Uzasadnienie
- 1. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r., znak: [...] Prezydent Miasta K. ustalił małżonkom K. i K. H. (dalej przywoływani jako: "Skarżący) opłatę adiacencką w wysokości 15.404,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w K., oznaczonej ewidencyjnie w obrębie ewidencyjnym nr [...] działką ewidencyjną nr [...] o powierzchni [...] ha, dla której w Sądzie Rejonowym w K. Wydział VI Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta nr [...], spowodowaną wybudowaniem drogi gminnej - ulicy [...] w K..
- 2. Skarżący od ww. decyzji złożyli odwołanie, wskazując, że w sprawie nie mamy do czynienia z budową drogi, a jej przebudową i uzasadniły swoje stanowisko. W ocenie stron nastąpił także upływ 3-letniego terminu, w jakim to organ może wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej.
- 3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...], działając na podstawie:
art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm., dalej przywoływana jako: "K.p.a."), art. 144 ust. 1, 145 ust. 1 i 2, art. 146 ust. 1-2, ust. 3 oraz art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 z późn. zm., dalej przywoływana jako: "u.g.n."), orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.
W uzasadnieniu decyzji Organ odwoławczy wskazał, że niewątpliwie miała miejsce budowa drogi przy ulicy [...] w K., a nie jej przebudowa.
Przywołując przepisy ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1693, ze zm. dalej przywoływana jako: "u.d.p.") oraz ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm. dalej przywoływanej jako "P.b.") Organ wskazał, że na podstawie art. 4 pkt 2 u.d.p. i art. 3 pkt 3 P.b., art. 4 pkt 17 u.d.p. oraz art. 3 pkt 6 - 7a P.b., że w sprawie doszło do budowy, powstała bowiem nowa substancja budowlana (obiekt budowlany). Przeprowadzone roboty wymagały również wycinki drzew i szeregu innych czynności. Wybudowanie drogi, jak podkreślił Organ, potwierdza znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja budowlana, tj. opis techniczny do projektu budowlanego, decyzje Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] marca 2017 r., oraz nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. Pierwsza z nich zatwierdza projekt budowlany i udziela pozwolenia na budowę dla: Gminy Miasto K., obejmujące: budowę drogi - ulicy [...], działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w K..
Druga z nich zmienia pozwolenie na budowę Nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. drogi - ulicy [...] w K., w zakresie: projektu zagospodarowania terenu - zmiana lokalizacji chodnika, rezygnacja z budowy skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] oraz z budowy ścieżki rowerowej i miejsc postojowych. Kolegium zaznaczyło przy tym, że kwalifikacji robót budowlanych związanych z drogą dokonał organ administracji architektoniczno- budowlanej, tj. Prezydent Miasta K., zaś Kolegium nie jest uprawnione do kwestionowania ostatecznego rozstrzygnięcia w tej kwestii dokonanego przez specjalistyczny organ, jakim jest Prezydent Miasta K.. Organ odwoławczy wskazał także na kluczowy dokument dla sprawy tj. zaświadczenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 24 lipca 2019 r., znak: [...] zaświadczające o zakończeniu inwestycji pn. "Budowa drogi - ulicy [...] w K.". Organ nadzoru budowlanego nie zgłosił sprzeciwu co do zamiaru przystąpienia do użytkowania przedmiotowej inwestycji a wydanie przedmiotowego zaświadczenia przez PINB w K. wyłącza, co podkreśliło SKO, możliwość wniesienia sprzeciwu, oraz uprawnia inwestora (Gminę Miasto K.) do rozpoczęcia użytkowania nowo wybudowanej drogi przy ul. [...]. Tym samym, zdaniem Kolegium dzień 24 lipca 2019 r. należy przyjąć za dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, zgodnie art. 145 ust. 2 u.g.n.
Organ odwoławczy dokonał także analizy operatu szacunkowego z dnia 27 czerwca 2022 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego uznając, że iż rzeczoznawca dokonał oszacowania wzrostu wartości nieruchomości w sposób przekonujący, rzetelny i zgodny z przepisami prawa. Przyjęta metoda i technika szacowania (podejście porównawcze, metoda porównywania parami), czyni wyliczenie wartości nieruchomości przed i po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi czytelnym i przejrzystym. Wyboru podejścia i metody dokonał rzeczoznawca, zaś zgromadzony zbiór transakcji nieruchomościami podobnymi pozwalał mu na zastosowanie powyższej metody wyceny. Ceny transakcji zostały przyjęte z przedziału od 2017 r. do 2019 r., co rzeczoznawca wyjaśnił. Wycena rzeczoznawcy wykazała w sposób obiektywny, że wzrost wartości nieruchomości jest bezpośrednim skutkiem stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Końcowo Organ odniósł się do istoty opłaty adiacenckiej.
- 4. Niezadowoleni z treści rozstrzygnięcia Skarżący wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie podnosząc naruszenie Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
- 1) przepisów postępowania
- - art. 7 oraz 77 § 1 K.p.a., w szczególności poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;
- - naruszenie art. 11 K.p.a. poprzez brak wnikliwego odniesienia się do faktu istotnego dla sprawy, dotyczącego uznania jako obiektu budowlanego istniejącej przed wykonaniem inwestycji pn. "Budowa drogi - ulicy [...] w K." ulicy z nawierzchnią asfaltową oraz częściowo z płyt drogowych.
2). naruszenie przepisów prawa materialnego
- - art. 3 pkt 1 i 3 P.b. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, iż w wyniku inwestycji powstała nowa budowla w postaci drogi, podczas gdy już wcześniej istniała droga stanowiąca obiekt budowlany w rozumieniu przepisów prawa budowlanego;
- - art. 3 pkt 7a P.b. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że inwestycja obejmowała budowę drogi, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że celem realizacji była przebudowa jej nawierzchni.
W uzasadnieniu skargi rozwinęli argumentację ww zarzutów podnosząc, że nie doszło do zmiany granic pasa drogowego, że przed rozpoczęciem inwestycji ul. [...] była drogą publiczną, miała nazwę, zaś przebudowa drogi de facto dotyczyła jedynie części ul. [...]. Skarżący podnieśli także kwestię zjazdów do posesji wskazując, że nie zostały urządzone z ul. [...].
- 5. Na rozprawie Skarżący wskazali, że ich nieruchomość nie jest uzbrojona i nie ma możliwości jej uzbrojenia (negatywna opinia z wodociągów) a także, że zjazd do ich nieruchomości będzie obsługiwany z nieruchomości nr [...] (droga wewnętrzna) a nie nr [...].
- 6. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna.
7. Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu jawnym, rozprawa prowadzona była w trybie zdalnym, czyli przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku na podstawie art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązania związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.).
8. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c);
- 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach;
- 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach.
Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sądy administracyjne nie zastępują organów administracji publicznej i nie przejmują ich kompetencji do końcowego załatwienia sprawy administracyjnej i wydania rozstrzygnięcia. Orzeczenia sądów administracyjnych, w razie uwzględnienia skarg, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu bądź zobowiązują organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy administracyjnej.
- 12. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy.
Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 z późn. zm., dalej przywoływana jako: "ustawa" i "u.g.n."), opłatami adiacenckimi są opłaty ustalone w związku ze wzrostem wartości nieruchomości, spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości.
Co do zasady istnieją zatem trzy sytuacje stwarzające możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej: podział nieruchomości, scalenie i podział nieruchomości, wybudowanie urządzeń infrastruktury technicznej.
Zgodnie z art. 143 ust. 2 u.g.n. przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Według zaś art. 144 ust. 1 i 2 u.g.n. właściciele nieruchomości, a także użytkownicy wieczyści nieruchomości gruntowych, którzy na podstawie odrębnych przepisów nie mają obowiązku wnoszenia opłat rocznych za użytkowanie wieczyste oraz użytkownicy wieczyści, którzy wnieśli jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego, uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej poprzez wnoszenie opłat adiacenckich.
W myśl art. 145 ust. 1 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Art. 145 ust. 2 u.g.n stanowi, że wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust.
2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.
Stosownie do treści art. 146 u.g.n. ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej (ust. 1). Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (ust. 1a). Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały (ust. 2). Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo na dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (ust. 3).
Rada Miejska w K. uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r., zmienioną uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. (Dz. Urz. Woj. [...]) i uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2001 r. (Dz. Urz. Woj. [...]), ustaliła stawki procentowe opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem urządzenia infrastruktury technicznej w następujących wysokościach:
20 % różnicy pomiędzy wartością nieruchomości przed wybudowaniem urządzenia infrastruktury technicznej a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu, w przypadku osób fizycznych, których dochód miesięczny na jednego członka rodziny nie przekracza 50 % średniego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej za ostatni kwartał roku poprzedzającego rok, w którym następuje wszczęcie postępowania, 40 % różnicy pomiędzy wartością nieruchomości przed wybudowaniem urządzenia infrastruktury technicznej a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu - w pozostałych przypadkach.
Podsumowując powyższe - obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej powstaje w przypadku kumulatywnego spełnienia się następujących przesłanek:
wybudowania infrastruktury technicznej z udziałem środków publicznych, stworzenia warunków do korzystania z niej, obowiązywania w dniu, w którym stworzono warunki do korzystania z infrastruktury technicznej, uchwały rady gminy określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, wzrostu wartości nieruchomości będącego następstwem budowy infrastruktury technicznej, wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury technicznej.
13. Charakter opłaty adiacenckiej oraz kryteria jej ustalania powodują, że nie zależy ona od rzeczywistego i faktycznego korzystania przez właściciela z możliwości podłączenia nieruchomości do odpowiednich urządzeń ani faktu bezpośredniego korzystania z tych urządzeń. Samo stworzenie takiej możliwości, czyli np. wybudowanie drogi, przesądza o powstaniu obowiązku uiszczenia opłaty (zob. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1595/00; wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1464/00). O ile zostały wybudowane urządzenia infrastruktury technicznej i stworzono możliwości korzystania z nich, to właściciele nieruchomości mają obowiązek wnoszenia opłat adiacenckich. Opłaty te mają charakter obligatoryjny (obowiązkowy), wynikający bezpośrednio z aktu prawa powszechnie obowiązującego, jakim jest ustawa, a ich obowiązek istnieje niezależnie od tego, czy właściciel nieruchomości w ogóle korzysta bądź ma zamiar korzystać z wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej. Ważne jest stworzenie możliwości korzystania z wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej.
14. Opłata adiacencka ustalana jest po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości przed i po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 146 ust. 1a i 2 u.g.n.). Jest to jedyny dopuszczony przez prawo dowód określający wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej. Stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (art. 152 ust. 1 u.g.n.). Forma operatu szacunkowego określona jest w rozdziale 4. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2021, poz. 555).
15. Przenosząc powyższe na tę sprawę Sąd wskazuje, że Organy obu instancji w sposób niewystarczający uzasadniły w jaki sposób stworzono warunki do korzystania z wybudowanej nieruchomości, czyli działki oznaczonej nr [...] stanowiącej ul. [...] w K.. A jest to warunek konieczny i niezbędny do ustalenia opłaty adiacenckiej.
W aktach sprawy brak jest zarówno informacji o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jak też analizy tego planu pod kątem usytuowania zjazdów na nieruchomość Skarżących, a zgodnie z ich twierdzeniem, zgodnie z m.p.z.p. zjazdu od ul. [...] nie przewidziano. W tej kwestii nie wypowiada się także operat szacunkowy z dnia 27 czerwca 2022 r., który dwukrotnie wskazuje, że "działka położona jest przy ul. [...]" (k- 42, s. 7 operatu).
Jak wynika z akt sprawy nieruchomość Skarżących, oznaczona numerem [...] (i przylegająca do nieruchomości [...] także będącej własnością Skarżących), przylega do ul. [...] (działki oznaczonej numerem [...]) "krótszym" bokiem (k- 17, k-42 akt adm.). Długi bok stanowi ul. [...], od której, zdaniem Skarżących był planowany i jest urządzony zjazd do ich działki. Dodatkowo, jeśli wziąć pod uwagę fakt, że nieruchomość Skarżących, podobnie jak uwidocznione na mapie działki sąsiednie ulegnie podziałowi (teren zabudowy mieszkaniowej), to także dojazd do działek już wydzielonych jest bardziej prawdopodobny z ul. [...] niż [...]. Akta sprawy tych wątpliwości nie rozwiewają.
I choć kwestia wybudowania samej ul. [...] nie budzi wątpliwości Sądu, który w tym zakresie podziela argumentację Organu, to jednak zauważyć wypada, że jeśli rzeczywiście Skarżący nie mają możliwości urządzenia zjazdu na swoją nieruchomość z nowo wybudowanej ulicy [...], to nie będzie podstaw do ustalania dla nich spornej opłaty. Niespełniona będzie bowiem przesłanka podkreślona przez sam Organ polegająca na stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej nieruchomości.
- 16. Kwestię tę, jako kluczową będzie obowiązany ustalić Organ w ponownie prowadzonym postępowaniu.
- 17. Biorąc powyższe pod uwagę, odnoszenie się do pozostałych zarzutów podnoszonych przez Skarżących jest drugoplanowe i co najmniej przedwczesne.
- 18. Z przedstawionych wyżej względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Organu I instancji, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, orzeczono na postawie art. 200 p.p.s.a. w pkt II.