Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wybudowania przez J. i K. G. tarasu i zamontowania drzwi balkonowych w budynku mieszkalnym położonym na terenie działki nr [...], w m. [...], gmina W., wydał w dniu [...] decyzję nr [...], nakazującą J. i K. G. m doprowadzić budynek mieszkalny położony na terenie działki nr [...] w miejscowości [...], gmina W. do stanu poprzedniego przez:
"1. zdemontowanie drzwi balkonowych i zamontowanie w to miejsce okna,
- 2. zamurowanie części otworu po drzwiach balkonowych do wysokości parapetu istniejącego okna,
- 3. rozebranie balustrady na tarasie, w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem".
Od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie złożył K. G., który wniósł o jej uchylenie. Skarżący podniósł, iż uzyskał ustną zgodę Z. A., ówczesnego współwłaściciela, na budowę ganku, tarasu wraz z balustradą, zlokalizowanego nad gankiem na dz. nr [...] w m. [...]. Około [...] r. został wybudowany ganek oraz taras z zamontowanymi na wysokość 1 m kątownikami, do których zamontowano konstrukcję balustrady. Z powodu braku środków finansowych ww. prace zostały przerwane do około [...] r., kiedy to wykonano balustradę oraz wstawiono drzwi balkonowe. Po zakończeniu ww. robót ówczesny współwłaściciel nie wnosił zastrzeżeń. To nowy właściciel domaga się rozbiórki. Skarżący podniósł, iż taras użytkuje kilkanaście lat i włożył w jego budowę znaczne środki finansowe.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (ZWINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji w całości.
Organ II instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D.(PINB) otrzymał w dniu [...] r. zgłoszenie o wybudowaniu ganku z oknem, tarasu na dachu tego ganku oraz o wymianie okien na okna balkonowe, w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na dz. nr [...] w m. [...]. Współwłaścicielami działki nr [...] w m. [...] są: M. A. oraz J. i K. G..
Z notatki służbowej sporządzonej w dniu [...] r. przez organ powiatowy wynika, że na wyznaczoną w tym dniu kontrolę nie stawiły się wezwane do jej udziału strony. Z protokołu z przesłuchania syna właścicieli - K. G. z dnia [...] r., wynika, że J. i K. G. wybudowali na ww. nieruchomości ganek z oknem oraz wymienili istniejące okna na nowe około 1990 r. Na wykonanie ww. robót budowlanych inwestorzy nie posiadali prawdopodobnie pozwolenia na budowę.
W oparciu o powyższe ustalenia PINB w D. zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wybudowania przez J. i K. G. tarasu i zamontowania drzwi balkonowych w budynku mieszkalnym położonym na terenie działki nr [...], w m. [...], gm. W., a następnie postanowieniem z dnia [...] r., na podstawie art. 56 ustawy Prawo budowlane, nałożył na J. i K. G. obowiązek wykonania i dostarczenia w wyznaczonym terminie, 1 (jednego) egzemplarza inwentaryzacji budowlanej wraz z oceną techniczną wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia tarasu i zamontowanych drzwi balkonowych w budynku mieszkalnym położonym na terenie dz. nr [...] w m. [...], gm. W., sporządzoną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane.
Zobowiązani przedłożyli inwentaryzację oraz ekspertyzę rozbudowy budynku mieszkalnego - ganku z powierzchnią tarasową i drzwiami na taras w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na dz. nr [...] w m. [...], sporządzoną przez tech. bud. W. T. legitymującego się uprawnieniami budowlanymi nr[...], w specjalności konstrukcyjno-budowlanej.
Zgodnie z opisem stanu istniejącego w przedłożonym opracowaniu na działce nr [...] zlokalizowany jest "budynek mieszkalny, parterowy z poddaszem użytkowym. Obiekt jest podpiwniczony. Wykonany metodą tradycyjną, ściany murowane z cegły ceramicznej pełnej, strop typu Kleina nad piwnicą, parterem konstrukcji drewnianej, dach konstrukcji drewnianej jętkowy, pokrycie stanowi eternit falisty. Ganek spełnia funkcję komunikacyjną pomiędzy parterem a poddaszem. Dobudowany do lokalu mieszkalnego metodą tradycyjną z cegły budowlanej, ściany otynkowane i pomalowane. Budynek posiada okno o wymiarach 0,97 m x 1,00 m oraz drzwi zewnętrzne o wymiarach 1,00 x 3,10 m, posadzka cementowa. Strop o konstrukcji żelbetowej stanowi powierzchnię tarasową, na której zamontowane są płytki terakota oraz balustrada stalowa. Na taras zostały zamontowane drzwi balkonowe PCV w kolorze białym. Sklepienie wykonane z nadproży prefabrykowanych L-19.
