Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta P. wydał Gminie N. pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód poprzez wprowadzanie oczyszczonych ścieków komunalnych do wód, tj. kanału W. – B. w km 0+010 jego biegu, z projektowanej na działce nr [...] obręb W. - mechaniczno – biologicznej oczyszczalni ścieków RLM 300 w ilości: Q max h = 4,7 m3/h, Q śr.d = 34,5 m3/d, Q max roczne = 13851,75 m3/rok (pkt I), z kolei w punkcie II decyzji udzielono Gminie pozwolenia na wykonanie urządzenia wodnego – wylotu kanalizacyjnego w ścianie szczelnej żelbetowej do kanału W. – B. w km 0+010 jego biegu, pod drogą zlokalizowaną na działce nr [...] obręb W..
Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w S. pismem z dnia 13 lutego 2018 r., stanowiącym informację roczną, na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy Prawo wodne, ustalił G. W. opłatę stałą w wysokości [...] zł za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r.
Ustalając opłatę organ wskazał, że jej wysokość została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej [...] zł na dobę za 1 m3/s czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu, określonego w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] r. w ilości 4,7000 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0,00130556 m3/s.
W złożonej, z zachowaniem terminu, reklamacji Gmina N. zakwestionowała zasadność naliczenia opłaty za wprowadzanie ścieków ustaloną w powołanej informacji rocznej. Podniosła, że do tej pory nie wybudowała oczyszczalni ścieków w miejscowości W., zaś prace zostały zakończone na etapie projektów, a w chwili obecnej nie planuje rozpoczęcia prac. Mając powyższe na uwadze, skoro ścieki z planowanej do wybudowania oczyszczalni nie są odprowadzane do wód lub do ziemi, brak jest jakichkolwiek podstaw obciążenia Gminy opłatą z tego tytułu.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 1 pkt 4, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 i 2180) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej: "K.p.a.", Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w S. określił Gminie N. opłatę stałą za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. w wysokości [...] zł za wprowadzanie ścieków do wód kanału W. - B. na podstawie decyzji wydanej przez Starostę P. z dnia [...] r.
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, że nie uznaje złożonej reklamacji. Wyjaśnił ponadto, że Gmina N. posiada ważne pozwolenie wodnoprawne wydane przez Starostę P. dnia [...] r. Pozwolenie dotyczy dwóch różnych zakresów: pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków do wód, jak również pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego - wylotu kanalizacyjnego do kanału W. - B.. Zdaniem organu, niezależnie od tego, że pozwolenie wodnoprawne nie zostało zrealizowane w części dotyczącej wykonania urządzenia wodnego, to nie ustała ważność pozwolenia w zakresie wprowadzania ścieków do wód w ilości 4,7000 m3/h, w zakreślonym terminie, czyli do dnia 31 października 2022 r. Wobec powyższego, stosownie do art. 298 pkt 1 Prawa wodnego, Gmina obowiązana jest ponosić opłatę stałą za usługi wodne.
Ustalając opłatę organ powołał się na treść art. 271 ust. 5 Prawa wodnego wskazując, że jej wysokość została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej [...] zł, czasu wyrażonego w dniach wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu, określonego w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] r. w ilości 4,7000 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0,00130556 m3/s.
Powyższą decyzję Gmina N. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie w całości. Podnosząc brak podstaw do naliczenia wskazanej opłaty ponieważ zgodnie z art. 268 ust.1 pkt.2 ustawy Prawo Wodne opłaty za usługi wodne pobiera się za "wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi", a nie za samą możliwość ich wprowadzania stosownie do zapisów pozwolenia wodno-prawnego. Zdaniem strony skarżącej, aby powstał obowiązek uiszczenia opłaty za usługi wodne musi faktycznie dojść do wprowadzenia ścieków do wód lub do ziemi.
Ponadto skarżąca zakwestionowała sposób wyliczenia wysokości opłaty stałej w wyniku przyjęcia przez organ do obliczeń parametru Q max/h - 4,7 m3/h, co daje po przeliczeniu 0,00130556 m3/s. Według skarżącej powinien zostać przyjęty parametr Q max/rok - 13851,75 m3/rok, co daje po przeliczeniu 0,00043923611 m3/s. Skarżąca podniosła, że skoro wyliczana opłata ma charakter roczny, zatem należy uwzględnić parametr Q max/ rok, mimo że ustawa nie precyzuje wprost, który parametr powinien być brany pod uwagę.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej "P.p.s.a.").
Kontrola zaskarżonej decyzji według wskazanego powyżej kryterium zgodności z prawem wykazała, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.
Podstawą prawną jej rozstrzygnięcia, tj. ustalenia stronie skarżącej wysokości opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód kanału W. – B. za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2018 r. w wysokości [...] zł, stanowił art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne. Według rzeczonego przepisu: "Wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s."
