Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczeciniez 11 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 462/22

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r., nr [...], Wójt Gminy W., na podstawie art.104 i art. 127a k.p.a. (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), art. 17, art. 23, art. 24, art. 26 i art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.) po ponownym rozpatrzeniu wniosku złożonego przez I. S. w dniu [...] września 2021 r., odmówił świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na K. D..

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne stronie nie przysługuje bowiem niepełnosprawność w tym przypadku matki wnioskodawczyni powstała po 25 roku życia.

Ponadto, nie została też spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia oraz niepodejmowania pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Analizując zależność między utratą zatrudnienia oraz nie podejmowaniem pracy zarobkowej w związku ze sprawowaną opieką nad matką organ ustalił, że takiej zależności nie ma.

Na podstawie przeprowadzonego ponownie wywiadu środowiskowego z wnioskodawczynią oraz jej rodzeństwem (w celu ustalenia czy opieka jest faktycznie sprawowana oraz czy rodzeństwo wnioskodawczym jest w stanie również zajmować się niepełnosprawną matką aby ten obowiązek nie spoczywał wyłącznie na jednej osobie), stwierdzono, że siostra wnioskodawczyni E. K. posiada orzeczenie o całkowitej niezdolności do pracy natomiast jej źródłem utrzymania jest renta chorobowa. Wymieniona z powodu stanu zdrowia nie jest w stanie zająć się niepełnosprawną matką ze względu na zdiagnozowany nowotwór oraz występujące u niej zachwiania równowagi.

Z kolei siostra L. P. zamieszkuje w miejscowości [...] Nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności oraz stopniu niepełnosprawności. W chwili obecnej przebywa na zasiłku dla bezrobotnych. Wymieniona oświadczyła, że nie może zajmować się niepełnosprawną matką z powodu braku środka transportu, zamieszkuje ok 8 km od miejsca zamieszkania niepełnosprawnej matki. Obie miejscowości mają dostęp do sprawnie funkcjonującego zbiorowego transportu publicznego. Zdaniem organu "dostępność transportowa nie powinna stanowić problemu tym bardziej, że L. P. jest osobą bezrobotną".

Organ ustalił ponadto, że siostra wnioskodawczyni W. O., która zamieszkuje w miejscowości S., zaliczona została do znacznego stopnia niepełnosprawności. Z tego względu wymieniona wykluczona została z kręgu osób które mogą zająć się niepełnosprawną matką.

Dodatkowo organ wyjaśnił, że matka wnioskodawczyni K. D. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, które wydane zostało na podstawie wyroku z dnia [...] września 2021 r. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] października 2020 r., natomiast orzeczenie wydano na stałe. Powyższe, zdaniem organu, wskazuje, że niepełnosprawność matki wnioskodawczyni powstała później niż do ukończenia 25 roku życia.

Ponadto, na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że strona nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności i nie ma własnego źródła dochodu. Ostatnim zatrudnieniem był staż z Urzędu Pracy - zakończony z dniem [...] lutego 2018 r. Z dostarczonych dokumentów oraz złożonych oświadczeń wynika, że stopień niepełnosprawności został ustalony od października 2020 r. Strona nie jest w stanie dostarczyć dokumentów potwierdzających stan zdrowia matki od co najmniej 2018 r.

W ocenie organu faktyczne podjęcie przez stronę zatrudnienia nie jest możliwe nawet w niepełnym wymiarze czasu przy jednoczesnym udzielaniu pomocy osobie niepełnosprawnej w takim zakresie w jakim zostało to powyżej wymienione.

Jednakże wydając decyzję organ opiera się na przepisach prawa w tym przypadku jest to ustawa o świadczeniach rodzinnych art. 17 w/w ustawy. Z w/w przepisu wynika, że podstawową przesłanką jaką musi spełniać osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą o określonym stopniu niepełnosprawności. Na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Aby ubiegać się o wnioskowane świadczenie konieczne jest by osoba sprawująca długotrwałą opiekę lub niosąca długotrwałą pomoc osobie niepełnosprawnej w jakimś stopniu była zmuszona do rezygnacji z pracy zarobkowej lub jej niepodejmowania.

W ocenie organu, u wnioskodawczym taka korelacja nie zachodzi, ponieważ ostatnie zatrudnienie tj. staż - zakończone zostało z dniem [...] lutego 2018 r. natomiast niepełnosprawność matki powstała w październiku 2020 r.