Roboty wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i nadają się do użytkowania." W załączonej ekspertyzie jej autor stwierdził, że "budynek, ganek i drzwi balkonowe — stan techniczny dobry, brak widocznych jakichkolwiek pęknięć, niedopuszczalnych ugięć, odkształceń, oraz osłabienia w przekrojach elementów konstrukcyjnych w przedmiotowych obiektach, który miałby negatywny wpływ na bezpieczeństwo ludzi przebywających w nim, konstrukcji oraz architektury budynku. Stan techniczny pozwala na użytkowanie ganku oraz zamontowanych drzwi balkonowych, które tworzą komunikację do lokalu mieszkalnego na poddaszu z tarasem według zamieszczonej inwentaryzacji części budynku."
Na podstawie ww. dokumentów organ powiatowy wydał odrębne rozstrzygnięcie dotyczące wybudowania ganku usytuowanego na ww. działce przez J. i K. G., tj. decyzję z dnia [...] r. nr[...], udzielającą pozwolenia na użytkowanie ganku. Natomiast w dniu [...] r. wydał zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wywiódł, iż współwłaściciel tej nieruchomości M. A. nie wyraził zgody na zalegalizowanie robót budowlanych związanych z wybudowaniem tarasu i zamontowaniem drzwi balkonowych w ww. budynku mieszkalnym.
Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że inwentaryzacja rozbudowy budynku mieszkalnego o ganek z powierzchnią tarasową i drzwiami na taras wraz z oceną stanu technicznego, sporządzone przez W. T., stanowią integralną część decyzji PINB w D. z dnia [...] r., udzielającej pozwolenia na użytkowanie ganku, położonego na terenie działki nr [...] w miejscowości [...], gmina W., wydanej na podstawie art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane. Zatem ww. decyzja z dnia [...] r. rozstrzyga ostatecznie kwestię legalizacji wszystkich robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego o ganek i taras. Oznacza to, że dalsze prowadzenie odrębnego postępowania w sprawie wykonanego tarasu i zamontowanych drzwi balkonowych stało się bezprzedmiotowe, dlatego należało uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie administracyjne w całości.
Pismem z dnia [...] r. M. A. złożył skargę na ww. decyzję ZWINB w S. z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
- - art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w związku z art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w związku z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ich niezastosowanie w sprawie,
- - art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenia uzasadnienia niezgodnie z wymogami ustawy,
- - art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że sporne okno znajduje się w ścianie oddalonej od granicy z sąsiednią działką mniej niż 4 m, jego wybudowanie było samowolą budowlaną i nie jest możliwe doprowadzenie wykonanej roboty budowlanej do stanu zgodnego z prawem. Ponadto, zdaniem skarżącego, inwentaryzacja rozbudowy przedmiotowego budynku o ganek nie dotyczyła dodatkowych robót w postaci wybicia drzwi balkonowych i rozebrania balustrady na tarasie, dlatego brak było podstaw do umorzenia postępowania w niniejszej sprawie.
W odpowiedzi na skargę ZWINB w S. wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd stwierdził naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – skutkujące koniecznością jego uchylenia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).
Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie była decyzja ZWINB w S. o uchyleniu decyzji PINB w D. nakazującej J. i K. G. doprowadzić budynek mieszkalny położony na terenie działki nr [...] w miejscowości [...], gmina W., do stanu poprzedniego przez: zdemontowanie drzwi balkonowych i zamontowanie w to miejsce okna, zamurowanie części otworu po drzwiach balkonowych do wysokości parapetu istniejącego okna, rozebranie balustrady na tarasie, w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem, i o umorzeniu postępowania organu I instancji w całości.
Jak wskazuje treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji podstawą umorzenia przez organ II instancji postępowania organu I instancji było ustalenie przez ZWINB w S., iż niniejsza sprawa została już wcześniej, w innym postępowaniu administracyjnym, rozstrzygnięta decyzją ostateczną, funkcjonującą w obrocie prawnym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. PINB w D., decyzją z dnia [...] r. nr[...], udzielił bowiem pozwolenia na użytkowanie ganku w budynku mieszkalnym położonym na terenie działki nr [...] w miejscowości [...], gmina W.. W związku z powyższym, ww. decyzja z dnia [...] r. rozstrzygnęła ostatecznie, zdaniem organ II instancji, kwestię legalizacji wszystkich robót budowlanych związanych z rozbudową ww. budynku mieszkalnego o ganek i taras, co oznacza, że dalsze prowadzenie odrębnego postępowania w sprawie wykonanego tarasu i drzwi balkonowych stało się w jego ocenie bezprzedmiotowe.
