie przeprowadził dowodu z przesłuchania wskazanych osób na okoliczność daty wybudowania domków. Organ II instancji zaakceptował takie działanie organu I instancji.
Nadto żaden z organów nie wziął pod uwagę i nie ustosunkował się do tego, że w przedłożonej przez skarżącego inwentaryzacji, sporządzonej przez osobę z uprawnieniniami budowlanymi, rzeczoznawca określił "wiek obiektów" na: 25-30 lat, około 30 lat oraz około 40 lat. Takie stwierdzenia rzeczoznawcy budowlanego pozostają w sprzeczności ze stwierdzeniami organów, według których domki musiały zostać wybudowane około 15 lat temu.
Prawidłowe dokonanie ustalenia daty wybudowania spornych obiektów budowlanych ma istotne znaczenie z punktu widzenia zastosowania właściwych przepisów prawa budowlanego. W art. 103 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. przyjęto regułę, że zasadą jest stosowanie nowej ustawy. Wyjątek od tej zasady zamieszczony został w art. 103 § 2 omawianej ustawy, zgodnie z którym przepisu art. 48 nowej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.
Reasumując stwierdzić należy, że skoro w niniejszej sprawie zebrany materiał dowodowy nie mógł stanowić podstawy do przyjętych przez organy ustaleń faktycznych, zatem Sąd był zobligowany do wyeliminowania zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z obrotu prawnego jako wydanych z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru budowalnego obowiązany będzie zatem przeprowadzić postępowanie administracyjne z poszanowaniem jego zasad, tak aby poczynione w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy sprawy ustalenia pozwoliły na zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego.
Ustalenia w tym zakresie powinny być dokonane przez organ prowadzący postępowanie z uwzględnieniem treści art. 75 § 1 K.p.a. oraz zachowaniem przewidzianej przepisami K.p.a. formy procesowej: zeznania świadków, oględziny, przesłuchanie strony.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku wydano na podstawie art. 200 tej ustawy.