Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 roku, poz. 2096 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania W. S., uchylił decyzję Starosty [...] z [...] stycznia 2019 r. nr [...] odmawiającą uchylenia we wznowionym postępowaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę Starosty [...] z [...] lipca 2018 roku nr [...] znak: [...], wydanej dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalno-usługowego z częścią usługową w poziomie parteru, pięciokondygnacyjnego, wielorodzinnego, wolno stojącego, podpiwniczonego, wraz z infrastrukturą techniczną niezbędną do użytkownika obiektu, usunięciem kolizji z siecią ciepłowniczą, budową wiaty śmietnikowej, parkingu i zagospodarowania terenu, przy ul. [...] i ul. [...] w C., na terenie działek położonych nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] z obrębu [...] C., zmienionej decyzją nr [...] Starosty [...] z [...] grudnia 2018 roku nr [...], oraz stwierdził na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przy wydawaniu decyzji nr [...] Starosty [...] z [...] lipca 2018 r. o pozwoleniu na budowę, jednak na podstawie art. 146 § 2 k.p.a. odmówił uchylenia tej decyzji, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Z uzasadnienia ww. decyzji Wojewody wynika następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce K. [...] z siedzibą w C. pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalno-usługowego z częścią usługową w poziomie parteru przy ul. [...] i ul. [...] w C., na terenie działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] z obrębu [...] C.. Decyzja nr [...] została zmieniona decyzją Starosty [...] nr [...] z [...] grudnia 2018 r (zrezygnowano z wykonania podpiwniczenia budynku).
W dniu [...] października 2018 r. do Starostwa Powiatowego w C. wpłynął wniosek W. S. o wznowienie postępowania w sprawie ostatecznej decyzji nr [...] Starosty [...] z [...] lipca 2018 r. z powodu przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku strona wskazała, że jako właściciel działki sąsiedniej nr [...] zabudowanej budynkiem usługowo-handlowym, bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. W ocenie wnioskodawczyni, jako właściciel sąsiedniej działki była i jest legitymowana do uczestnictwa w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Zdaniem strony, należąca do niej nieruchomość nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu realizowanego na podstawie decyzji nr [...]. Inwestycja będzie negatywnie wpływać na użytkowanie należącej do niej nieruchomości, co może spowodować ograniczenia w sposobie jej użytkowania. W jej ocenie, inwestycja ograniczy dostęp światła, zacieni należący do niej budynek, może też utrudnić dostęp służb ratunkowych i potencjalną ewakuację z budynku. Jednocześnie strona wniosła o wstrzymanie wykonania decyzji na podstawia art. 152 k.p.a.
Postanowieniem z [...] października 2018 r. Starosta [...] wznowił postępowanie w sprawie ostatecznej decyzji nr [...] Starosty [...], a postanowieniem z [...] października 2018 r. odmówił wstrzymania wykonania tejże decyzji. Zawiadomieniem z 7 listopada 2018 r. organ poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wniesienia do nich uwag, stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. W przebiegu wznowionego postępowania W. S. - pismem z 14 grudnia 2018 r. - wniosła do organu uwagi do projektu, wskazując na naruszenie § 13 ust. 1, 2, 3, 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz kwestionując możliwość zastosowania parametrów określonych dla zabudowy śródmiejskiej.
Decyzją z [...] stycznia 2019 r. Starosta [...] odmówił po wznowieniu uchylenia ostatecznej decyzji nr [...] o pozwoleniu na budowę, nie znajdując podstaw prawnych do przyznania W. S. przymiotu strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją.
