Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Burmistrz działając na podstawie art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy ustalił na rzecz Gminy lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie świetlicy wiejskiej wraz z urządzeniami budowlanymi na terenie działki nr [...] w miejscowości [...].
W uzasadnieniu decyzji, organ określając rodzaj inwestycji oraz warunki zabudowy i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, wskazał iż obejmuje ona realizację zabudowy usługowej.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli H.J. i J.J. wnosząc o jej uchylenie. Odwołujący się wskazali, że zgodnie z definicją celu publicznego określoną w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, planowana budowa świetlicy wiejskiej, nie należy do inwestycji celu publicznego. Podnieśli, że granice nieruchomości, na której planuje się inwestycję są sporne i przebiegają przez ich budynek mieszkalny. Podali, że decyzja lokalizacyjna musi zawierać wymagania odnośnie ochrony osób trzecich, a w szczególności nie może stanowić ograniczenia dla dostępu oraz korzystania z nieruchomości sąsiedniej, czyli należącej do odwołujących.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 50 ust. 1, art. 56 i art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, uchyliło zaskarżoną decyzję w części, tj. w zakresie punktu 1 oraz punktu 2.1.1. a) określając, iż punkt 1 otrzymuje brzmienie: "Rodzaj inwestycji: Inwestycja celu publicznego polegająca na budowie świetlicy wiejskiej wraz z urządzeniami budowlanymi na terenie działki nr [...] miejscowości [...]", a punkt 2.1.1.a): "rodzaj zabudowy: zabudowa o charakterze użyteczności publicznej - budynek świetlicy wiejskiej".
W uzasadnieniu decyzji, Kolegium po przytoczeniu treści przepisów art. 53 i art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazało, że organ pierwszej instancji nie stwierdził niezgodności planowanej inwestycji z jakimikolwiek przepisami prawa oraz że uzyskano wszystkie wymagane przepisem art. 53 ust. 4 ustawy, uzgodnienia odrębnych organów i instytucji.
Organ odwoławczy wskazał iż, decyzja zawiera wszystkie elementy merytorycznego rozstrzygnięcia określone w przepisie art. 54 ustawy, choć dostrzegło, iż organ I instancji nieprawidłowo określił rodzaj zabudowy poprzez wskazanie, że obejmuje ona realizację zabudowy usługowej, gdyż zgodnie z wnioskiem jest to inwestycja celu publicznego polegająca na budowie świetlicy wiejskiej wraz z urządzeniami budowlanymi. Zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o inwestycji celu publicznego, należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami.
Skoro zatem wnioskowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego rozumianą jako działania o zasięgu lokalnym, ponadlokalnym lub krajowym stanowiące realizację celów określonych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to uznać należy, że celem takim nie jest działalność usługowa lecz działalność o charakterze użyteczności publicznej mająca na celu zapewnienie powszechnego dostępu do określonego dobra - w tym przypadku dobra, jakim jest możliwość zaspokojenia potrzeb kulturalnych, organizacji czasu wolnego czy rozwijania zainteresowań i integracji społeczności lokalnej. Tym samym rodzaj inwestycji i rodzaj zabudowy powinny zostać w treści decyzji określone w sposób odzwierciedlający projektowany sposób użytkowania planowanego obiektu.
Jednocześnie Kolegium uznało, że określenie przyjęte przez organ pierwszej instancji nie miało wpływu na prawidłowość dokonanej oceny w kwestii uznania planowanej inwestycji za inwestycję celu publicznego.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji nie podzielił ich zasadności, wywodząc, iż z treści ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, wynika że system ten obejmuje min. placówki oświatowo –wychowawcze, którymi zgodnie z definicją podawaną przez Słownik języka polskiego PWN są również świetlice wiejskie.
Nadto Kolegium podało, że lokalizacja inwestycji celu publicznego nie wymaga zgody właścicieli nieruchomości sąsiednich, a organ administracji nie może odmówić wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego w razie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi. Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji w sposób nieuprawniony przeprowadził analizę wyznaczonego obszaru i określił parametry nowej zabudowy w sposób określony przepisami rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z art. 50 ustawy, w postępowaniu toczącym się na wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma zastosowania tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Organ II instancji wyjaśnił, iż zarzuty odwołania odnoszące się do stosunków własnościowych nieruchomości stanowiącej przedmiot zainwestowania oraz kwestie korzystania z sąsiadujących nieruchomości, stanowią problematykę natury cywilnej i nie podlegają rozpoznawaniu przez organy administracji publicznej w trybie przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego.
H.J. i J.J. opisaną wyżej decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie. Organowi zarzucili rozszerzającą interpretację inwestycji celu publicznego wskazując, że świetlica nie mieści się w pojęciu placówki opiekuńczo -wychowawczej. Zarzucili, że skarżona decyzja nie zawiera wymagań dotyczących ochrony osób trzecich.
W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wnosząc o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ odwoławczy zaskarżoną decyzję wydało na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. u z 2013 r. poz. 267) zwanej dalej "K.p.a.", zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji. Art. 138 K.p.a. zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji innej niż wymienione w komentowanym przepisie.
Tymczasem Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania H.J. i J.J. od decyzji Burmistrza ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie świetlicy wiejskiej wraz z urządzeniami budowlanymi na terenie działki nr [...] w miejscowości [...], na podstawie 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w zakresie jej punktu 1 oraz punktu 2.1.1. a) i tylko w tym zakresie orzekło co istoty sprawy. Zestawienie treści rozstrzygnięcia z przepisem powołanym w podstawie prawnej decyzji dowodzi, że organ nie odniósł się do całości zakwestionowanej decyzji organu I instancji. Nie wiadomo bowiem jak organ odwoławczy rozstrzygnął ponownie sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji co do pozostałej części kwestionowanej odwołaniem decyzji. Wprawdzie Kolegium w uzasadnieniu decyzji wskazało, że nie podziela zarzutów odwołania, ale nie zawarło tego w procesowej formie w rozstrzygnięciu decyzji.
Jednym z najistotniejszych elementów decyzji jest jej osnowa, bowiem wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. W osnowie decyzji powinno być wprost wyrażone rozstrzygnięcie, bowiem nie można go ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia. Decyzja nakładająca określone obowiązki nie powinna budzić jakichkolwiek wątpliwości chociażby dlatego, że podlega w przyszłości wykonaniu (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2012 r., II SA/Kr 248/12, LEX 1138596).
W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie organu odwoławczego ograniczające się tylko do uchylenia części decyzji, bez rozstrzygnięcia o pozostałej części decyzji, od której odwołanie rozpoznawał, narusza przepis art. 138 K.p.a., w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 września 2010 r., IV SA/Po 296/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 września 2010 r., VII SA/Wa 1112/10, wyrok WSA w Szczecinie z 11 grudnia 2013 r. II SA/Sz 800/13 publ. na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i jako wadliwa winna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Mając na uwadze tę konieczność, Sąd nie badał merytorycznie tej decyzji, pod względem jej zgodności z prawem. Konieczne jest bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy i zajęcie jednoznacznego stanowiska w sprawie, wyrażonego w treści osnowy decyzji drugoinstancyjnej.
Rozpoznając ponownie sprawę, organ odwoławczy winien wziąć pod uwagę wskazania Sądu i wydać decyzję zawierającą w swojej treści elementy wskazane w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. (rozstrzygnięcie o całości sprawy).
W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 P.p.s.a.