Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczeciniez 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 493/21

Uzasadnienie

Informacją z dnia [...] stycznia 2021 r., znak [...], Dyrektor [...] [...] Zarządu Z. w G. ustalił dla P. G. K. Sp. z o.o. w K. P. opłatę stałą za pobór wód podziemnych za okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. w wysokości [...] zł.

W informacji wskazano, że opłata stała została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej [...] zł na dobę za 1 m3/s czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnej ilości wód podziemnych, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w ilości 5,40 m3/h i wynoszącym po przeliczeniu 0,0015 m3/s (zgodnie z art. 552a ustawy Prawo wodne). Wysokość jednostkowej stawki opłaty stałej została określona w § 15 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne - Dz.U. z 2017 r., poz. 2502).

W reklamacji z dnia 10 lutego 2021 r. P. P. wskazała, że w powyższej informacji nie zastosowano prawidłowo dyspozycji wynikającej z art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne, ustalającej wysokość opłaty stałej za pobraną wodę podziemną. Zdaniem strony, cytowany przepis nakazuje uwzględnić przy obliczeniu opłaty stosunek ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Tymczasem organ ustalając opłatę za usługi wodne nie uwzględnił wspomnianej proporcji.

Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], Dyrektor [...] [...] Zarządu [...] w G., na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 2, art. 14 ust. 2 ustawy Prawo wodne, określił P. P. opłatę stałą za pobór wód podziemnych z ujęcia zlokalizowanego w miejscowości Ś., za okres od [...] stycznia 2021 r. do [...] grudnia 2021 r. w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ powołując się na § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne wyjaśnił, że do dnia [...] grudnia 2021 r. jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty stałej, z wyłączeniem jednostkowych stawek opłat za usługi wodne za pobór wód do celów wytwarzania energii elektrycznej lub cieplnej dla instalacji posiadających w dniu wejścia w życie ustawy ważne pozwolenia wodnoprawne albo pozwolenia zintegrowane w formie opłaty stałej, wynoszą: za pobór wód podziemnych – [...] zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód.

Jak wynika z przedstawionego przez organ sposobu wyliczenia opłaty, taką właśnie stawkę ([...] zł) zastosowano w tym wypadku.

W jego ocenie, okoliczność, że w myśl art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne, wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo zintegrowanego, do dostępnych zasobów wód podziemnych nie oznacza, że w obliczeniach wysokości tejże opłaty uwzględnia się wartość tego stosunku jako samodzielną zmienną (co mogłaby sugerować wykładnia literalna).

Uwzględnienie stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo zintegrowanego, do dostępnych zasobów wód podziemnych, przy ustalaniu wysokości opłaty stałej za pobór wód podziemnych, następuje poprzez wybór odpowiedniej jednostkowej stawki opłaty za pobór wód podziemnych w formie opłaty stałej określonej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. – Prawo wodne i zastosowanie tej stawki do obliczeń. Powyższe wynika, zdaniem organu, z art. 274 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo wodne, który wskazuje górne jednostkowe stawki opłaty za pobór wód podziemnych w formie opłaty stałej oraz z będącego konsekwencją tej regulacji § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, który określa konkretne jednostkowe stawki opłat za pobór wód podziemnych w formie opłaty stałej.

W pierwszym z wymienionych przepisów podano trzy maksymalne poziomy na jakich mogą zostać określone jednostkowe stawki zaś w drugim – określono trzy konkretne jednostkowe stawki - opłat za pobór wód podziemnych w formie opłaty stałej, w zależności od tego z jakim będziemy mieli do czynienia stosunkiem ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo zintegrowanego, do dostępnych zasobów wód podziemnych.

Organ powtórzył, że do [...] grudnia 2021 r. obowiązuje tylko jedna jednostkowa stawka opłat za pobór wód podziemnych w formie opłaty stałej, w wysokości [...] zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód, niezależnie od tego z jakim będziemy mieli do czynienia stosunkiem ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie wspomnianego pozwolenia, do dostępnych zasobów wód podziemnych.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją, P. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej naruszenie art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez nieuwzględnienie proporcji maksymalnej ilości wody, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego do dostępnych zasobów wód podziemnych i ustalenie nieprawidłowej opłaty za pobór wód podziemnych.

Strona podniosła, że wspomniany wyżej przepis nakazuje uwzględnić przy obliczaniu opłaty stosunek ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwoleń do dostępnych zasobów wód podziemnych. Jednak, jak wynika z pisma ustalającego opłaty za usługi wodne z dnia 15 stycznia 2021 r. organ nie uwzględnił wyżej wskazanej proporcji przy obliczaniu opłaty za usługi wodne, co oznacza, że opłata została obliczona nieprawidłowo. Skarżąca Spółka w reklamacji wskazywała na powyższą okoliczność jednak organ w żaden sposób nie odniósł się do argumentacji strony. Ograniczył się jedynie do powtórzenia obliczenia z przesłanej informacji z dnia 15 stycznia 2021 r.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).

Dokonując kontroli w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) – na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Przedmiotem skargi uczyniono decyzję Inne z dnia [...] lutego 2021 r., określającą P. P. opłatę stałą w kwocie [...]zł za pobór wód podziemnych z ujęcia zlokalizowanego w miejscowości Ś. za okres od [...] stycznia 2021 r. do [...] grudnia 2021 r.

Jak wynika z uzasadnienia wspomnianej decyzji, określona w niej opłata stała obliczona została na podstawie art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne, przy zastosowaniu § 15 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne.

W ocenie Sądu, należy podzielić stanowisko strony skarżącej, że stosując wskazany wyżej przepis, organ dokonał jego błędnej interpretacji.

Podkreślenia wymaga, że wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy Prawo wodne (Dz. U z 2017 r., poz. 1566), było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000 r., str. 1, ze zm. - Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Z art. 9 ww. Dyrektywy wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem.

W przepisach ustawy Prawo wodne wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości.

Zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy jednym, z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne, w tym za usługi w postaci poboru wód podziemnych. Opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych (art. 270 ust.1 ustawy Prawo wodne). W myśl art. 271 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty.