Od ww. decyzji W. S. wniosła odwołanie, zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 28, art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez nieuwzględnienie uzasadnionego interesu skarżącej i odmowę przyznania jej statusu strony postępowania w przedmiocie wydania decyzji nr [...] Starosty [...] o pozwoleniu na budowę, a w konsekwencji odmowę uchylenia wydanej w tym postępowaniu decyzji nr [...]. Ponadto w ocenie skarżącej, doszło do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie, względnie nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a to nieuwzględnienie faktu, że odległość budynku projektowanego na działce nr [...] od budynku istniejącego na działce nr [...] wynosi od 8,05 m do 8,58 m w części wysuniętej klatki. Zgodnie z załączoną do akt sprawy opinią projektową oraz analizą parametrów przesłaniania, minimalna odległość między budynkami powinna wynosić 13,90 m. Inwestycja, zdaniem strony skarżącej, może utrudnić korzystanie z parkingu wybudowanego przy udziale finansowym skarżącej, poza tym ewentualne zmniejszenie odległości minimalnej o połowę może nastąpić na zasadzie wyjątku, w zabudowie śródmiejskiej, tymczasem okoliczność taka w sprawie nie zachodzi, ponieważ obszar ten został określony jako "śródmiejski" jedynie w oparciu o historyczny układ zabudowy w uchwałach Rady Miejskiej w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a dla tego samego obszaru dotychczas nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca nie brała udziału w postępowaniu, w związku z czym nie mogła podnieść zarzutów dotyczących ustalenia warunków dla zabudowy śródmiejskiej.
W przebiegu postępowania odwoławczego strona skarżąca uzupełniła odwołanie, przesyłając do organu wojewódzkiego kopię decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] stycznia 2019 r w S. dot. warunków zabudowy dla inwestycji.
W toku postępowania odwoławczego organ wojewódzki zwrócił się do inwestora o uzupełnienie dokumentacji poprzez jednoznaczne wykazanie zgodności projektu z § 13 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W wyznaczonym przez organ terminie inwestor przedłożył wymagane dokumenty, o czym organ pismem z 6 marca 2019 r. poinformował strony postępowania, stosownie do treści art. 10 § 1 k.p.a.
Decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...] Wojewoda [...] orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz stwierdził naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przy wydawaniu decyzji nr [...] Starosty [...] z [...] lipca 2018 r., jednak na podstawie art. 146 § 2 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] lipca 2018 r., ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Decyzja Wojewody została przez W. S. zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Wyrokiem z 26 września 2019 roku (sygn. akt II SA/Sz 543/19) WSA w Szczecinie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody ze względu na wady konstrukcji sentencji, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, tak skonstruowana sentencja decyzji zawiera wewnętrzną sprzeczność, która uniemożliwia skontrolowanie przez Sąd prawidłowości stanowiska organu odwoławczego co do poczynionych przez niego wyjaśnień stanu faktycznego sprawy, ustalenia jego znaczenia według normy prawnej oraz zastosowania normy prawnej obowiązującej. Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie zawarte w uzasadnieniu decyzji powinno korespondować z treścią wywodów oraz kompletnością motywów organu przedstawionych w uzasadnieniu decyzji. Stosownie do treści uzasadnienia wyroku, Wojewoda wydaje niniejszą decyzję z uwzględnieniem wskazań Sądu co do sentencji decyzji.
Wojewoda [...] po zapoznaniu się ze sprawą wskazał, że przedmiotem inwestycji jest budowa wolno stojącego pięciokondygnacyjnego budynku mieszkalno-usługowego z częścią usługową w poziomie parteru przy ul. [...] i ul. [...] w C., na działkach nr [...], (bryła budynku) nr [...], nr [...], nr [...] z obrębu [...] C.. Teren inwestycyjny nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla inwestycji ustalone zostały warunki zabudowy decyzją nr [...] Burmistrza C. z [...] marca 2017 r., zmienione zmianą do decyzji z [...] kwietnia 2018 r. w zakresie podstawowych parametrów (maksymalnej wysokości budynku i maksymalnej szerokości elewacji frontowej).