Mając powyższe na uwadze, zadaniem Sądu w sprawie niniejszej było dokonanie oceny, czy stanowisko organu II instancji jest zgodne z prawem, a zatem czy pomiędzy sprawą niniejszą, a sprawą zakończoną decyzją ostateczną PINB w D. z dnia [...] r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie ganku w ww. budynku mieszkalnym położonym na terenie działki nr [...] w miejscowości [...], gmina W., zachodzi tożsamość pozwalająca uznać, iż sprawa dotycząca wybudowania tarasu i zamontowania drzwi balkonowych w ww. budynku została wcześniej merytorycznie rozstrzygnięta i zakończona ostateczną decyzją, i czy uznać można było postępowanie w rozpoznawanej sprawie za bezprzedmiotowe.
Na wstępie konieczne jest wskazanie, że w świetle stanowiska prezentowanego w doktrynie i orzecznictwie sądowym, przedmiot postępowania administracyjnego istnieje, jeśli m. in. nie zostało w sprawie wydane ostateczne rozstrzygnięcie. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 19 czerwca 2000 r., sygn. akt I SA/Ka 2247/98, dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe. Dopiero bowiem eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym takiego rozstrzygnięcia otworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy.
Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. ostateczne są decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje decyzji ostatecznej walor trwałości i wyznacza granice tej trwałości. Sprawa administracyjna nie może być zatem ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego jeżeli została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Z mocy bowiem art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.
Decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Sprawa musi dotyczyć więc tych samych podmiotów oraz tego samego przedmiotu, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Zmiana stanu prawnego nie wpływa przy tym na zmianę przedmiotu, jeżeli regulacja prawna została w pełni przejęta przez nowy akt. Stan faktyczny powinien być natomiast brany pod uwagę, jeżeli chodzi o tożsamość sprawy, tylko w odniesieniu do faktów prawotwórczych (por. J. Borkowski (w:) Komentarz, 2004, s. 732; wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1994 r., II SA 1192/93, ONSA 1995, nr 2, poz. 83).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, iż stanowisko organu II instancji zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w stanie faktycznym tej sprawy, jest błędne.
Lektura materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy pozwala stwierdzić, iż pomiędzy postępowaniem zakończonym decyzją PINB w D. z dnia [...] r. nr [...], a postępowaniem zakończonym zaskarżoną decyzją nie zachodzi tożsamość.
Nie ulega wątpliwości, iż pomiędzy wskazanymi sprawami istnieje tożsamość podmiotowa. Sprawy te dotyczą bowiem tych samych osób, tj. skarżącego i uczestników postępowania sądowego oraz tego samego organu administracji publicznej, który rozstrzygnął sprawę.
Z kolei, w ocenie Sądu, w ww. sprawach nie mamy do czynienia z tożsamością przedmiotową. Nie można bowiem zgodzić się ze stanowiskiem organu II instancji, że skoro ocena stanu technicznego, sporządzona przez W. T., dotycząca rozbudowy budynku mieszkalnego - ganku z powierzchnią tarasową i drzwiami na taras w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na dz. nr [...] w m. [...], stanowi integralną część decyzji PINB w D. z dnia [...] r., udzielającej pozwolenia na użytkowanie ganku, to decyzja ta rozstrzyga ostatecznie kwestię legalizacji wszystkich robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego o ganek i taras.
Należy w związku z tym podkreślić, że sprawa dotycząca wybudowania ganku, zakończona wydaniem ww. decyzji z dnia [...] r. jest sprawą odrębną od niniejszej sprawy, tj. sprawy dotyczącej wybudowania tarasu i zamontowania drzwi balkonowych, co oznacza, że w rozpatrywanej sprawie winna zostać wydana odrębna decyzja. Dodać również należy, że ganek został wybudowany w 1990 r., pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, natomiast taras wybudowano po roku 2000 w czasie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Decyzja z 9 grudnia 2015 r. wyraźnie odnosi się do wybudowanego samowolnie ganku, natomiast w kwestii tarasu oraz okna balkonowego żadnych rozstrzygnięć nie zawiera.
Jakkolwiek rację ma ZWINB twierdząc, że udzielenie pozwolenia na użytkowanie kończy procesowo kwestię samowolnie wybudowanego ganku, jednakże pozwolenie to nie rozciąga się automatycznie na samowolnie wybudowany na dachu ganku taras oraz wybity w miejscu okna otwór z przeznaczeniem na drzwi balkonowe oraz osadzone w nim drzwi balkonowe.
W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając sprawę ponownie organ wyeliminuje stwierdzone naruszenie prawa i wyda stosowne rozstrzygnięcie. W szczególności dokona szczegółowej analizy decyzji PINB w D. z dnia [...] r. w kontekście niniejszej sprawy, w odniesieniu do zalegalizowania, w oparciu o przepis art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., części ganku wybudowanej po roku 2000.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. orzekł jak w sentencji – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.