Zasady ustalania wysokości opłaty stałej określa art. 271 ust. 2 wspomnianej ustawy przewidując, że wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych.

Górne jednostkowe stawki opłat za usługi wodne ustawodawca określił w art. 274 tej ustawy, przy czym w obowiązującym stanie prawnym norma ta rozpoczyna się od pkt 2 i odnosi się do stawek za pobór wód w formie opłaty zmiennej (pkt 2, 3, 4), stawek za odprowadzanie do wód – wód w formie opłaty stałej i zmiennej (pkt 5), stawek za zmniejszenie naturalnej retencji (pkt 6), stawek za wprowadzanie ścieków do wód (pkt 7,8,9), stawek za wprowadzanie do wód - wód pochodzących z obiegów chłodzących elektrowni lub elektrociepłowni (pkt 10) oraz stawek za wydobywanie z wód powierzchniowych kamienia, żwiru, etc. (pkt 11).

Jednostkowe stawki opłat za usługi wodne określone zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2019 r., poz. 2452).

Delegację ustawową do wydania tego rozporządzenia zawiera art. 277 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym, Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, jednostkowe stawki opłat, o których mowa w art. 274 oraz w art. 275 ust. 20-24 (ust. 1). Ust. 2 art. 277 wspomnianej ustawy stanowi z kolei, że Rada Ministrów, wydając rozporządzenie, o którym mowa w ust. 1: uwzględnia (pkt 1):

1. a) wielkość zasobów wodnych możliwych do wykorzystania w poszczególnych dorzeczach oraz koszt uzyskania wód z tych zasobów, dostępność zasobów środowiska, wymogi ochrony środowiska i stopień degradacji poszczególnych obszarów i zasobów, wynikające z dotychczasowych form korzystania ze środowiska,
2. b) uciążliwość substancji zawartych w ściekach dla środowiska,
3. c) potrzebę zapewnienia szczególnej ochrony zasobów wód podziemnych i wód jezior,
4. d) potrzebę racjonalnego gospodarowania zasobami wód opadowych lub roztopowych,
5. e) potrzebę retencjonowania wody,
6. f) potrzebę racjonalnego wykorzystywania zasobów kamienia, żwiru, piasku oraz innych materiałów wydobywanych z dna cieków, a także trzciny lub wikliny;
7. 2) może zróżnicować wysokość stawek opłat w zależności od:

1. a) rodzaju substancji w ściekach i temperatury ścieków,
2. b) rodzaju ścieków,
3. c) jakości i rodzaju pobranej wody oraz jej przeznaczenia,
4. d) części obszaru państwa.

Z niebudzącego wątpliwości brzmienia powyżej przytoczonych przepisów wynika, co ma znaczenie w tej sprawie, że norma art. 274 ustawy Prawo wodne, która następnie stała się elementem dyspozycji art. 277 tej ustawy (delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia), w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2022 r. (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 310), nie określa górnych stawek za pobór wód w formie opłaty stałej. A skoro ich nie określa, to delimitacja rozporządzenia wydanego na podstawie art. 277 ustawy Prawo wodne to ograniczenie musi uwzględniać. Innymi słowy, rozporządzenie wydane w wyniku realizacji delegacji ustawowej z art. 277 cytowanej ustawy, z uwagi na powyższe, nie może określać stawek za pobór wód w formie opłaty stałej, a jeśli określa, to obowiązywać one mogą dopiero od 1 stycznia 2022 r.; dyspozycja delegacji ustawowej wyraźnie precyzuje jej przedmiot, którym są jednostkowe stawki opłat, o których mowa w art. 274 oraz w art. 275 ust. 20-24 (ten ostatni nie ma w sprawie zastosowania).

Stąd, wobec takiego brzmienia przepisów ustawowych, za prawidłowe należy uznać przyjęcie przez prawodawcę wykonawczego, że regulacje rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, które określają jednostkowe stawki za usługi wodne w formie opłaty stałej – za pobór wód podziemnych lub powierzchniowych - § 2, § 3 – będą obowiązywały dopiero z dniem 1 stycznia 2022 r.

Z dniem 1 stycznia 2022 r. norma art. 274 ustawy Prawo wodne ulegnie bowiem zmianie poprzez dodanie pkt 1 (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 310), który będzie określał górne jednostkowe stawki opłat za pobór wód podziemnych, wód powierzchniowych oraz za pobór wód do celów wytwarzania energii.

Przepis ten będzie brzmiał następująco: Górne jednostkowe stawki opłat za usługi wodne, o których mowa w art. 268 ust. 1 pkt 1-3 oraz w art. 269, wynoszą: 1) za pobór wód w formie opłaty stałej:

1. a) za pobór:
2. - wód podziemnych - 500 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód, jeżeli pobór wód nie jest większy niż 10% dostępnych zasobów wód podziemnych,
3. - wód podziemnych - 1000 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód, jeżeli pobór wód jest większy niż 10% i nie jest większy niż 30% dostępnych zasobów wód podziemnych,
4. - wód podziemnych - 2000 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód, jeżeli pobór wód jest większy niż 30% dostępnych zasobów wód podziemnych.

Szczególnego podkreślenia w tym miejscu wymaga, że norma wprawdzie uchwalona, ale która nie weszła jeszcze w życie, prawem nie jest. Stąd też regulacje przywoływanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne dopiero z dniem wejścia w życie zmienionej normy art. 274, poprzez dodanie pkt 1, odnoszącego się do określenia górnych jednostkowych stawek za usługi wodne w formie opłaty stałej – za pobór wód podziemnych lub powierzchniowych, dopiero z tym dniem będzie można uznać za obowiązujące. Rozporządzenie jako akt podustawowy nie ma charakteru samoistnego, zaś jego byt w sposób bezwzględny jest związany z ustawą, która zawierać powinna upoważnienie ustawowe do jego wydania wskazujące na przedmiot regulacji, podmiot uprawniony oraz treść materii poddanej regulacji.