Ostatecznie warunki zabudowy określiły m.in. wysokość budynku mieszkalno-usługowego liczoną od poziomu terenu do najwyżej położonej krawędzi dachu (kalenicy) maksymalnie do 16,0 m, szerokość elewacji frontowej maksymalnie 32 m, wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr [...] maksymalnie 0,75, powierzchnię biologicznie czynną minimum 25%. Projekt mieści się w granicach wszystkich 4 parametrów określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zmianie do tej decyzji, budynek usytuowany został z uwzględnieniem obowiązujących linii zabudowy, określonych w załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy. Projekt został uzgodniony z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w S. (decyzja z [...] kwietnia 2018 r. nr [...]), ponieważ inwestycja usytuowana jest na terenie Starego Miasta w C., wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z [...] lipca 1955 r., które podlega ochronie konserwatorskiej, a dodatkowo w granicach zaewidencjonowanego stanowiska archeologicznego C. [...] Projekt został uzgodniony w zakresie rozwiązań dotyczących infrastruktury technicznej (przyłącza wodociągowego, kanalizacji sanitarnej, sposobu odprowadzenia wód deszczowych - decyzja Burmistrza C. z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] Burmistrz C. wyraził zgodę na lokalizację zaproponowanych zjazdów, zgodnie z załącznikiem graficznym (uzgodnienie z [...] kwietnia nr [...]) oraz na przebudowę zjazdu zlokalizowanego w pasie drogowym drogi gminnej wewnętrznej na terenie działki gminnej nr [...] do działki inwestycyjnej nr [...] (uzgodnienie z [...] kwietnia 2018 roku nr [...]).
Inwestor uzyskał również zgodę na usytuowanie budynku mieszkalno-usługowego w odległości nie mniejszej niż 4,29 m od zewnętrznej krawędzi jezdni biegnącej wzdłuż ul. [...] (działka drogowa nr [...]) oraz w odległości nie mniejszej niż 4,63 m od zewnętrznej krawędzi jezdni biegnącej wzdłuż ul. [...] (działka drogowa nr [...]) - zgoda Burmistrza C. z [...] maja 2018 r. nr [...] Inwestycja jest realizowana w zabudowie śródmiejskiej, stąd możliwość zastosowania przepisów umożliwiających sytuowanie budynku w odległości zmniejszonej względem budynku usytuowanego na działce sąsiedniej, w tym przypadku należącego do strony skarżącej budynku usługowego usytuowanego na działce nr [...]. W § 3 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 roku, poz. 1065) zdefiniowano pojęcie zabudowa śródmiejska jako zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze śródmieścia, określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu miejscowego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
Jak powyżej wskazano, dla terenu inwestycyjnego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stąd odwołanie do treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W obowiązującym studium, zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w C. z [...] października 2017 r. zmieniającą uchwałę w sprawie uchwalenia studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego G. C., nieruchomości objęte inwestycją znajdują się w obszarze historycznego układu śródmiejskiego w oparciu o pl. [...] i ulice [...] (§ 82 studium), wydzielone w załączniku graficznym do uchwały i określone jako tereny wymagające przekształceń i rehabilitacji. W przypadku C. historyczna zabudowa śródmiejska odpowiada współczesnej zabudowie śródmiejskiej, w której zgrupowane są wszelkie działalności miasta i centrotwórcze (poczta, kościół, biblioteka, dom towarowy oraz inne działalności handlowo-usługowe, plac z fontanną).
Jeżeli wyjątkowy przepis stwarzający możliwość zmniejszenia normatywnych odległości nie więcej niż o połowę, określony w § 13 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, miałby w przypadku C. znaleźć zastosowanie, to jedynie w granicach wskazanego w studium uwarunkowań historycznego układu śródmiejskiego, w którym właśnie mieści się teren inwestycyjny.
Dołączona do dokumentacji analiza parametrów przesłaniania, sporządzona w oparciu o § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, (...) wskazuje, że wysokość należącego do skarżącej dwukondygnacyjnego budynku usługowego, usytuowanego na działce nr [...], od strony przesłaniania wynosi 11,95 m, wysokość od terenu do dolnej krawędzi najniższego okna w elewacji przesłanianej wynosi 1,82 m. Wysokość najwyższej części budynku projektowanego (na działce nr [...]) od strony przesłaniania wynosi 15,72 m, najniższej części (3 kondygnacje nadziemne z tarasami) wynosi 12,20 m. Biorąc pod uwagę powyższe parametry, wysokość przesłaniania ustalono na poziomie równej 13,90 m. Odległość budynku projektowanego na działce nr [...] od budynku istniejącego na sąsiedniej działce nr [...] wynosi od 8,05 m do 8,58 m w części wysuniętego elementu (klatki schodowej), wobec czego minimalna odległość wyprowadzona z wysokości przesłaniania pomiędzy ramiona kąta 60° wyznaczonego na osi okna przesłanianego wynosi 13,90 m. Jak powyżej wykazano inwestycja realizowana jest w zabudowie śródmiejskiej, w rozumieniu definicji zawartej w § 3 pkt 1 rozporządzenia, stąd możliwość zastosowania § 13 pkt 4 rozporządzenia i zmniejszenia wysokości przesłaniania z 13,90 maksymalnie o połowę, do 6,95 m, co pozostaje w zgodzie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami.