Analiza treści przytoczonego powyżej przepisu doprowadziła Sąd do przekonania, że rację ma strona skarżąca, iż opłatę stałą za wprowadzanie ścieków do wód ustala się tylko w przypadku faktycznego wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, a nie za samą możliwość ich wprowadzania stosownie do zapisów pozwolenia wodno-prawnego. Zgodzić wypada się ze strona skarżącą, że świadczy o tym użycie w jego treści zwrotu "za wprowadzanie". Taki zapis powinien być odczytywany w ten sposób, jak słusznie wskazała strona skarżąca, że tylko faktyczne wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi rodzi obowiązek ponoszenia stosownych opłat. Jeżeli zachodzi taka sytuacja jak w przedmiotowej sprawie, że decyzja o pozwoleniu wodnoprawnym zawiera dwa rozstrzygnięcia, tj. pozwolenie na szczególne korzystanie z wód poprzez wprowadzanie oczyszczonych ścieków komunalnych do wód kanału Warnołęka-Brzózki oraz pozwolenie na wykonywanie urządzenia wodnego – wylotu kanalizacyjnego w ścianie żelbetowej do kanału Warnołęka-Brzózki, to przed ustaleniem opłaty za wprowadzanie ścieków do wód organ powinien sprawdzić, czy doszło do wykonania tego urządzenia wodnego i wprowadzenia ścieków do wód.
Wbrew twierdzeniu organu, w rozpoznawanej sprawie sam fakt wydania pozwolenia wodnoprawnego nie stwarza możliwości szczególnego korzystania z wód skoro pozwolenie to obejmuje również zgodę na wybudowanie urządzenia wodnego mającego odprowadzać ścieki do wód kanału Warnołęka-Brzózki.
Wydanie zaskarżonej decyzji bez wyjaśnienia wskazanej okoliczności narusza przepis art. 7 K.p.a. stanowiący, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ta podstawowa reguła nakazuje poznanie prawdy, która jest przesłanką prawidłowego dokonania ustaleń faktycznych. Powyższy przepis pozostaje w związku z art. 77 § 1 K.p.a. nakazującym organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowody. Funkcjonowanie zasady prawdy w postępowaniu administracyjnym zobowiązuje organ do szczególnej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy.
Zdaniem Sądu, trafny jest również drugi zarzut skargi, iż organ nieprawidłowo dokonał wyliczenia wysokości przedmiotowej opłaty.
Zauważyć należy, że na tle wykładni przepisu art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne rodzą się wątpliwości interpretacyjne i możliwe są co najmniej dwa różne wyniki jego wykładni prowadzące do ustalenia różnych wysokości opłaty stałej. Przepis wskazuje na sposób ustalania wysokości opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Ustala się ją jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s, która może być zrzucona na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Nie budzi wątpliwości przyjęta do wyliczenia opłaty stawka jednostkowa wynikająca z rozporządzenia, a także czas wyrażony w dniach.
Natomiast wątpliwości interpretacyjne budzi maksymalna ilość ścieków, która może być wprowadzona do wód lub do ziemi, na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] r. udzielone stronie skarżącej wskazuje bowiem dwa maksymalne poziomy ilości odprowadzonych ścieków opadowych i roztopowych Q max h = 4,7 m3/h oraz Q max r = 13.851,75 m3/rok.
Według organu, przy obliczaniu opłaty stałej winien zostać uwzględniony maksymalny zrzut godzinowy, zaś zdaniem strony skarżącej bardziej dla niej korzystny - zrzut roczny.
Ustawodawca nie wskazał, który z dwóch wskaźników zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym winien zostać użyty w celu wyliczenia opłaty rocznej za odprowadzanie ścieków do wód lub ziemi.
W takim przypadku, zdaniem Sądu, pod uwagę należy wziąć przepis art. 7a K.p.a., zgodnie z którym:
§ 1. Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.
§ 2. Przepisu § 1 nie stosuje się:
- 1) jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego;
- 2) w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych.
Przeprowadzona analiza art. 7a K.p.a. oraz art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne doprowadziła Sąd do wniosku, że organ administracji wodnej, wykorzystując do ustalenia opłaty stałej za odprowadzanie ścieków do wód lub ziemi maksymalny godzinowy wskaźnik tego zrzutu przewidziany w pozwoleniu wodnoprawnym, wbrew dyspozycji art. 7a § 1 K.p.a., nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych przepisu art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia.
W konsekwencji w niniejszej sprawie doszło do wydania zaskarżonej decyzji również z naruszenia przepisu art. 7a § 1 K.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło także do naruszenia przepisu art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne, poprzez ustalenie rocznej opłaty stałej w wysokości nieadekwatnej do dopuszczalnej rocznej wielkości za odprowadzanie ścieków do wód lub ziemi.
Dodatkowo wskazać można, że w ocenie Sądu w sprawie określenia opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi nie występuje żadna z przesłanek wyłączających zastosowanie art. 7a § 1 K.p.a.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 ww. ustawy.
Ponownie rozpoznając reklamację wniesioną przez skarżącą Spółkę od informacji rocznej organu z dnia 13 lutego 2018 r., organ stosownie do art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, winien kierować się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu wyroku.