Ponadto, chociaż w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność unormowania zawartego w art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, to jednak wyrok Trybunału nie został dotychczas wykonany, a tym samym nie dokonano żadnych zmian w zasadach przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych opiekunom osób dorosłych osób niepełnosprawnych.

W odwołaniu od powyższej decyzji I. S. zarzuciła zaskarżonej decyzji:

1. a) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez wadliwie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające i w konsekwencji błędne ustalenie, że siostra strony L. P. jest w stanie zapewnić matce K. D. opiekę osobistą odpowiednio do jej potrzeb wynikających z jej stanu zdrowotnego, jak również, że pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem pracy a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką nie zachodzi wymagany związek,
2. b) naruszenie przepisu art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię polegającą na rażąco wadliwym przyjęciu, że wydane w zakresie tego przepisu orzeczenie TK o jego niezgodności z konstytucją pozostaje bez wpływu na zakres obowiązywania tego przepisu.

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu I instancji, że jej siostra L. P. może uczynić zadość obowiązkowi sprawowania opieki nad matką. Przeprowadzając postępowanie wyjaśniające GOPS oparł swoją ocenę wyłącznie na przypuszczeniu i nie zweryfikował w sposób pełny i prawidłowy możliwości transportowych związanych z komunikacją pomiędzy miejscem zamieszkania siostry a miejscem zamieszkania mamy. Odległość pomiędzy miejscowością W. a miejscowością S. wynosi ok. 8 km. Jednakże okoliczność, że miejscowości te łączy droga nie oznacza, że komunikacja pozostaje na tyle częsta, aby była ona wystarczająca do zapewnienia właściwej opieki nad K. D.. Siostra nie posiada własnego środka transportu, a komunikacja autobusowa, gdyż inna nie występuje, pozostaje w ciągu dnia sporadyczna, zaś w nocy praktycznie nie występuje. Tymczasem mama strony wymaga szczególnej opieki z uwagi nie tylko na jej nieporadność wynikającą z wieku oraz poważnej dysfunkcji wzroku, ale przede wszystkim z uwagi na stan zaawansowania u niej choroby [...] i konieczność zapewnienia jej stałej opieki, m.in. ze względu na jej własne bezpieczeństwo.

Zdaniem strony, organ błędnie ustalił, że pomiędzy jej rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem pracy a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką nie zachodzi wymagany związek. Rezygnacja z zatrudnienia w 2018 r. podyktowana została ówczesnym stanem zdrowia matki, której postępująca choroba spowodowała, że w październiku 2020 r. została uznana za osobę niepełnosprawną.

Odnosząc się do naruszenia przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych strona wskazała, że skoro w wyroku z dnia 21 października 2014 r. Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjne kryterium wieku odnoszące się do momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, określone w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, to tym samym dodatkowa przesłanka wskazana w punkcie 2. tego przepisu, uzależniająca nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od konieczności pobierania nauki przez osobę niepełnosprawną w momencie powstania niepełnosprawności, nie może mieć jakiegokolwiek znaczenia przy ocenie spełnienia warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając decyzję Kolegium podkreśliło, że skoro w ocenie Trybunału Konstytucyjnego zróżnicowanie uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego od powstania niepełnosprawności najpóźniej przed ukończeniem 25 roku życia jest niezgodne z Konstytucją RP, dlatego nie ulega wątpliwości, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści po wejściu w życie omawianego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, tj. od dnia 23 października 2014 r. Organ pierwszej instancji dokonał nieprawidłowej wykładni wspomnianego przepisu. Jego literalna wykładnia, w oderwaniu od całości regulacji tej ustawy oraz wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego stanowi naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na treść decyzji.

Pomimo jednak naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię Kolegium uznało, że nie ma to wpływu na rozstrzygnięcie decyzji, skutkującego wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Zdaniem Kolegium, art. 17 ust. 1 tejże ustawy, zawiera szereg przesłanek, które muszą zostać spełnione łącznie, aby otrzymać świadczenie pielęgnacyjne. Przy czym główną przesłanką jest istnienie związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (jego niepodejmowaniem) osoby sprawującej opiekę ("w celu sprawowania opieki"). Rezygnacja z aktywności zawodowej musi być zatem wymuszona przez konieczność sprawowania opieki nad chorym, zaś rozmiar tej opieki musi być na tyle duży, aby uniemożliwiał podjęcie lub wykonywanie pracy zarobkowej.

W ocenie organu odwoławczego "należy skupić się na stażu i przebiegu pracy zawodowej (wynoszącym prawie 17 lat, w większości jako bezrobotna zarejestrowana w urzędzie pracy)" I. S.. Z dokumentacji nie wynika, aby rezygnacja z zatrudnienia bądź jego niepodejmowanie, wynikało w tym czasie z konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

W ocenie Kolegium, twierdzenia strony, że zrezygnowała z pracy z uwagi na chorobę matki gdyż przyczyny niepełnosprawności matki wynikają z choroby [...], która jest schorzeniem postępującym są mało przekonujące z uwagi na brak bezpośredniego związku przyczynowego konieczności opieki nad matką a ustaniem aktywności zawodowej strony. Kolegium zaznaczyło, że ostatnie zatrudnienie I. S., poza stażami z urzędu pracy i okresami rejestracji jako bezrobotna, miało miejsce w 2011 r., tj. 10 lat od złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Dodatkowo Kolegium wskazało, że nie zaprzecza, że siostra wnioskodawczyni, L. P., nie może zaopiekować się matką, dlatego też nie oceniało tej przesłanki, albowiem organ I instancji oparł odmowę przyznania świadczenia na dwóch przesłankach, tj. braku związku przyczynowego pomiędzy zaprzestaniem przez stronę zatrudnienia (niepodejmowaniem pracy) a koniecznością opieki nad matką, oraz wieku osoby wymagającej opieki, która została uznana za niepełnosprawną w stopniu znacznym.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniosła I. S..

W uzasadnieniu skargi wskazała, że jej matka K. D., wymaga całodobowej opieki ze względu na skutki [...], [...] oraz pogarszający się stan zdrowia w związku z osiągnięciem wieku 84 lat. Nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować oraz zabezpieczać swoich codziennych potrzeb.

Skarżąca nie zgodziła się z zarzutem organu, że nie jest ona w stanie dostarczyć dokumentów potwierdzających stan zdrowia matki od co najmniej 2018 r.

Podkreśliła że datą "stwierdzenia" [...] jest data badania, które potwierdziły tą chorobę. Wiadomym jest iż taka choroba rozwija się w organizmie latami. Kiedy jej skutki zaczęły być coraz bardziej zauważalne, uciążliwe i niebezpieczne zarówno dla chorej jak i jej otoczenia wykonano badania w celu potwierdzenia wstępnej diagnozy.

Zgodnie z opinią sądowo-lekarską biegłego sądowego w zakresie okulistyki dr [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. za datę początkową niepełnosprawności w stopniu znacznym i równocześnie niezdolności do samodzielnej egzystencji należy uznać datę opisu.

Za bezzasadny strona uznała też zarzut dotyczący niepodejmowania przez skarżącą pracy. Podniosła, że historia jej zatrudnienia nie ma żadnego związku z zaistniałą sytuacją. Niemniej jednak wyjaśniła, że po ukończeniu stażu w lutym 2018 r nie otrzymała żadnej propozycji pracy. Natomiast zmiany zatrudnienia w jej historii zatrudnienia były spowodowane zmianami właścicieli firm, zmianami formy zatrudnienia wymuszonymi przez zatrudniających a nie przeze nią.

W tym samym czasie stan jej matki znacznie się pogorszył i była zmuszona całkowicie przejąć nad nią opiekę. Najpierw opieka ta polegała na codziennych wizytach i pomocy przy prawidłowym podawaniu leków, ubieraniu się oraz przygotowywaniu posiłków. Z biegiem czasu stan matki z dnia na dzień zaczął znacznie się pogorszać, co wynikało z postępujących chorób - [...], nadciśnienia oraz innych niedomagań związanych z wiekiem. Od 2018 r kiedy to całkowicie przejęła opiekę nad matką nie miała żadnej możliwości podjęcia jakiejkolwiek pracy, nawet gdyby pojawiła się taka okazja, ponieważ matki nie można zostawiać samej bez opieki na kilka godzin a co dopiero na cały dzień.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz utrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2022 r., poz. 329 - dalej "p.p.s.a.").

Przeprowadzona w tak zakreślonych ramach sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także z mocy art. 135 p.p.s.a. poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, doprowadziła Sąd do uznania, że akty te nie odpowiadają prawu.

Niniejsza sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, w trybie uproszczonym na wniosek organu, któremu nie sprzeciwiła się skarżąca (stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli w sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] stycznia 2022 r., odmawiającą skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudniania lub innej pracy zarobkowej z tytułu opieki nad matką.

Podstawę materialnoprawną decyzji organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615).

Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1. 1) matce albo ojcu,
2. 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3. 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4. 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
5. - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W myśl zaś art. 17 ust. 1b cytowanej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1. 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
2. 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Jak wynika z akt administracyjnych i co nie jest w sprawie kwestionowane, skarżąca należy do kręgu osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a matka skarżącej, nad którą sprawuje ona opiekę, legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - wyrokiem z dnia [...] września 2021 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w K. IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych zmienił orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia [...] stycznia2021 r., znak: [...] w ten sposób, że zaliczył K. D. do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Jak wynika z treści opisanego wyżej wyroku, nie da się ustalić daty, od której powstała niepełnosprawność natomiast niepełnosprawność w stopniu znacznym datuje się od [...] października 2020 r.

Organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego powołując się na fakt, że nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż niepełnosprawność matki skarżącej nie powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Podkreślił, że chociaż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 orzekł o niekonstytucyjności części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, to jednak wyrok ten nie został dotychczas wykonany, nie dokonano żadnych zmian w zasadach przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych opiekunom dorosłych osób niepełnosprawnych.

Kolejną przesłanką do odmowy przyznania tego świadczenia jest zdaniem organu I instancji brak korelacji między utratą przez stronę zatrudnienia, a datą powstania niepełnosprawności jej matki. Na podstawie dostarczonych dokumentów nie można mówić o rezygnacji zatrudnienia lub niepodejmowaniu pracy w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, ponieważ niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała i została udokumentowana od miesiąca października 2020 r. natomiast ostatnie zatrudnienie ustało z dniem [...] lutego 2018 r.

Wójt Gminy W. wskazał ponadto, że skarżąca nie jest jedyną osobą, która może sprawować opiekę nad matką bowiem brak jest przeszkód by w opiece tej pomagała jej zamieszkująca w miejscowości S. odległej o 8 km od miejsca zamieszkania matki, siostra L. P., która nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności oraz stopniu niepełnosprawności, pobiera obecnie zasiłek dla bezrobotnych. Wymieniona oświadczyła, że nie może zajmować się niepełnosprawną matką z powodu braku środka transportu, jednakże w ocenie organu I instancji, obie miejscowości mają dostęp do sprawnie funkcjonującego zbiorowego transportu publicznego, tym bardziej, że położone są wzdłuż tej samej trasy komunikacyjnej.

Organ odwoławczy nie zgodził się z pierwszym z wymienionych poglądów uznając, że przepis 17 ust. 1b ww. ustawy, ze względu na częściową niekonstytucyjność nie mógł być podstawą odmowy przyznania prawa do świadczenia. Nie podzielił też stanowiska, że siostra strony L. P. może zaopiekować się matką, jednak przyjął, że podstawą do odmowy przyznania świadczenia jest niespełnienie jednej z przesłanek wymienionych w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jaką jest związek przyczynowy pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę sprawującą opiekę.

O ile należy zgodzić się z Kolegium, że wspomniany wyżej przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie mógł być podstawą odmowy przyznania stronie prawa do wspomnianego świadczenia, o tyle wskazanie za taką podstawę - braku związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki przez skarżącą nad matką a rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej należy uznać – z przyczyn, o których będzie mowa poniżej – za nietrafne.

Nie może być wątpliwości co do tego, że na gruncie obowiązujących przepisów, w kontekście wydanego przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 21 października 2014 r. w sprawie sygn. akt K 38/13, skarżącej może przysługiwać (po spełnieniu wszystkich pozostałych przesłanek) świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, pomimo że nie zostało udokumentowane, aby niepełnosprawność osoby objętej opieką (matki skarżącej) powstała nie później niż do ukończenia przez nią 18 roku życia, względnie w trakcie jej nauki - do ukończenia 25 roku życia (art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych).

Wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. w sprawie sygn. akt K 38/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności - z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

W punkcie 2 sentencji tego wyroku Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził niekonstytucyjność wymienionego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie zastosowania wobec opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych.

Zgodnie z dominującym poglądem doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84). Jednakże nie ulega wątpliwości, że wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, a ta w przedmiotowej sprawie wyraźnie, jasno i bez wątpliwości stanowi o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

Chociaż wejście w życie takiego wyroku, który tak jak w przedmiotowej sprawie ma charakter zakresowy negatywny, samo w sobie nie tworzy nowych przepisów prawa, to jednak nie sposób przyjąć, że ten fakt prawny nie modyfikuje przepisów już uchwalonych przez ustawodawcę tak, aby również w czasie oczekiwania na wprowadzenie nowych rozwiązań systemowych w ustawie o świadczeniach rodzinnych wszyscy opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych, to jest zarówno tych, które stały się niepełnosprawne przed i po ukończeniu 18 lat, byli traktowani jednakowo.

Należy też podkreślić, że stanowisko sądów administracyjnych w przypadkach analogicznych jak w rozpatrywanej sprawie jest stosunkowo jednolite (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2015 r., I OSK 1668/14 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Bydgoszczy z dnia 1 czerwca 2015 r., II SA/Bd 366/15, z dnia 16 czerwca 2015 r., II SA/Bd 434/15 i z dnia 24 czerwca 2015 r., II SA/Bd 327/15, w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 grudnia 2014 r., II SA/Go 818/14, w Poznaniu z dnia 23 października 2014 r., IV SA/Po 969/14, w Białymstoku z dnia 2 grudnia 2014 r., II SA/Bk 1022/14, w Łodzi z dnia 10 grudnia 2014 r., II SA/Łd 1034/14, w Olsztynie z dnia 27 sierpnia 2015 r., II SA/Ol 623/15, w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2015 r., VIII SA/Wa 1026/14, z dnia 13 stycznia 2015 r., I SA/Wa 3139/14, z dnia 21 października 2015 r., VII SA/Wa 237/15, w Gdańsku z dnia 17 września 2015 r., III SA/Gd 551/15, w Rzeszowie z dnia 22 stycznia 2015 r., II SA/Rz 1029/14, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie organ odwoławczy co prawda powyższe kwestie dostrzegł i prawidłowo wskazał na brak możliwości odmowy przyznania stronie prawa do świadczenia na tak określonej podstawie jednakże uznał, że świadczenia nie może zostać przyznane z powodu niespełnienia jednej z przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Jak już wcześniej wspomniano, w myśl art. 17 ust. 1 tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom wymienionym w tym przepisie - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Należy w pełni zgodzić się z Kolegium, że "rezygnacja z aktywności zawodowej musi być wymuszona przez konieczność sprawowania opieki nad chorym, zaś rozmiar tej opieki musi być na tyle duży, aby uniemożliwiał podjęcie lub wykonywanie pracy zarobkowej". Jednakże pogląd organu odwoławczego, zgodnie z którym skoro skarżąca przed objęciem opieki nad matką nie pracowała to brak jest związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia i sprawowaniem tej opieki – jest całkowicie nieuzasadniony.

Podkreślenia wymaga bowiem, że w myśl art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny przysługuje nie tylko w wypadku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ale także w wypadku ich niepodejmowania.

Organ nie zakwestionował przy tym potrzeby sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad K. D., jak również nie zaprzeczył, że zakres i charakter tej opieki uniemożliwia opiekunowi podjęcie pracy. Kolegium wydaje się raczej sugerować, że niepodejmowanie pracy przez skarżącą wynikało z innych przyczyn niż konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Jak wskazał organ odwoławczy, "stan nieaktywności zawodowej wnioskodawczyni z pewnością spowodowany był innymi okolicznościami, nawet brakiem chęci pracy samej zainteresowanej. Ale z pewnością nie był wynikiem bezpośrednim koniecznej opieki nad matką. Pomimo, że ustawodawca wymieniając w art. 17 ust. 5 ustawy przesłanki negatywne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie wymienia kryterium wieku, jednak nie można uznać, że ustawa kierowana jest do wszystkich niezatrudnionych osób, które opiekują się niepełnosprawnym członkiem rodziny".

Organ nie wskazał przy tym na czym opiera swoją pewność, że stan nieaktywności zawodowej wnioskodawczyni nie był spowodowany koniecznością opieki nad matką ani też na jakiej podstawie wysnuto wniosek o braku chęci podejmowania pracy przez skarżącą.

W ocenie Sądu, analiza dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych powyższym domniemaniom i domysłom organu odwoławczego całkowicie przeczy.

W pierwszym rzędzie należy podkreślić, że skarżąca urodzona w 1965 r. ma obecnie 57 lat a zatem nie osiągnęła jeszcze wieku emerytalnego. Nie jest też osobą niepełnosprawną wobec czego brak jest jakichkolwiek przeciwskazań do podjęcia przez nią zatrudnienia. Za niezrozumiałą należy w tym kontekście uznać sugestię organu, że ustawa nie jest kierowana do skarżącej z uwagi na jej wiek. Pomijając okoliczność, że tego typu uregulowanie należałoby uznać za dyskryminujące (ze względu na wiek), to podkreślić należy, że z żadnego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych takie kryterium nie wynika.

Analizując dotychczasową aktywność zawodową skarżącej, zauważyć należy, że w okresie od [...] stycznia 1998 r. do [...] grudnia 1999 r. była ona zatrudniona w pełnym wymiarze czasu jako sprzedawca, a następnie od [...] maja 1999 r. do [...] lutego 2004 r. prowadziła działalność gospodarczą (sklep spożywczo-przemysłowy [...]), zaś od [...] października 2004 r. do [...] stycznia 2011 r. ponownie pracowała jako sprzedawca. W okresach od [...] lutego 2004 r. do [...] października 2004 r., a także od [...] lutego 2011 r. do [...] maja 2013 r. była zarejestrowana jako bezrobotna, zaś od [...] marca 2016 r. do [...] sierpnia 2016 r. odbyła staż w Domu Pomocy Społecznej w W..

Następnie we wspomnianym Domu Pomocy Społecznej była zatrudniona od [...] sierpnia 2016 r. do [...] listopada 2016 r. w wymiarze ˝ etatu jako pokojowa. Od [...] listopada 2016 r. do [...] marca 2018 r. była zarejestrowana jako bezrobotna, w tym od [...] października 2017 r. do [...] lutego 2018 r. odbywała staż.

Jak wynika z powyższego skarżąca w okresie od 1998 r. do 2018 r. stale podejmowała zatrudnienie bądź starała się o podjęcie pracy (nie przedstawiła stosownych dokumentów jedynie za lata 2014 – 2015). Powyższe w żaden sposób nie potwierdza zarzucanej jej przez Kolegium "niechęci do pracy". Nie znajduje odzwierciedlenia w zgromadzonych dokumentach stwierdzenie Kolegium dotyczące stażu wynoszącego prawie 17 lat, "w większości jako bezrobotna zarejestrowana w urzędzie pracy". Zważywszy, że ponad 13 lat skarżąca przepracowała jako sprzedawczyni, ewentualnie prowadziła działalność gospodarczą, niezrozumiałe jest z jakich względów Kolegium uważa, że pozostałe 4 lata kiedy była zarejestrowana jako bezrobotna stanowią "większość".

Brak jest przy tym takich dokumentów, czy informacji, które pozwalałyby zakwestionować twierdzenia strony zawarte w skardze, wskazujące na to, że wymieniona po ukończeniu stażu w lutym 2018 r. nie otrzymała żadnej propozycji pracy, a przy tym zamieszkuje w małej miejscowości, gdzie o pracę jest trudno.

Pomijając powyższe okoliczności należy zaznaczyć, że z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wynika obowiązek wskazywania przez osobę opiekującą się niepełnosprawnym członkiem rodziny i nie podejmującą z tego powodu zatrudnienia - jakiej konkretnie zaproponowanej jej pracy nie podjęła, bądź też z jakiej pracy, o którą sama się starała - zrezygnowała.

Podzielając w pełni pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 marca 2022 r. (sygn. akt II SA/Rz 1630/21), należy wskazać, że "wystarczające jest, by wnioskujący o świadczenie był osobą faktycznie zdolną, z uwagi na swój stan zdrowia, do wykonywania czynności zarobkowych, a zatem był potencjalnie gotowy do pracy i nie musi precyzyjnie wskazywać, jakiej konkretnie pracy nie podjął. Co do zaś istnienia związku przyczynowego, to należy podkreślić, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wymaga do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego złożenia w tym zakresie wniosku w czasie, kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki bądź też uzyskała ona orzeczenie odnośnie do swojej niepełnosprawności. Nie ma zatem we wskazanej regulacji żadnego wymogu w zakresie czasu, w jakim należy wystąpić z wnioskiem o przedmiotowe świadczenie.

Unormowanie to wymaga więc wprawdzie związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (pracy zarobkowej) a sprawowaniem opieki, jednakże wystarczy, że związek ten istnieje w momencie składania wniosku i w dalszej przyszłości. Chodzi więc o to, aby osoba wnioskująca wykonywała czynności opiekuńcze wobec niepełnosprawnego i by zakres i rozmiar tych czynności, wynikający z orzeczenia dotyczącego niepełnosprawności, wykluczał możliwość pozostawania w jakimkolwiek zatrudnieniu czy wykonywania jakiejkolwiek innej pracy zarobkowej".

Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że skarżąca sprawuje całodobową i długoterminową opiekę nad niepełnosprawną matką. Z uwagi na to, że K. D. praktycznie nie widzi, niezbędna jest pomoc przy przygotowywaniu posiłków jak również poruszaniu się po mieszkaniu. Skarżąca dba o higienę osobistą mamy, podaje jej leki, monitoruje wizyty lekarskie, załatwia i realizuje recepty, dba o jej komfort psychiczny (K. D. cierpi na [...]). Z uwagi na fakt sprawowania całodobowej i długoterminowej opieki nad matką, skarżąca nie jest w stanie podjąć jakiegokolwiek zatrudnienia. Powyższe wynika m.in. z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 4 stycznia 2022 r.

Na marginesie jedynie wskazać należy, że w cytowanym wcześniej wyroku Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] września 2021 r. ustalono symbol niepełnosprawności 04-O (choroby narządu wzroku), zaś z opinii sądowo-lekarskiej biegłej z zakresu okulistyki dr n. med. D. P. z dnia [...] czerwca 2021 r. wynika, że opis lunetowego pola widzenia oka lewego K. D. – zamykającego się w granicach do 100, znajdował się w dokumentacji medycznej WZON – z datą opisu [...] października 2017 r. Jednocześnie w opinii wskazano, że wymieniona nie widzi okiem prawym co najmniej od 5 lat.

Powyższe dowodzi, że już w 2017 r. K. D. wymagała pomocy w czynnościach dnia codziennego, wobec czego za całkowicie bezpodstawne należy uznać wątpliwości Kolegium co do tego, że skarżąca musiała zrezygnować z zatrudnienia dwa lata przed uznaniem wymienionej za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym.

Nie ulega zatem wątpliwości, że codzienne sprawowanie opieki nad matką, wymagającą pomocy we wszelkich czynnościach dnia codziennego, uniemożliwia skarżącej podjęcie zatrudnienia, jak również, że jest obecnie jedyną osobą, która tę opiekę jest w stanie sprawować (mąż osoby wymagającej opieki nie żyje, córka E. K. posiada orzeczenie o całkowitej niezdolności do pracy i nie jest w stanie zająć się matką ze względu na zdiagnozowany nowotwór, córka W. O. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, zaś córka L. P. zamieszkuje w innej miejscowości, nie posiada środka transportu i zdaniem samego Kolegium nie może zaopiekować się matką).

Podsumowując powyższe rozważania, Sąd uznał, że orzekające w sprawie organy dokonały wadliwej oceny materiału dowodowego w świetle nieprawidłowo interpretowanych przepisów art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wydając decyzje naruszające w konsekwencji zarówno przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania administracyjnego. Uchybienie organów polega przede wszystkim na niewłaściwej ocenie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy zatrudnieniem a opieką sprawowaną przez skarżącą. W ocenie Sądu, postępowanie wyjaśniające pozwoliło na zgromadzenie materiałów, których analiza umożliwia dokonanie właściwego rozstrzygnięcia merytorycznego przez organ.

Powyższe uzasadnia uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe wskazania i dokonaną przez Sąd ocenę prawną, w tym zwłaszcza co do interpretacji art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy zatrudnieniem a opieką sprawowaną przez skarżącą. Powinny także uwzględnić wskazówki interpretacyjne Sądu dotyczące wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygnaturze K 38/13 zawarte w niniejszym uzasadnieniu i przyjąć, że z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie można wywodzić nomy warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego datą powstania niepełnosprawności osoby objętej opieką (tak sformułowany warunek został uznany za niekonstytucyjny). Następnie winny dokonać merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.