Zgodność ta została dodatkowo potwierdzona w przebiegu postępowania odwoławczego, w toku którego inwestor przedłożył czytelny załącznik graficzny do analizy parametrów przesłaniania. Na marginesie warto też dodać, że należący do skarżącej dwukondygnacyjny budynek nie jest budynkiem mieszkalnym, jest obiektem wyłącznie usługowym, w którym prowadzone są różne działalności o profilu handlowo-usługowym. Usytuowanie budynków w takiej odległości względem siebie zostało uzgodnione z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych.
Zdaniem Wojewody, postępowanie prowadzone o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego, zakończone decyzją nr [...] Starosty [...] z [...] lipca 2018 r. nie jest jednak wolne od pewnych uchybień. Przede wszystkim nieprawidłowo został ustalony krąg stron postępowania. W każdym przypadku, w tym również uzasadnionego przepisami prawa pomniejszenia norm odległościowych w stosunku do granic nieruchomości i obiektów budowlanych na nich posadowionych, należy przyznać ich właścicielom (użytkownikom wieczystym lub zarządcom nieruchomości) status strony postępowania, w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, ponieważ znajdują się oni w obszarze oddziaływania obiektu, o jakim mowa w art. 3 pkt 20 ww. ustawy. Przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.
Strona znajdująca się obszarze oddziaływania obiektu powinna mieć świadomość stanu swojej nieruchomości i potencjalnych ograniczeń w jej użytkowaniu czy zagospodarowaniu, wprowadzonych przez projektowaną inwestycję. Dlatego też stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. powinna uzyskać możliwość uczestniczenia w postępowaniu, zapoznania się z dokumentacją oraz wnoszenia do niej uwag na każdym etapie postępowania. W rozpatrywanym przypadku organ I instancji właścicielom nieruchomości nr [...], B. i W. S., ani w postępowaniu o pozwolenie na budowę, zakończonym decyzją nr [...] z [...] lipca 2018 r., ani też we wznowionym postępowaniu zakończonym skarżoną decyzją z [...] stycznia 2019 r., nie przyznał należnego statusu strony postępowania. Stanowi to ewidentne naruszenie art. 10 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.
Ponadto, w ocenie organu wojewódzkiego, decyzja o pozwoleniu na budowę nr [...] z [...] lipca 2018 r. została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie, jako jeden z elementów decyzji, powinno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię przepisów zastosowanych w konkretnej sprawie oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. W decyzji nr [...] Starosty [...] brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia wskazującego na zasadność zastosowania w tym przypadku § 3 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, właściwie to z decyzji nie wynika, że taki przypadek wyjątkowy w tej sprawie w ogóle wystąpił. Uzasadnienie dotyczące zastosowania przepisu z § 3 ust. 4 rozporządzenia znalazło się dopiero w zaskarżonej decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2019 r., odmawiającej we wznowionym postępowaniu uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, co wydaje się w tym przypadku nieco spóźnione.
Podsumowując, organ II instancji stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę nr [...] Starosty [...] z [...] lipca 2018 r. doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Konsekwentnie, zaskarżona decyzja z [...] stycznia 2019 r. została wydana z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4, jednak na podstawie art. 146 § 2 k.p.a. organ nie uchylił decyzji nr [...] Starosty [...] z [...] lipca 2018 r., ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Postępowanie wykazało bowiem, że decyzja o pozwoleniu na budowę odpowiada prawu, projekt spełnia wymagania określone w art. 32-35 ustawy Prawo budowlane, sporządzony został przez osoby ze stosownymi uprawnieniami, jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia.
