Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, nakazał K. rozbiórkę budynku socjalno-biurowego, zlokalizowanego na działce o numerze geodezyjnym [...] przy ul. P., wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że inwestor nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu w postaci dwóch kontenerów blaszanych o wymiarach [...] m, ustawionych jeden na drugim na posesji przy ul. P.. Kontenery zostały połączone trwale, wewnątrz wykonano schody kręcone. Obiekt posiada dach o konstrukcji drewnianej, pokryty blachą. Jak wynika z wypisu i wyrysu z planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. dla działki o numerze geodezyjnym[...], przyjętego Uchwałą Rady Miejskiej w Stargardzie Szczecińskim Nr XI/116/2003 z dnia 30 września 2003 r. (Dz. U. Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 22 października 2003 r., Nr 93, poz. 1527), teren wymienionej wyżej działki zlokalizowany jest w części na terenach produkcyjno-składowych o symbolu [...] a w części w liniach rozgraniczenia ulic: wewnętrznej o symbolu [...] i dojazdowej o symbolu [...]. Organ podkreślił, że w planie istnieje zapis, zgodnie z którym obiekty zlokalizowane na tej działce są obiektami o walorach zabytkowych.
Z załącznika do ww. wypisu z planu wynika, że ustalona jest nieprzekraczalna linia zabudowy określona po linii istniejących budynków murowanych, co oznacza, że nie ma możliwości wybudowania przed tą linią żadnych obiektów budowlanych. Przedmiotowy obiekt usytuowany jest w odległości [...] cm od linii zabudowy istniejących budynków murowanych w liniach rozgraniczenia ulic: wewnętrznej o symbolu [...] i dojazdowej o symbolu [...], przed ustaloną nieprzekraczalną linią zabudowy.
Organ I instancji wyjaśnił, że z uwagi na treść art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu jest możliwa wówczas gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zdaniem organu, z uwagi na fakt, że plan zagospodarowania określa wyraźnie nieprzekraczalną linię zabudowy po linii istniejących budynków murowanych, nie ma możliwości zalegalizowania przedmiotowego budynku socjalno-biurowego w takiej lokalizacji w jakiej jest obecnie usytuowany. Dlatego organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę.
K. złożyła odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, że na wniosek inwestorów z P. położonego przy ul. P., złożony w [...] r., Rada Miasta podjęła uchwałę intencyjną Nr XLII/491/2014 z dnia 30 września 2014 r., dotyczącą sporządzenia zmiany ww. miejscowego planu. Stargardzki Park Przemysłowy na terenach po byłym ZNTK, jest jednym z większych zakładów pracy, odgrywających kluczową rolę na stargardzkim rynku pracy. Obecny plan miejscowy uniemożliwia rozbudowę, a tym samym rozwój zakładów produkcyjnych oraz zwiększenie zatrudnienia.
Spółka podkreśliła, że projekt zamiany planu jest w trakcie opracowywania, w chwili obecnej w oparciu o ustawę o planowaniu przestrzennym zbierane są wnioski do zmiany planu. Jednym z elementów objętych zmianą, jest obowiązująca i nieprzekraczalna linia zabudowy. W przypadku uchwalenia takiej zmiany możliwa będzie legalizacja samowolnie wykonanego obiektu. W związku z tym rozbiórka tego obiektu wydaje się nieuzasadniona ekonomicznie oraz praktycznie. Ze względu na brak pomieszczeń administracyjnych w istniejącej hali produkcyjnej, wspomniana rozbiórka wiąże się z koniecznością redukcji zatrudnienia i doprowadzi do problemów społecznych.
Decyzją z dnia [...] r., Nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z dnia [...] r.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że badając możliwość przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego organ powiatowy sprawdził zgodność samowolnie wybudowanego obiektu z wypisem i wyrysem planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. z dnia [...] r. i stwierdził, że dla działki nr [...] ustalona jest nieprzekraczalna linia zabudowy określona po obrysie istniejących budynków w liniach rozgraniczenia ulic: wewnętrzne o symbolu [...] i dojazdowej o symbolu [...]
Organ II instancji zaznaczył, że ponieważ przedmiotowy obiekt, od strony ulicy wewnętrznej oznaczonej symbolem 05.KD.W ustawiony jest w całości poza ustaloną nieprzekraczalną linią zabudowy (w odległościach [...] m i [...] m od linii obrysu ścian budynku istniejącego, po której została ustalona nieprzekraczalna linia zabudowy), zatem zgodnie z § 5 pkt 1 ww. wypisu brak jest możliwości zalegalizowania wspomnianego samowolnie wybudowanego obiektu socjalno-biurowego.
Z uwagi na fakt, że definicja nieprzekraczalnej linii zabudowy odnosi się do wszystkich obiektów, zatem bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje dokonana przez organ powiatowy kwalifikacja przedmiotowego obiektu. Jak wynika z akt sprawy obiekt będący przedmiotem postępowania nie jest trwale związany z gruntem, nie ma fundamentów – ustawiony jest na bloczkach betonowych, zatem zgodnie z definicją zamieszczoną w art. 3 prawa budowlanego nie jest budynkiem tylko obiektem budowlanym.
Odnosząc się do argumentów podnoszonych w odwołaniu, organ odwoławczy wskazał, że decyzja wydawana na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane w zakresie rozbiórki, podobnie jak i postanowienie nakładające obowiązki, których spełnienie stanowi warunek niezbędny wszczynający procedurę legalizacyjną, nie mają charakteru uznaniowego. Normy te mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ich zastosowanie nie zależy od woli organu, lecz jest obowiązkiem. Okoliczności co do kosztownej rozbiórki obiektu, kosztów poniesionych przez miasto przy opracowywaniu zmian do obowiązującego obecnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, braku pomieszczeń administracyjnych w istniejącej hali produkcyjnej i konieczności redukcji zatrudnienia, na które odwołująca powołała się w odwołaniu nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, K. zarzuciła zaskarżonej decyzji:
- - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- - art. 7 oraz art. 77 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych oraz niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału zgromadzonego w sprawie, co skutkowało wadliwą analizą stanu faktycznego i oparciem rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym,
- - art. 136 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie przez organ drugiej instancji, pomimo że organ odwoławczy zobligowany jest do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie,
- - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie pomimo braku ku temu podstaw,
- - art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 9 i art. 11 K.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu organu drugiej instancji przyczyn, którymi kierował się nie uwzględniając argumentacji skarżącego,
- - naruszenie przepisów prawa materialnego mający wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- - art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, polegające na zastosowaniu do ustalonego stanu faktycznego definicji z pkt 2 zamiast z pkt 1,
- - art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, "pomimo bezspornie ustalonego stanu faktycznego wchodzące w zakres zastosowania hipotezy normy wysłowionej w tym przepisie",
- - art. 49 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię.
W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że wbrew twierdzeniom organu dla postawienia kontenerów nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Kontener nie jest trwale związany z gruntem, nie ma fundamentów. Zgodnie z dyspozycją art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy Prawo budowlane, takie obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych nie wymagają pozwolenia na budowę.
Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 października 2007 r. (sygn. akt II SA/Gl 292/07), skarżąca wskazała, że przedmiotowe dwa kontenery blaszane, nie są niezgodne z planem zagospodarowania przestrzennego miasta S..
We wspomnianym wyroku, Sąd uznał bowiem, że jeżeli w uchwale w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjęto próbę zdefiniowania "linii zabudowy nieprzekraczalnej" i określono, że jest to linia, której nie może przekroczyć obrys obiektu budowlanego trwale połączonego z gruntem, poza linią zabudowy nieprzekraczalną dopuszczona jest realizacja obiektów budowlanych nie połączonych trwale z gruntem.
K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.).
W ocenie Sądu, skarga K. jest nieuzasadniona.
Zgodnie z treścią art 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409) w brzmieniu aktualnym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 cytowanej ustawy.
Zdaniem Sądu prawidłowo organ odwoławczy przyjął, że na wybudowanie – ustawienie na bloczkach betonowych – obiektu kontenerowego o funkcji socjalno-biurowej o wymiarach [...] m wymagane jest pozwolenie na budowę właściwego w sprawie organu, gdyż żaden z wymienionych wyżej przepisów art. 29 – 31 prawa budowlanego nie przewiduje zwolnienia tego rodzaju obiektów z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.
Należy zaznaczyć, że jest to obiekt piętrowy, z dachem o konstrukcji drewnianej krytej blachą, z podłączoną instalacją wodno-kanalizacyjną, wewnątrz którego znajdują się schody kręcone o konstrukcji metalowej. Posadowienie tego obiektu, powierzchnią dorównującego domom jednorodzinnym, jest stabilne, uniemożliwiające łatwe jego przesunięcie, przeniesienie czy zniszczenie. Z tego też względu inwestycję tę należy zakwalifikować jako trwale związaną z gruntem.
Zdaniem Sądu, o trwałości związania z gruntem przesądza bowiem posadowienie obiektu na tyle trwałe, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Jest to pogląd ugruntowany w orzecznictwie administracyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 923/05 oraz z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2558/10 stwierdził, że o tym, czy określona budowla jest trwale związana z gruntem, czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, ani technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia obiektu w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania.
Z tego względu za nieuzasadnione należy uznać wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wątpliwości organu w tym zakresie. Powyższe nie ma jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia skoro ostatecznie organ odwoławczy zgodził się z organem I instancji, że na wybudowanie przedmiotowego obiektu kontenerowego wymagane jest pozwolenie na budowę.
Z przyczyn wskazanych powyżej nie można wspomnianego obiektu uznać za obiekt tymczasowy o jakim mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z tym przepisem, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Na marginesie należy też wskazać, że skoro kontenery zostały zakupione w kwietniu 2014 r. i do chwili obecnej spełniają funkcję zaplecza socjalno-biurowego dla istniejącego budynku produkcyjnego to nie może być mowy o ich rozebraniu lub przeniesieniu w inne miejsce w terminie o jakim mowa w cytowanym przepisie.
Nie ulega przy tym wątpliwości, że budowa obiektu o jakim mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowalne wymaga zgłoszenia właściwemu organowi z uwagi na treść art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przy czym w sprawie bezspornym jest, że takiego zgłoszenia nie dokonano.
Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, konsekwencje wybudowania obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia określa art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W myśl art. 48 ust. 2 cytowanej ustawy, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1:
- 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:
- a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo
- b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
- 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem
- - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.
W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:
- 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
- 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane).
Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 cytowanej ustawy).
Mając na uwadze powyższe uregulowania, jak również okoliczność, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Miasta S. (przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Stargardzie Szczecińskim Nr XI/116/2003 z dnia 30 września 2003 r.) dla działki nr 109/68 ustalona jest nieprzekraczalna linia zabudowy określona po obrysie istniejących budynków, w liniach rozgraniczenia ulic: wewnętrznej oznaczonej symbolem [...] i dojazdowej o symbolu [...] zaś samowolnie wybudowany obiekt ustawiony jest poza ustaloną nieprzekraczalną linią zabudowy (w odległościach[...] m i [..] m od linii obrysu ścian budynku istniejącego, po której została ustalona nieprzekraczalna linia zabudowy) zatem brak jest możliwości zalegalizowania wspomnianego obiektu socjalno-biurowego.
Zdaniem Sądu za nietrafny należy uznać zawarty w skardze zarzut niewyjaśnienia przez organ odwoławczy wszystkich istotnych okoliczności w sprawie oraz "nieprzeprowadzenia z urzędu postępowania dowodowego". Okoliczność, że organ ten dokonał ustaleń w przeważającej części zbieżnych z ustaleniami organu I instancji w żadnym razie nie oznacza niedopełnienia obowiązków w omawianym zakresie. Podkreślenia przy tym wymaga, że skarżąca nie wskazuje jakie to konkretnie ustalenia organ pominął ani jakie dowody winien dodatkowo przeprowadzić. Z treści skargi wynika, że w zasadzie nie zgadza się ona z zakwalifikowaniem przez ten organ przedmiotowego obiektu socjalno-biurowego jako obiektu wymagającego pozwolenia na budowę. Z takim stanowiskiem, z przyczyn o których była już mowa powyżej nie sposób się jednak zgodzić.
Nie sposób także uznać za trafną sugestię, jakoby wspomniany obiekt mógł zostać zakwalifikowany jako obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy o jakim mowa w art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy Prawo budowlane, a to z tego względu, że na terenie działki [...] przy ul. P. do chwili wydania zaskarżonej decyzji takiej budowy nie rozpoczęto. Niewątpliwie nie sposób uznać za budowę w rozumieniu tego przepisu prowadzone prace wykończeniowe na terenie samego obiektu socjalno-biurowego. Z przepisu tego jasno bowiem wynika, że chodzi tu obiekt czasowo użytkowany na potrzeby prowadzonej budowy nie zaś o obiekt budowany.
Należy przy tym dodać, że nawet gdyby chodziło tu o obiekt tymczasowy to i tak jego budowa na tym terenie byłaby niedopuszczalna z uwagi na treść § 6 ust. 1 zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S., zgodnie z którym na terenie objętym zmianą planu nie dopuszcza się lokalizowania obiektów tymczasowych i nietrwałych.
Z tego względu nie może odnieść spodziewanego skutku powoływanie się przez skarżącą na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 października 2007 r. (sygn. akt II SA/Gl 292/07). Wspomniany wyrok dotyczy bowiem odmiennej sytuacji, w której w uchwale w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjęto próbę zdefiniowania "linii zabudowy nieprzekraczalnej" jako linii, której nie może przekroczyć obrys obiektu budowlanego trwale połączonego z gruntem – co jednak nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Zgodnie z § 5 pkt 1 wspomnianej wyżej zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, nieprzekraczalna linia zabudowy jest to linia, poza którą realizacja wszelkich obiektów budowlanych jest niedopuszczalna.
Należy zaznaczyć także, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostają podnoszone przez skarżącą Spółkę na rozprawie w dniu 28 stycznia 2015 r. okoliczności związane z uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. skoro uchwała w tej sprawie została podjęta już po dacie wydania zaskarżonej decyzji a przy tym nie została ona do chwili obecnej opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa
Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja podjęta została z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. znalazły jednoznaczny wyraz w jej uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 K.p.a., skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) jak w sentencji.