W ocenie Sądu orzekającego w sprawie, konsekwencja nieobowiązywania normy art. 274 pkt 1 rozciąga się także na § 15 rozporządzenia, który również dotyczy jednostkowych stawek za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty stałej.

Powyższa argumentacja w zasadzie wyczerpuje powody, dla których zaskarżona decyzja powinna być wyeliminowana z obiegu prawnego jako wydana na podstawie przepisów rozporządzenia niezgodnych z ustawą w obecnym jej brzmieniu, jednak osobną do omówienia kwestią, w ocenie Sądu także istotną, pozostaje zagadnienie zgodności § 15 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek z art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne, także w sytuacji gdyby dyspozycja normy art. 274 pkt 1 tej ustawy obowiązywała.

W myśl § 15 pkt 1 rozporządzenia, do dnia 31 grudnia 2021 r. jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty stałej, z wyłączeniem jednostkowych stawek opłat za usługi wodne za pobór wód do celów wytwarzania energii elektrycznej lub cieplnej dla instalacji posiadających w dniu wejścia w życie ustawy ważne pozwolenia wodnoprawne albo pozwolenia zintegrowane w formie opłaty stałej, wynoszą za pobór wód podziemnych - 500 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód.

W tym miejscu, przypominając treść delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia (art. 277 cytowanej ustawy ust. 1), zgodnie z którym, Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, jednostkowe stawki opłat, o których mowa w art. 274 (...), uwzględniając czynniki, o których mowa w art. 277 ust. 2 ustawy Prawo wodne, jak np. wielkość zasobów wodnych możliwych do wykorzystania w poszczególnych dorzeczach oraz koszt uzyskania wód z tych zasobów, dostępność zasobów środowiska, wymogi ochrony środowiska i stopień degradacji poszczególnych obszarów i zasobów, wynikające z dotychczasowych form korzystania ze środowiska (pkt 1 lit. a), wskazać trzeba, że o ile § 2 rozporządzenia te czynniki uwzględnia, to kwestionowany § 15, wskazuje arbitralnie na stawki, bez uwzględnienia np. wielkości zasobów wodnych, o których mowa w art. 277 ust. 2 ustawy Prawo wodne, a które mają bezpośredni wpływ na określenie opłaty i w konsekwencji - proporcji, o której mowa w art. 271 ust. 2 tej ustawy.

W ocenie Sądu zatem § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, wydany został z przekroczeniem delegacji ustawowej i nie może mieć zastosowania jako podstawa ustalenia opłaty za pobór wód w formie opłaty stałej. Nie można bowiem uznać, że art. 277 ustawy Prawo wodne dawał podstawę do wyróżnienia "jednostkowych opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty stałej", o których mowa w § 15 rozporządzenia w sposób arbitralny, a bez uwzględnienia kryteriów ustawowych, zawartych w szczegółowych wytycznych co do treści rozporządzenia (art. 277 ust. 2 cytowanej ustawy).

Wychodząc poza ten zakres upoważnienia ustawowego przepis § 15 rozporządzenia został wydany bez ustawowej podstawy prawnej. Prawidłowo więc ustalając wysokość opłaty stałej, organy w ogóle nie powinny uwzględniać § 15 rozporządzenia jako przepisu wydanego bez upoważnienia ustawowego.

Zgodnie z hierarchiczną konstrukcją polskiego systemu prawa uwidocznioną w Konstytucji RP, akty o charakterze podustawowym wiąże zasada m.in. pierwszeństwa i prymatu ustawy, co z kolei oznacza, że w wyniku zastosowania norm podrzędnych i kolizji z normą ustawową pierwszeństwo przydać należy ustawie.

Sądy administracyjne wielokrotnie już w swoich orzeczeniach wydawanych na tle sporów w zakresie określenia opłaty stałej za pobór wód podkreślały, że regulacji zawartej w art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne in fine nie można pomijać. Skoro bowiem ustawodawca wyraźnie wskazał, że określanie wysokości opłaty ma zawierać proporcję (stosunek ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych), to rolą organu jest odzwierciedlenie tej proporcji w treści decyzji. Nie jest okolicznością zależną od organu, że w przepisach wykonawczych wciąż jest brak realizacji ustawowych wymagań, wynikających tak z brzmienia art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne, jak i 277 tej ustawy. Fakt wejścia w życie normy art. 274 pkt 1 wspomnianej ustawy dopiero z dniem 1 stycznia 2022 r. także determinuje możliwości organów w zakresie określania opłaty stałej za pobór wód. Podkreślić jednak stanowczo należy, że nie jest ani rolą sądu ani rolą organów wyręczanie prawodawcy w realizacji jego kompetencji.

Podsumowując, poza argumentacją zawartą powyżej, w zakresie nieobowiązywania przepisów wykonawczych dotyczących opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty stałej (w tym § 15 rozporządzenia), do czasu wejścia w życie normy art. 274 pkt 1 ustawy Prawo wodne, nie można odczytywać art. 277 ust. 1 tej ustawy w taki sposób, że Rada Ministrów była na jego podstawie uprawniona do określenia jednostkowych opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty stałej, w sposób arbitralny, a bez uwzględnienia kryteriów ustawowych, o których mowa w art. 277 ust. 2.

Powyższego nie zmienia także okoliczność, że w art. 561 ustawy Prawo wodne określone zostały górne stawki jednostkowe opłat za pobór wód w formie opłaty stałej, które w wypadku wód podziemnych wynoszą 500 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wody, które to stawki mają obowiązywać do dnia 31 grudnia 2021 r. Po pierwsze wskazać bowiem należy, że wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się w oparciu o stawkę jednostkową opłaty nie zaś stawkę "górną jednostkową" (art. 271 ust. 2 nie został w tym zakresie zmieniony).