Nie wchodząc w szczegóły etapów wznowionego postępowania w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy oraz zmiany do niej, należy zaznaczyć, że zarówno decyzja o warunkach zabudowy nr [...] Burmistrza C. z [...] marca 2017 r., jak i decyzja ją zmieniająca z [...] kwietnia 2018 r., nadal pozostają w obrocie prawnym i wiążą organy administracji architektoniczno-budowlanej.
Pismem z dnia [...] marca 2020 r. W. S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na ww. decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej naruszenie:
- 1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 15 k.p.a. poprzez niezastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, podczas gdy organ I instancji błędnie uznał, iż w sprawie nie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania (przyjął, iż skarżącej nie przysługiwał status strony), w związku z czym nie dokonał merytorycznego rozpoznania istoty sprawy o pozwolenie na budowę w pełnym zakresie, a uczynienie tego przez organ II instancji w zaskarżonej decyzji stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności;
- 2) 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. poprzez wadliwe orzeczenie co do istoty sprawy wznowieniowej polegające na:
- - uznaniu bez pogłębionej analizy i uwzględnienia zmienionego stanu faktycznego oraz prawnego, że w sprawie zapadłaby decyzja co do istoty odpowiadająca decyzji dotychczasowej;
- - nieuwzględnieniu faktu, iż inwestycja, której dotyczy przedmiotowa sprawa w dacie wydania zaskarżonej decyzji była już zrealizowana, a więc wydanie w niniejszej sprawie decyzji odpowiadającej co do istoty decyzji dotychczasowej nie jest możliwe z tego powodu, że decyzja dotychczasowa udzielała pozwolenia na budowę, a bezsporne jest, że dla inwestycji już zrealizowanych nie wydaje się pozwolenia na budowę, a więc pozwolenie na budowę nr [...] należało uchylić, a postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe, natomiast w stosunku do zrealizowanych robót konieczne jest przeprowadzenie postępowania naprawczego przez nadzór budowlany;
- 3) art. 7, 77 i 80 k.p.a. w zw. z § 3 pkt 1 i § 13 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065) zwanego dalej także: "Rozporządzeniem", poprzez uznanie, że w sprawie w której z pominięciem udziału skarżącej wydano kwestionowane pozwolenie na budowę nr [...] mamy do czynienia z zabudową śródmiejską w rozumieniu przepisów, a tym samym istniała możliwość zmniejszenia dopuszczalnych odległości pomiędzy budynkami o połowę, podczas gdy nieruchomość, na której zaprojektowano i zrealizowano inwestycję nie znajduje się w zgrupowaniu intensywnej zabudowy na obszarze śródmieścia wyznaczonej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G. C., a przeprowadzona przez organ odwoławczy interpretacja obowiązujących zapisów studium jest interpretacją błędną, rozszerzającą, a tym samym niedozwoloną.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).
Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 P.p.s.a. skutkowałyby koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
Przedmiotem kontroli jest decyzja wydana w postępowaniu wznowieniowym. Przepis art. 151 § 1 i 2 k.p.a. reguluje wyczerpująco rodzaje zakończenia postępowania w sprawie wznowienia, a zatem wyłączone jest podjęcie innej treści rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. Jedną z takich decyzji kończących postępowanie w sprawie wznowienia jest decyzja stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, którą organ wydaje, gdy występują przesłanki negatywne określone w art. 146 § 1 i 2 k.p.a., wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia. Przy czym zakończenie postępowania decyzją stwierdzającą wydanie decyzji z naruszeniem prawa może nastąpić wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania co do podstaw wznowienia i rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.).
