Uzasadnienie
Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2022 roku, znak [...], umorzono postępowanie administracyjne w przedmiocie zbadania zgodności realizacji z obowiązującymi przepisami inwestycji pn.,,Wykonanie częściowej rozbiórki, rozbudowy, nadbudowy i przebudowy, ze zmianą sposobu użytkowania trzech budynków gospodarczych na budynek mieszkalny jednorodzinny przy ul. [...], w m. D., na działce nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna miasto D.’’.
Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez I. B., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2023 roku znak: [...] na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U.2022.2000 ze zmianami) – zwanej dalej k.p.a. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi sytuacja wskazana przez organ I instancji, tj. o bezprzedmiotowości postępowania. Zdaniem organu odwoławczego, błędna była ocena organu powiatowego, iż dotychczas zrealizowane elementy budynku nie naruszają obowiązujących przepisów. W ocenie organu odwoławczego inwestor naruszył art. 28 ustawy – Prawo Budowlane, zgodnie z którym:,,Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31". Ponadto, zatwierdzony projekt budowlany przewidywał rozbiórkę znacznej części ścian istniejących budynków gospodarczych, nie przewidywał jednak rozbiórki obiektów gospodarczych w całości, wraz z fundamentami oraz wykonania w tym miejscu budynku mieszkalnego, jako obiektu nowego. Organ odwoławczy zaznaczył, iż z akt sprawy wynika natomiast, że budynek gospodarczy oznaczony w projekcie nr [...]., został rozebrany w całości wraz z fundamentami, zaś wniesiona w tym miejscu część budynku mieszkalnego jest obiektem nowym. Nadto, w sytuacji gdy inwestor zdecydował o wyburzeniu w całości obiektu gospodarczego nr [...], doszło do niemalże całkowitej rozbiórki obiektów, które miały być rozebrane w części.
Ponadto, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji wskazał, iż dokonanych zmian w stosunku do projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją pozwolenia na budowę Starosty Powiatu K. z dnia [...] czerwca 2020 roku, nie można uznać za odstąpienie od projektu budowlanego, lecz zasadniczo za nową inwestycję, mającą cechy obejścia prawa. Polega ona na budowie nowego budynku mieszkalnego, z wykorzystaniem niewielkich elementów budynku istniejącego, celem posadowienia go w zbliżeniu do granicy działki sąsiedniej, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wskazał, iż na powyższe roboty inwestor pozwolenia na budowę nie uzyskał, dlatego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej PINB) w K. zobowiązany jest kontynuować postępowanie administracyjne w trybie art. 48-48a ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 poz. 2351 z m. zwanego dalej Prawo Budowlane). Jak wskazuje organ II instancji, przedmiotowe roboty budowlane, zamiast częściowej rozbiórki trzech budynków gospodarczych i ich rozbudowy, nadbudowy i przebudowy, są realizowane jako budowa nowego budynku, jedynie z wykorzystaniem niewielkich elementów pozostałych po rozebraniu budynków gospodarczych.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej, z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania wymaga uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Opisaną wyżej decyzję zaskarżył sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie pełnomocnik G. K.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, z uwagi na brak możliwości przyjęcia, iż decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu sprzeciwu, skarżący podnosił, iż w jego ocenie nie zachodzą w postępowaniu przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jak również nie zachodzi konieczność przeprowadzania postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej. Zdaniem skarżącego nie można przyjąć, iż realizowana inwestycja pozostawała w granicach samowoli budowlanej uzasadniającej stosowanie art. 48 Prawa Budowlanego.
Zdaniem skarżącego, gdy organ II instancji winien skorzystać z art. 136 § 1 k.p.a., a nie decyzji kasatoryjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., gdyż brak było podstaw do stwierdzenia, iż w istocie mamy do czynienia z samowolą budowlaną.
Tak argumentując skarżący wniósł jednocześnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 dalej określanej jako ‘’p.p.s.a.") sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.
Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z decyzji może wnieść od niej sprzeciw.
Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.
W doktrynie podkreśla się, iż,,punktem wyjścia" do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 k.p.a., w myśl którego,,organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".
Ponadto, podkreśla, że wykształciło się w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym "nie zawsze możliwe jest ścisłe oddzielenie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. od przesłanek innego rodzaju, w szczególności wynikających z przepisów prawa materialnego". Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 marca 2019 r., sygn. II OSK 392/19 wskazał, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Podkreśla się zatem, że "oceniając, czy zostały należycie wyjaśnione okoliczności sprawy konieczne do jej rozstrzygnięcia, nie można abstrahować od przepisów prawa materialnego. A zatem, art. 64e należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie".
W przedmiotowej sprawie przyczyną dla której została uchylona decyzja przez Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, było konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej, a także wzgląd na zasadę dwuinstancyjności postępowania wymagał uchylenia decyzji w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.
W ocenie Sądu, w realiach przedmiotowej sprawy zaskarżoną sprzeciwem decyzję należy uznać za słuszną i zasadną.
Wskazać na wstępie należy, iż zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".
Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy, należy wskazać, że istotnie zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nadto, organ odwoławczy wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Wskazać bowiem należy, iż organ I instancji umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe. W ocenie Sądu, decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Zdaniem Sądu nie sposób przyjąć, iż prowadzone prowadzone postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Jak słusznie wskazuje organ odwoławczy, w postępowaniu tym nie dokonano wyczerpującej oraz wnikliwej analizy, potwierdzonej stosownymi dokumentami co do rzeczywistego zakresu rozbiórki budynku, co ma istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie.
A zatem, należy w pełni podzielić stanowisko organu odwoławczego, iż w realiach postępowania zaistniała przesłanka wskazana w art. 138 § 2 k.p.a.
W ocenie Sądu, należy w postępowaniu przed organem I instancji wyjaśnić i ustalić zakres dokonanej rozbiórki budynków gospodarczych (wraz oceną fundamentów). W tym celu należy dokonać oględzin na działce nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna miasto D. oraz sporządzić dokumentacje potwierdzającą zakres wykonanych robót i ustalić czy zakres ten wykracza poprzez udzielone pozwolenie na budowę.
Odnosząc się zaś do podnoszonych przez skarżącego twierdzeń o konieczności zastosowania przez organ II instancji art. 136 § 1 k.p.a. w realiach sprawy, to nie sposób uznać za słuszne. Zgromadzone dotychczas dokumenty w postępowaniu wskazują bowiem jednoznacznie, że wymaga ustalenia i weryfikacji przez organ I instancji szczegółowy zakres rozbiórki budynków, w tym fundamentów w budynkach o numerach ewidencyjnych [...]. Czynności te powinny być przeprowadzone przez organ I instancji, gdyż powyższe ustalenia mają istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Należy w tym miejscu ponownie wskazać, iż zatwierdzony projekt budowlany przewidywał rozbiórkę znacznej części ścian istniejących budynków gospodarczych, jednakże nie przewidywał rozbiórki tych budynków,,w całości" z ich fundamentami, a zatem,,de facto" wykonania w tym miejscu nowego budynku mieszkalnego.
Odnośnie zaś konsekwentnie podnoszonych przez skarżącego twierdzeń o braku,,istotnych zmian" oraz braku,,istotnego odstąpienia" od zatwierdzonego projektu, wskazać należy, iż wszelkie kwestie sporne w tym zakresie winny być rozstrzygane w postępowaniu przez organ I instancji, po bezspornym wyjaśnieniu okoliczności sprawy mających istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Zakres rzeczywistego dokonania rozbiórki istniejących budynków o numerach ewidencyjnych [...], wraz z ich fundamentami wymaga bowiem jednoznacznych ustaleń, wykazanych stosownymi dokumentami. Zachodzi zatem konieczność ustalenia, czy rzeczywiście przeprowadzone prace przez inwestora, zgodne były z projektem budowlanym i wydaną decyzją na budowę, a jeżeli nie były, to w jakim zakresie ujawniły się odstępstwa.
Dopiero tak ustalony bezspornie i wykazany stosownymi dokumentami stan faktyczny i prawny w myśl art. 107 § 3 k.p.a. pozwoli na wydanie decyzji organowi I instancji.
Mając na uwadze powyższą argumentację, należało oddalić sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.