Po drugie, ze wspomnianego przepisu art. 561 ustawy w żadnym razie nie wynika, że do wskazanej wyżej daty stosowane miałyby być w każdym wypadku właśnie tak określone górne stawki. Czym innym jest niewątpliwie określenie górnych stawek jednostkowych, a czym innym wskazanie, że takie stawki należy stosować do ustalenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych. Stąd nie sposób zgodzić się z organem, że art. 561 ustawy "wprost odnosi się do ustalenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych do dnia 31 grudnia 2021 r.". Raz jeszcze należy podkreślić, że w dalszym ciągu obowiązuje przepis art. 271 ust. 2 ww. ustawy, wskazujący na konieczność uwzględnienia przy określaniu wysokości opłaty stałej za pobór wód podziemnych - stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego, do dostępnych zasobów wód podziemnych.

Na marginesie jedynie należy zauważyć, że § 2 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2017 r., który będzie obowiązywać od 1 stycznia 2022 r. przewiduje trzy jednostkowe stawki opłaty stałej – odnoszące się do poboru wód: 1) nie większego niż 10 % SNQ, 2) większego niż 10 % i nie większego niż 50 % SNQ oraz 3) większego niż 50 % SNQ. Trzecia najwyższa stawka dla poboru wód większego niż 50 % SNQ wynosi 400 zł na dobę za 1 m3 za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód, a zatem jest niższa niż określona w art. 561 ustawy Prawo wodne górna stawka jednostkowa, co powoduje, że rozwiązanie wprowadzone tym przepisem wydaje się jeszcze bardziej wątpliwym.

Zaznaczenia przy tym wymaga, że art. 277 ust. 1 ustawy Prawo wodne, na podstawie którego wydano rozporządzenie z dnia 22 grudnia 2017 r., stanowi podstawę do określenia jednostkowych stawek opłat, o których mowa wyłącznie w art. 274 oraz 275 ust. 20 – 24 tej ustawy. Nie wymieniono w tym uregulowaniu, żadnych innych przepisów, w szczególności nie ma w nim mowy o stawkach opłat określonych w art. 561 ww. ustawy.

Z tych względów, do ustalenia stronie skarżącej opłaty stałej za pobór wód podziemnych z ujęcia zlokalizowanego w miejscowości Ś., organ nie mógł zastosować stawki określonej w § 15 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2017 r., jednocześnie brak jest jakiegokolwiek innego przepisu określającego stawki jednostkowe w takiej wysokości (przepis art. 561 ustawy określa jedynie górne stawki jednostkowe, bez wskazania, że wysokość opłaty stałej winna być ustalana w oparciu o stawki górne, zaś cytowany przez organ art. 552a ustawy w ogóle takich stawek nie określa).

W konsekwencji organ administracji wodnej, nie wykorzystując do ustalenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych, naruszył art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne, co doprowadziło Sąd do przekonania o konieczności wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obiegu prawnego.

Odnosząc się natomiast do argumentu strony skarżącej, że "decyzja dotycząca poboru wód ze studni w Ś. nie dotyczy skarżącej Spółki tylko Gminy [...]" należy uznać, że jest on niezrozumiały. Nie ulega bowiem wątpliwości, że decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. – po rozpoznaniu wniosku P. G. K. Sp. z o.o. w K. P. – temu właśnie podmiotowi udzielono pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych z ujęcia zlokalizowanego w miejscowości Ś..

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 145 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję.

Jednocześnie, uznając, że – z przyczyn, o których mowa powyżej (brak stawek jednostkowych, uwzględniających czynniki, o których mowa w art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne) - brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego, na podstawie w art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 ww. ustawy.

Zdanie Odrębne

VOTUMSEPARATUM

Zdanie odrębne sędziego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Anny Sokołowskiej do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 493/21 w sprawie ze skargi

P. G. K. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] (dalej: "Skarżąca") na decyzję Inne z [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych z ujęcia zlokalizowanego w miejscowości Ś..

Wyrokiem z 26 sierpnia 2021 r. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 sentencji), umorzył postępowanie (pkt 2 sentencji) oraz zasądził od organu odwoławczego na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 3 sentencji).

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd uwzględniając stanowisko Skarżącej stwierdził, że organ stosując przepisy art. 271 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310 ze zm.) – dalej: "u.p.w." i § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2502 ze zm.) – dalej: "rozporządzenie z 22 grudnia 2017 r." dokonał błędnej interpretacji.

Sąd zanegował ważność rozporządzenia z 22 grudnia 2017 r. w zakresie regulacji dotyczącej jednostkowej stawki opłaty za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty stałej (§ 15). Zdaniem Sądu skoro norma art. 274 u.p.w., która stała się elementem dyspozycji art. 277 u.p.w. (delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia wykonawczego w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne), a w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2022 r. nie określa górnych stawek za pobór wód w formie opłaty stałej, to rozporządzenie z 22 grudnia 2017 r. nie może określać stawek za pobór wód w formie opłaty stałej (a jeśli określa, to obowiązywać one mogą dopiero od 1 stycznia 2022 r.). Wychodząc poza zakres upoważnienia ustawowego przepis § 15 rozporządzenia z 22 grudnia 2017 r. został wydany bez ustawowej podstawy prawnej. Tym samym ustalając wysokość opłaty stałej, organy w ogóle nie powinny uwzględniać ww. przepisu jako wydanego bez upoważnienia ustawowego.

Osobną kwestią poddaną analizie przez Sąd w niniejszej sprawie, było nie wykorzystanie przez organ do ustalenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego do dostępnych zasobów wód podziemnych, o którym mowa w art. 271 ust. 2 in fine u.p.w.

Nie podzielam stanowiska w obu wskazanych powyżej skrótowo kwestiach, stanowiska Sądu są błędne.

W pierwszej kolejności Sąd myli się, że rozporządzenie z 22 grudnia 2017 r. w zakresie regulacji dotyczącej jednostkowych stawek opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty stałej (§ 15) zostało wydane bez upoważnienia ustawowego. Dopuszczając taką ewentualność Sąd przesądził, że w związku z nieobowiązywaniem przepisów wykonawczych, do czasu wejścia w życie normy art. 274 pkt 1 u.p.w.

(tj. do 1 stycznia 2022 r.), nie można odczytywać art. 277 ust. 1 u.p.w. w taki sposób, że Rada Ministrów była na jego podstawie uprawniona do określenia jednostkowych opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty stałej. Tym samym, zdaniem Sądu brak było podstaw do ustalenia wysokości opłaty stałej za pobór wód podziemnych na podstawie art. 271 ust. 2 u.p.w. Sąd stwierdził dodatkowo, że stanowiska tego nie zmienia okoliczność, że w art. 561 u.p.w. określona została górna stawka jednostkowa opłaty za pobór wód w formie opłaty stałej.

Przechodząc do istoty sprawy wskazuję, że organ określił opłatę stałą za usługę wodną polegającą na poborze wód podziemnych z ujęcia zlokalizowanego w miejscowości Ś., w oparciu o przepisy art. 271 ust. 2 u.p.w. i § 15 rozporządzenia z 22 grudnia 2017 r. oraz art. 561 u.p.w.

Wskazać należy, że wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. u.p.w. było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000 r., str. 1, ze zm. - Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275) – dalej: "dyrektywa 2000/60/WE".

Z art. 9 dyrektywy 2000/60/WE wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem.

Natomiast z art. 8 dyrektywy 2000/60/WE wynika zobowiązanie dla państw członkowskich do zapewnienia utworzenia programów monitorowania stanu wód w celu ustalenia spójnego i całościowego przeglądu stanu wód dla wód powierzchniowych, dla wód podziemnych i dla obszarów chronionych.

Rozwinięcie stanowią zapisy załącznika nr 5 (2. Wody podziemne; 2.1. Stan ilościowy wód podziemnych, 2.1.1. Parametry klasyfikacji stanu ilościowego; 2.1.2. Definicja stanu ilościowego; 2.2. Monitorowanie stanu ilościowego wód podziemnych; 2.2.1. Sieć monitorowania poziomu wód podziemnych). W tej regulacji wskazano, że sieć monitorowania wód podziemnych ustalana jest zgodnie z wymogami art. 7 oraz 8. Sieć monitorowania projektowana jest w sposób umożliwiający wiarygodną ocenę stanu ilościowego wszystkich części wód lub grup części wód podziemnych, w tym ocenę dostępnych zasobów wód podziemnych.

W przepisach u.p.w. wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości.

Pełne wdrożenie zasady zwrotu kosztów usług wodnych, o którym mowa w dyrektywie 2000/60/WE i polegające na zapewnieniu pełnego zwrotu kosztów usług wodnych stanowiło jeden z elementów projektu u.p.w. i ma kluczowe znaczenie dla zapewnienia finansowania zadań w obszarze gospodarki wodnej, w tym z funduszy europejskich (por. Uzasadnienie projektu ustawy – Prawo wodne - pkt 1.7.).

Na gruncie ustawy krajowej, ustawodawca w art. 267 u.p.w. wymienił instrumenty ekonomiczne służące gospodarowaniu wodami w postaci opłat i należności. Zalicza się do nich m.in. opłaty za usługi wodne (art. 267 pkt 1 u.p.w.). Podkreślić należy, że pojęcie usług wodnych nie występowało na gruncie ustawy prawo wodne obowiązującej przed dokonaniem nowelizacji z roku 2017 (obowiązującej od 1 stycznia 2018 r.).

W art. 35 ust. 1 u.p.w. wyjaśniono, że usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Zgodnie natomiast z art. 35 ust. 3 pkt 1 u.p.w. usługi wodne obejmują pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych.

Właśnie pobór wód podziemnych i opłata stała z nim związana stanowi przedmiot analizy w niniejszej sprawie.

Wyjaśnić należy, że cześć usług wodnych wiąże się z obowiązkiem ponoszenia opłat, tak stanowi art. 268 ust. 1 pkt 1 u.p.w. Zgodnie z tą regulacją opłaty za usługi wodne uiszcza się za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych.

Zwrócić należy uwagę, że konstrukcja opłaty za pobór wody została znacząco zmieniona. Dotychczasowa opłata była jednoczęściowa i zależała od ilości i jakości pobranej wody, jej rodzaju oraz przeznaczenia. Począwszy od 2018 r. opłaty zostały ukształtowane inaczej, oprócz opłaty uzależnionej od rzeczywistej ilości pobranej wody (tzw. opłaty zmiennej) wprowadzono opłatę stałą. Ustawodawca przyjął ogólne założenia (w zakresie wód podziemnych), że wysokość opłat za pobór wody będzie zależeć odpowiednio od ilości pobranej wody, przeznaczenia wody, oraz dostępnych zasobów tych wód. Obecnie na gruncie u.p.w. pod pojęciem opłat za usługi wodne rozumieć należy zarówno opłaty stałe, jak i opłaty zmienne i opłaty podwyższone. Takie bowiem rodzaje opłat przewidział ustawodawca w u.p.w.

Moim zdaniem ocena, czy § 15 rozporządzenia z 22 grudnia 2017 r. (wskazujący jednostkową stawkę opłaty za pobór wód w formie opłaty stałej) pozbawiony jest podstawy ustawowej, wymaga przeanalizowania kilku zasadniczych kwestii.

Powołany § 15 rozporządzenia z 22 grudnia 2017 r. został wprowadzony do tego aktu z dniem 1 stycznia 2018 r. i nie ulega wątpliwości, że koreluje on z nowelizacją u.p.w. Ustawodawca postępując zgodnie z zasadami legislacji w akcie rangi ustawowej (w tym wypadku w u.p.w.) postanowił uregulować gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi (art. 1 u.p.w.). Powody znowelizowania ustawy prawo wodne i jej zakres pozostawał w związku z postanowieniami dyrektywy 2000/60/WE (okoliczności te przedstawiłam pokrótce powyżej). Aby jednak możliwe było wykonywanie założeń ustawowych konieczne było zamieszczenie w ustawie przepisu stanowiącego upoważnienie do wydania aktu wykonawczego.

Ustawodawca przewidział upoważnienie do wydania rozporządzenia wykonawczego w art. 277 ust. 1 u.p.w. i jest to upoważnienie obligatoryjne.

Zgodnie z tą regulacją Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, jednostkowe stawki opłat, o których mowa w art. 274 oraz w art. 275 ust. 20-24.

Zdaniem Sądu przesadzające dla kierunku rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było ustalenie, że organ podatkowy dokonał ustalenia wysokości opłaty stałej za pobór wód przyjmując do obliczeń jednostkową stawkę opłaty, o której mowa w § 15 rozporządzenia z 22 grudnia 2017 r. Tym samym doszło do ustalenia opłaty stałej w oparciu o nieważny zapis aktu wykonawczego.

Analiza ww. przepisu wymaga również zestawienia z art. 274 u.p.w., w którym ustawodawca uregulował górne jednostkowe stawki opłat za usługi wodne, o których mowa w art. 268 ust. 1 pkt 1-3 oraz w art. 269, doprecyzowanie zakresu następuje w pkt 1 dotyczącym górnych jednostkowych stawek opłat za pobór wód w formie opłaty stałej (w tym zakresie regulacja wejdzie w życie 1 stycznia 2022 r.) oraz w punktach od 2 do 11 dotyczących górnych jednostkowych stawek opłat za inne usługi wodne (pozostające jednak poza przedmiotem niniejszej sprawy).

Kluczowe okazuje się rozstrzygnięcie jaki wpływ na rzeczywiste istnienie upoważnienia ustawowego dla wydania art. 15 rozporządzenia z 22 grudnia 2017 r. ma okoliczność nieobowiązywania w dacie ustalania opłaty punktu 1 (art. 274 u.p.w.) Innymi słowy, czy do dnia wejścia w życie ww. regulacji (tj. do 1 stycznia 2022 r.) brak jest ważnie obowiązującego przepisu wykonawczego określającego jednostkową stawkę opłaty za pobór wód w formie opłaty stałej.

W celu rozstrzygnięcia tej kwestii należy wskazać na rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) i załącznik do niego (dalej: "załącznik ZTP").

Zgodnie z § 63 załącznika ZTP w przepisach upoważniających do wydania rozporządzenia wskazuje się: 1) organ właściwy do wydania rozporządzenia;

1. 2) rodzaj aktu;
2. 3) zakres spraw przekazywanych do uregulowania w rozporządzeniu;
3. 4) wytyczne dotyczące treści rozporządzenia.

W myśl § 65 załącznika ZTP Zakres spraw przekazywanych do uregulowania w rozporządzeniu określa się w sposób precyzyjny. Określenie tych spraw nie może być ogólnikowe, w szczególności przez posłużenie się zwrotem: "... określi szczegółowe zasady...".

Stosownie do treści § 67 załącznika ZTP przepis upoważniający formułuje się w jednym artykule tak, aby można było powołać go jako podstawę prawną wydania rozporządzenia (ust. 1). Artykuł, o którym mowa w ust. 1, można dzielić na jednostki redakcyjne niższego stopnia, w szczególności wytyczne mogą być wyrażone w oddzielnych ustępach tego artykułu albo jako jego drugie zdanie (ust. 2).

Przechodząc do analizy art. 277 ust. 1 u.p.w. z uwzględnieniem przepisów załącznika ZTP, w szczególności tych wyżej powołanych, stwierdzić należy, że spełnia on opisane tam warunki. Najistotniejsze okazuje się przesądzenie, czy odesłanie do art. 274 u.p.w. stanowi wystarczające doprecyzowanie zakresu upoważnienia ustawowego dla regulacji § 15 rozporządzenia z 22 grudnia 2017 r.

Uwzględniając powyższe stoję na stanowisku, że upoważnienie w niniejszej sprawie istniało i było ważnie ustanowione. Przesądza o tym treść przepisu art. 274 u.p.w. Należy zwrócić uwagę na jego początkowy fragment (kluczowy dla całego upoważnienia). Treść ta jest następująca: "Górne jednostkowe stawki opłat za usługi wodne, o których mowa w art. 268 ust. 1 pkt 1-3 oraz w art. 269, wynoszą:"

Podkreślić należy, że ustawodawca w u.p.w. posługuje się dwoma ważnymi pojęciami, tj.: "górna jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne" oraz "jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne". Pierwsze pojęcie dotyczy maksymalnej jednostkowej stawki opłaty, której wysokość wskazuje ustawodawca w przepisach u.p.w. Wskazanie to może polegać na różnicowaniu stawek przez wprowadzenie kryterium różnicującego (tak w art. 274 pkt 1 u.p.w., który wejdzie w życie 1 stycznia 2022 r.) lub bez różnicowania poprzez wskazanie jednej jednostkowej stawki (tak w art. 561 ust. 1 u.p.w. – przepis przejściowy, który obowiązuje do 31 grudnia 2021 r.). Drugie pojęcie dotyczy stawki, która stanowi element składowy równania dla obliczenia wysokości opłaty stałej za usługę wodną. Wysokość jednostkowej stawki opłaty wskazuje natomiast upoważniony do tego podmiot w drodze rozporządzenia wykonawczego. W tym zakresie należy zwrócić uwagę na art. 277 ust. 1 u.p.w., zgodnie z tą regulacją to Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia jednostkowe stawki opłat, o których mowa w art. 274 oraz art. 275 ust. 20-24.

Nie ulega wątpliwości, że art. 274 pkt 1 u.p.w. rozpocznie obowiązywanie od 1 stycznia 2022 r. Zwrócić należy uwagę, że do 31 grudnia 2019 r., a następnie do 31 grudnia 2021 r. (zmiany dokonano ustawą z 11 września 2019 r. o zmianie ustawy prawo wodne oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. z 2019 r. poz. 2170) ustawodawca przewidział okres przejściowy. W związku z tym ustawodawca, aby nie doszło do powstania luki w przepisach prawa w okresie od 1 stycznia 2018 r. do dnia wejścia w życie zmian (tj. 31 grudnia 2021 r.), zdecydował się na wprowadzenie do ustawy przepisu, tj. art. 561 u.p.w.

Zgodnie z art. 561 ust. 1 u.p.w. do dnia 31 grudnia 2021 r. górne jednostkowe stawki opłat za pobór wód w formie opłaty stałej wynoszą za pobór wód podziemnych - 500 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wody.

Nie do zaakceptowania jest moim zdaniem stanowisko Sądu, że brak było podstaw do ustalenia wysokości opłaty stałej za pobór wód podziemnych i stanowiska tego nie zmienia okoliczność, że w art. 561 u.p.w. określona została górna stawka jednostkowa opłaty za pobór wód w formie opłaty stałej.

Zaprezentowana przez Sad wykładnia językowa art. 277 ust. 1 u.p.w. prowadzi do wniosków wręcz sprzecznych z celem nowelizacja prawa wodnego i wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. u.p.w. a poza tym czyni w systemie ustawy zupełnie zbędnym przepis art. 561 u.p.w.

Wskazać należy, za Sądem Najwyższym: "Priorytet wykładni językowej można byłoby zaakceptować jedynie w warunkach dużej spójności systemu prawa i dyscypliny legislacyjnej ustawodawcy. Polski system prawa tych warunków nie spełnia, przez co wykładnia językowa dawać musi wyniki niepewne. Musi w związku z tym być wspierana wykładnią systemową i funkcjonalną." Wyrok SN z 20 czerwca 1995 r. (III ARN 22/95). Przechodząc zatem do wykładni funkcjonalnej art. 277 ust. 1 u.p.w. zgodnie z którą przepis ustawy musi być tłumaczony tak, aby był najbardziej przydatnym środkiem do osiągnięcia celu ustawy, konieczne jest jego uzupełninie o treść przepisu epizodycznego to jest art. 561 u.p.w. który wprost stanowi że do dnia 31 grudnia 2021 r. górne jednostkowe stawki opłat za pobór wód w formie opłaty stałej wynoszą: 1) za pobór wód podziemnych - 500 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wody;

2) za pobór wód powierzchniowych - 250 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wody. Tego rodzaju technika prawodawcza jest zgodnie z art., 29a i 29 b ZTP.

W kontekście przywołanej wykładni nie mniej istotne jest zdefiniowanie zakresu znaczenia pojęcia usługi wodne oraz opłat za usługi wodne. Zostały ono opisane we wcześniejszej części. Bezsprzecznie, jednak opłaty za usługi wodne zgodnie z przepisami u.p.w. obejmują opłaty stałe, zmienne i podwyższone.

W zakresie wszystkich ww. rodzajów opłat ustawodawca przewidział upoważnienie do wydania rozporządzenia regulującego wysokość jednostkowych stawek. W zakresie jednostkowych stawek opłaty stałej i zmiennej jest to art. 277 ust. 1 u.p.w. (w zw. z art. 274 u.p.w.), a w zakresie opłaty podwyższonej jest to art. 292 u.p.w. (w zw. z art. 291 u.p.w.). Warto zwrócić na tę okoliczność uwagę, ponieważ potwierdza ona, iż w u.p.w. nie ma luki prawnej w zakresie upoważnienia do określenia w rozporządzeniu jednostkowych stawek opłaty stałej za pobór wód.

Wskazuje również na § 67 ust. 1 załącznika ZTP.Wynika z niego, że upoważnienie ustawowe powinno zostać sformułowane w jednym artykule tak, aby można było powołać go jako podstawę prawną wydania rozporządzenia. Warunek ten spełnia przepis art. 277 ust. 1 u.p.w.

Nie byłoby, także prawidłowe umieszczenie w art. 277 ust. 1 u.p.w. odesłania do przepisu przejściowego, jakim jest art. 561 u.p.w. mającego charakter epizodyczny o czym była już mowa powyżej. Przepis ten bowiem ma tę cechę, że jego obowiązywanie zostało określone poprzez wskazanie konkretnej daty. Tym samym po tej dacie odpadłaby podstawa prawna dla upoważnienia.

Nie jest poprawne wydanie jednego aktu wykonawczego na podstawie kilku przepisów upoważniających zawartych w tej samej ustawie, ani też na podstawie kilku upoważnień zamieszczonych w różnych ustawach (por. Komentarz do zasad techniki prawodawczej, S. Wronkowska, M. Zieliński; Wydawnictwo Sejmowe; Warszawa 2004).

Pomimo, więc wyznaczonego przez ustawodawcę vacatio legis dla art. 274 pkt 1 u.p.w., który zgodnie z art. 574 pkt 4 u.p.w. wchodzi w życie 1 stycznia 2022 r., ustawodawca w analizowanym przepisie art. 277 ust. 1 u.p.w. zawarł wszystkie niezbędne elementy przesądzające o upoważnieniu do wydania aktu wykonawczego w spornym zakresie.

W tych okolicznościach, wbrew stanowisku Sądu, nie zaistniały okoliczności uzasadniające uchylenie decyzji organu podatkowego i umorzenie postępowania podatkowego wobec braku upoważnienia do wydania § 15 rozporządzenia z 22 grudnia 2017 r.

Warto zauważyć, że pogląd prezentowany w zdaniu odrębnym jest tożsamy z stanowiskiem Sadu wyrażonym w Wyrokach II SA/Sz 480/21, II SA/Sz 488/21 II SA/Sz 684/21 i w pełni poglądy tam wyrażone podzielam.

W związku z tym, że upoważnienie było ważne, organ prawidłowo zastosował § 15 rozporządzenia z 22 grudnia 2017 r. W mojej ocenie konsekwencją powyższego jest konieczność merytorycznego zbadania prawidłowości zastosowania przez organ podatkowy art. 271 ust. 2 u.p.w. i prawidłowości ustalenia wysokości opłaty stałej.

W regulacji tej znalazły się założenia ustawodawcy dotyczące ustalania wysokości opłaty stałej za pobór wód podziemnych.

Zgodnie z art. 271 ust. 2 wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych.

Zwracam uwagę na dane niezbędne do wyliczenia opłaty stałej za pobór wody podziemnej, a na które art. 271 ust. 2 u.p.w. wskazuje. Są to: jednostkowa stawka opłaty; maksymalna ilość wody, która może być pobrana (wyrażoną w m3/s) wynikającą z pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego; wielkość dostępnych zasobów wód podziemnych; czas (wyrażony w dniach).

Informacja dotycząca jednostkowej stawki opłaty zawarta została przez ustawodawcę w u.p.w. oraz rozporządzeniu z 22 grudnia 2017 r. Przywołane rozporządzenie zostało wydane na podstawie ustawowego upoważnienia, o którym mowa w art. 277 u.p.w. (argumenty w tym zakresie przedstawiono powyżej). Istotne jednak jest, że regulacja ustawowa (tj. do 31 grudnia 2021 r. - art. 561 ust. 1 u.p.w.;

od 1 stycznia 2022 r. - art. 274 pkt 1 u.p.w.) określa górne jednostkowe stawki opłat za usługi wodne (stawki maksymalne), a rozporządzenie z 22 grudnia 2017 r. (tj. do 31 grudnia 2021 r. - § 15; od 1 stycznia 2022 r. – § 2) jednostkowe stawki opłat za usługi wodne obowiązujące w okresie rozliczeniowym. Stawki te nie mogą być wyższe niż wartość wyrażona w u.p.w.

Ustalenie danych o maksymalnej ilości wody możliwej do pobrania sprowadza się do zasięgnięcia informacji zamieszczonych w pozwoleniu wodnoprawnym przyznanemu zobowiązanego do uiszczenia opłaty.

W wypadku czasu wyrażonego w dniach, z uwagi na roczny wymiar opłaty należy przyjąć, że będzie to liczba dni kalendarzowych w danym roku, czyli co do zasady 365.

Natomiast wielkość dostępnych zasobów wód podziemnych, na którą wskazuje w końcowej części analizowany przepis, niestety nie została w treści u.p.w. skonkretyzowana. Ustawodawca nie zamieścił w ustawie jakichkolwiek wytycznych dotyczących sposobu określania dostępnych zasobów wody podziemnej. W związku z tymi okolicznościami ten element składowy obliczeń opłaty stałej może wzbudzać wątpliwości i tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie stanowić kwestie sporną przy okazji weryfikacji poprawności decyzji określających taką opłatę.

Podkreślenia jednak wymaga, że w związku z okresem przejściowym ustawodawca zdecydował się na zastosowanie jednej górnej jednostkowej stawki opłaty stałej (art. 561 ust. 1 u.p.w.) i w związku z tym jednej jednostkowej stawki opłaty stałej (§ 15 rozporządzenia z 22 grudnia 2017 r.). Tym samym przyjęcie jednostkowych stawek opłaty w zależności od stosunku wielkości poboru wody do wielkości dostępnych zasobów wód podziemnych (tak w art. 274 pkt 1 u.p.w. w zw. z § 2 rozporządzenia z 22 grudnia 2017 r.) na gruncie niniejszej sprawy nie ma znaczenia i nie wpływa na wysokość opłaty. Do 31 grudnia 2021 r. powyższe elementy nie będą miały znaczenia, albowiem obowiązywać będzie tylko jedna górna jednostkowa stawka opłaty za pobór wód w formie opłaty stałej, która znajduje odbicie w § 15 rozporządzenia z 22 grudnia 2017 r.

Powyższe oznacza, że przy obliczeniach wysokości opłaty stałej za pobór wód podziemnych nie uwzględnia się wartości tego stosunku jako samodzielnej zmiennej, co mogłoby sugerować literalna wykładnia ww. przepisu.

Za trafnością tego twierdzenia przemawia m.in. okoliczność, iż ustawodawca pomimo umieszczenia takiego elementu w przepisie art. 271 ust. 2 nie podał jakichkolwiek wytycznych dotyczących sposobu określenia wskaźnika korzystania z dostępnych zasobów wody podziemnej. Jedynie bowiem określenie stosunku wody możliwej do pobrania do dostępnych zasobów wód w formie wskaźnika, czy wartości liczbowej miałoby logiczne uzasadnienie dla zastosowania go przy obliczaniu opłaty stałej. Tym samym uzasadnione jest stwierdzenie, że element ten (tj. stosunek wody możliwej do pobrania na podstawie pozwolenia wodnoprawnego do dostępnego zasobu wód w ujęciu) jest uwzględniony w wysokości konkretnej stawki opłaty (por. "Nowe prawo wodne najważniejsze zmiany dla gmin i przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych"; red. dr Krzysztof Filipek, Mariusz Kucharski, Paweł Michalski; rok 2017; Wydanie 1).

Wątpliwości związane z sensem zastosowania przez ustawodawcę dodatkowego kryterium (tj. stosunku wody możliwej do pobrania na podstawie pozwolenia wodnoprawnego do dostępnego zasobu wód w ujęciu) można wyeliminować poprzez zestawienie regulacji art. 271 ust. 2 z art. 274 pkt 1 lit. a u.p.w.

w zw. z § 2 rozporządzenia z 22 grudnia 2017 r.

To oznacza, że wbrew twierdzeniu Skarżącej przy obliczaniu opłaty stałej za pobór wód podziemnych nie należało uwzględniać kryterium proporcji (stosunku) wody możliwej do poboru do dostępnych zasobów wód podziemnych. Przesądza o tym całokształt analizy przepisów prawa obowiązujących w dacie wydania decyzji, które prowadzą do wniosku, że stosunek ten uwzględniony został w konkretnej stawce opłaty.

Po podstawieniu danych do wzoru (stanowiącego odbicie art. 271 ust. 2 u.p.w.) wyliczenie prezentuje się następująco: 500 zł x 0,0015 m3/s (po przeliczeniu ilości [...] m3/h) x 365 dni = [...] zł (po zaokrągleniu do pełnego złotego).

Podsumowując, z powyższych względów zasadnym byłoby oddalenie skargi na decyzję organu odwoławczego z [...] lutego 2021 r. nr [...], na podstawie art. 151 p.p.s.a.