W niniejszej sprawie organ I instancji postanowieniem z [...] października 2018 r. wznowił postępowanie w sprawie ostatecznej decyzji nr [...] o pozwoleniu na budowę, zaś decyzją z [...] stycznia 2019 r. odmówił, po wznowieniu, uchylenia ww. decyzji nr [...], nie znajdując podstaw prawnych do przyznania skarżącej przymiotu strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją. W tym miejscu wskazać należy, iż nie jest zasadny zarzut skarżącej, jakoby organ I instancji nie dokonał merytorycznego rozpoznania istoty sprawy, zaś uczynienie tego wyłącznie przez organ II instancji stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a. Jak wynika bowiem z uzasadnienia decyzji organu I instancji, organ ten w pierwszej kolejności przeprowadził postępowanie co do podstaw wznowienia, uznając (błędnie), jak już wyżej wskazano, że w sprawie nie zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., po czym w dość obszernym wywodzie odniósł się również do zarzutów skarżącej dotyczących braku zgodności projektowanego budynku mieszkalno-usługowego z § 13 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065). Tym samym zarzut nierozpoznania sprawy dwukrotnie przez dwa organy administracji publicznej należało uznać za nietrafny.
Jak się wskazuje w doktrynie i orzecznictwie zastosowanie przesłanki określonej w art. 146 § 2 k.p.a. może nastąpić tylko w razie, gdy nowa decyzja odpowiadałaby w swojej istocie decyzji dotychczasowej, a więc tylko w przypadku, gdy organ w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, w oparciu o przepisy prawa materialnego rozstrzygnie sprawę tak, jak została rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Treść rozstrzygnięcia musi pokrywać się w całości z rozstrzygnięciem przyjętym w decyzji ostatecznej (zob. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 14. Warszawa 2016, str. 680).
Zatem organ ma obowiązek zastosować przepisy prawa materialnego w taki sposób, jakby na nowo prowadził postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Strona bowiem, która została pozbawiona udziału w postępowaniu zwykłym ma zagwarantowane prawo, że po wznowieniu postępowania zostaną zachowane standardy prowadzenia postępowania w taki sposób, jakby zostało "reaktywowane" postępowanie, w którym nie brała bez własnej winy udziału.
W sytuacji więc uznania, że strona skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji nr [...], a więc ziszczenia się przesłanki wznowienia postępowania, należało ustalić, czy postępowanie zwykłe było dotknięte także innymi wadami. Wyjaśnienia wymagały kwestie natury projektowo-konstrukcyjnej, mogące wpływać na właściwe zabezpieczenie interesu strony skarżącej. Zdaniem Sądu, kwestie te zostały wyjaśnione, co w konsekwencji dawało organowi II instancji podstawę do sformułowania tezy, że pomimo uchybień przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, brak jest podstaw do jej uchylenia, bowiem w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
W ocenie Sądu, zebrany ostatecznie materiał dowodowy, w szczególności dokumentacja projektowa, sporządzona przez osoby posiadające ku temu wymagane uprawnienia, nie dawała podstaw do zakwestionowania możliwości zatwierdzenia spornego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Trafnie zatem oceniono w ramach wznowienia postępowania, że w sytuacji wystąpienia negatywnej przesłanki do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, określonej w art. 146 § 2 k.p.a., należało ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 k.p.a.).
Odnosząc się do zarzutu skargi, że inwestycja, której dotyczy przedmiotowa sprawa w dacie wydania zaskarżonej decyzji była już zrealizowana, zaś dla inwestycji już zrealizowanych nie wydaje się pozwolenia na budowę, stąd decyzję o pozwoleniu na budowę nr [...] należało uchylić, a postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe, wskazać należy, że, zdaniem Sądu, orzeczenie o uchyleniu decyzji dotychczasowej i umorzeniu postępowania nie ma oparcia w przepisie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145 a lub art. 145 b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W przepisie tym mowa jest zatem o orzeczeniu co do istoty, które odnosić się musi do merytorycznego (materialnego) zakończenia sprawy a nie rozstrzygnięcia formalnego.
Ustawodawca wyraźnie kwestie te odróżnia, czemu wyraz daje choćby w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w którym to przepisie determinuje, iż organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka, co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Jeżeli zamiarem ustawodawcy byłoby wyposażenie organu prowadzącego nadzwyczajne postępowanie zmierzające do eliminacji decyzji ostatecznych z obrotu prawnego, do kończenia tego postępowania decyzją formalną, mającą ten skutek, iż w przestrzeń prawną po decyzji ostatecznej, która wywarła lub przynajmniej mogła wywrzeć skutek w sferze materialnej, organ umarza postępowanie a zatem nie rozstrzyga merytorycznie, co do sfery już wcześniej w tym zakresie rozstrzygniętej, posłużył by się on (ustawodawca) formułą adekwatną do tej, jaką użył w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Fakt, że tego nie uczynił przesądza, iż decyzja wydana w oparciu o art. art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. musi mieć materialny charakter.
W przypadku uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, w przekonaniu Sądu, może być to jedynie decyzja o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę – jeżeli organ stwierdzi nie tylko wystąpienie przesłanek wznowieniowych ale także ich wpływ na materialną prawidłowość decyzji. W sytuacji takiej - jeżeli obiekt jest już zrealizowany a pozwolenie na budowę zostało wyeliminowane z obrotu prawnego w postępowaniu wznowieniowym, konieczne będzie przeprowadzenie w stosunku do tego obiektu tzw. postępowania naprawczego w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane. Jeżeli jednak organ stwierdzi, iż sytuacja taka nie zachodzi (wystąpienie przesłanki wznowieniowej nie wpłynęło na poprawność merytoryczną rozstrzygnięcia) powinien wydać decyzję w oparciu o art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 146 § 2 k.p.a. tj. ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji, jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie.
Za bezzasadny należy uznać również zarzut zmniejszenia dopuszczalnych odległości pomiędzy budynkami o połowę, podczas gdy nieruchomość, na której zaprojektowano i zrealizowano inwestycję nie znajduje się w zgrupowaniu intensywnej zabudowy na obszarze śródmieścia wyznaczonej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G. C.. W ocenie Sądu, aktualnie, tj. od dnia 1 stycznia 2018 r., obowiązująca definicja zabudowy śródmiejskiej nie wyklucza zastosowania w niniejszej sprawie przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, umożliwiających liberalizację wymogów m.in. w zakresie nasłonecznienia pomieszczeń w zabudowie śródmiejskiej.
Definicję legalną zabudowy śródmiejskiej, zawiera § 3 pkt 1 ww. rozporządzenia wskazując, że pod pojęciem tym należy rozumieć zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze śródmieścia, określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu miejscowego, w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W ocenie Sądu, teren inwestycji spełnia ww. elementy definicji zabudowy śródmiejskiej. W związku z tym, że dla ww. terenu nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należy odwołać się do treści obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w C. z [...] października 2017 r. Stosownie do postanowień § 82 studium, nieruchomości objęte inwestycją znajdują się w obszarze historycznego układu śródmiejskiego w oparciu o pl. [...] i ulice [...] wydzielone w załączniku graficznym do uchwały i określone jako tereny wymagające przekształceń i rehabilitacji.
W przypadku C. historyczna zabudowa śródmiejska odpowiada współczesnej zabudowie śródmiejskiej, w której zgrupowane są wszelkie działalności miasto i centrotwórcze (poczta, kościół, biblioteka, dom towarowy oraz inne działalności handlowo-usługowe, plac z fontanną). Tym samym uznać należy, że zastosowany przez projektanta sposób wyliczenia minimalnej odległości między budynkami, wynikający z § 13 pkt 4 ww. rozporządzenia (z 13,90 m do 6,95 m), był zasadny w stosunku do układu, określonego w studium jako "śródmiejski", stanowiący zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze funkcjonalnego śródmieścia.
W świetle powyższych argumentów należy uznać, że teren opisanej wyżej inwestycji leży w obszarze zabudowy śródmiejskiej w rozumieniu § 3 pkt 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., co w świetle § 13 ust. 4 tego rozporządzenia uprawniało do zmniejszenia nie więcej niż o połowę odległości, o których mowa w § 13 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia.
Uznając, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie oraz nie dostrzegając z urzędu innych uchybień przepisom prawa, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji.