Uzasadnienie
Z.D. w dniu 14 kwietnia 2014 r., na podstawie art. 63 Konstytucji RP, złożył w Urzędzie Miasta S. pismo zatytułowane "wniosek", w którym powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12, wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Szczecinek nr XXIX/251/2012 z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie określenia terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Pismem z dnia [...] Dyrektor Wydziału Komunalnego Urzędu Miasta S. wyjaśnił wnioskodawcy przedmiot wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz skutki tego orzeczenia. Dyrektor wskazał nadto, że aktem prawa miejscowego, wydanym na podstawie zakwestionowanego przez Trybunał art. 6k ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jest uchwała Rady Miasta Szczecinek nr XXIX/254/2012 z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalania wysokości stawki tej opłaty, a nie uchwała, o której stwierdzenie nieważności wnioskuje.
Pismem z dnia 22 kwietnia 2014 r. Z.D., na podstawie art. 113 § 2 K.p.a., zwrócił się do Burmistrza Miasta S. o wyjaśnienie wątpliwości "co do treści postanowienia z dnia [...]".
W odpowiedzi Dyrektor Wydziału Komunalnego Urzędu Miasta S. pismem z dnia 24 kwietnia 2014 r. poinformował Z.D., że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12 orzekł o niezgodności art. 6k ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z Konstytucją RP z powodu braku określenia w nim maksymalnej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jaką mogą ustalić rady gmin. Trybunał nakazał ustawodawcy jak najszybsze wprowadzenie odpowiednich zmian do ustawy.
Dyrektor podkreślił, że dopiero po wprowadzeniu w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stawki maksymalnej Rada Miasta będzie musiała zmienić uchwałę dotyczącą ustalania wysokości stawki tej opłaty. Natomiast do czasu wprowadzenia odpowiednich zmian w ustawie wszystkie uchwały zachowują obowiązującą moc prawną.
Na powyższe pismo, nazwane przez Z.D. "postanowieniem", wniósł on zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z [...], na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "K.p.a.", stwierdziło niedopuszczalność zażalenia.
Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 123 K.p.a. w toku postępowania organ administracji wydaje postanowienia, które dotyczą kwestii wynikających w toku tego postępowania. W przedmiotowej sprawie organ nie prowadził postępowania, a w związku z tym wysyłanych do Z.D. pism nie można zaliczyć do postanowień, o których mowa w art. 123 K.p.a. Skoro zatem otrzymane przez Z.D. pisma nie były wydanymi w toku postępowania postanowieniami, a jedynie informacją, w ocenie organu odwoławczego, należało stwierdzić niedopuszczalność zażalenia.
Na postanowienie Kolegium z dnia 20 maja 2014 r. Z.D. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, uzupełnioną następnie pismem procesowym z dnia 11 kwietnia 2015 r.
Skarżący opisał przebieg postępowania w sprawie i powołując się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 1983 r., sygn. akt II SA 593/83 wniósł o uchylenie w całości lub o stwierdzenie nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu.
Na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o uwzględnienie skargi w całości oraz o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Realizując wyżej określone granice kontroli, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalności zażalenia, wydane na podstawie art. 134 K.p.a.
Zgodnie z art. 134 K.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Jednocześnie art. 144 K.p.a. nakazuje odpowiednie stosowanie do zażaleń przepisów dotyczących odwołań w sprawach, które nie zostały uregulowane w Rozdziale 11 Działu II ("Zażalenia").
Z treści art. 134 K.p.a. wynika, że warunkiem koniecznym, który musi zostać spełniony przed przystąpieniem przez organ odwoławczy do merytorycznego rozpoznania sprawy jest stwierdzenie, że zażalenie jest dopuszczalne i zostało wniesione z zachowaniem terminu.
Zaskarżone przez Z.D. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. ma zatem charakter procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Na tym etapie postępowania organ odwoławczy nie może oceniać jego zasadności.
Ukształtowane na tle przepisu art. 134 K.p.a. orzecznictwo sądowe wyróżnia dwojakie przyczyny niedopuszczalności zażalenia, mianowicie: przedmiotowe i podmiotowe.
Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji. Zatem zażalenie nie służy na postanowienie, które nie weszło do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest postanowieniem, a stanowi np. czynność materialno-techniczną.
W rozpoznawanej sprawie nie ma żadnych podstaw pozwalających na wniosek, że pismo z dnia 24 kwietnia 2014 r. jest postanowieniem w rozumieniu art. 123 K.p.a., a w efekcie nie sposób przyjąć, aby służył od niego jakikolwiek środek odwoławczy.
Wyjaśnić należy, że postanowienie może dotyczyć kwestii wynikających w toku postępowania, nie rozstrzygających co do istoty sprawy, chyba że przepisy K.p.a. stanowią inaczej (art. 123 § 2 K.p.a.). Tymczasem pismo Dyrektora Wydziału Komunalnego Urzędu Miasta S., informujące o treści i skutkach wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12, nie zostało wydane w toku postępowania administracyjnego i nie dotyczyło sprawy, którą załatwia się w ramach postępowania administracyjnego.
Powyższa okoliczność prowadzi do akceptacji stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zajętego w niniejszej sprawie. Wbrew przekonaniu skarżącego nie ma usprawiedliwionej podstawy do upatrywania w piśmie z dnia 24 kwietnia 2014 r. postanowienia, o którym mowa w art. 123 K.p.a.
Z tego też względu za prawidłowe należy uznać stwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. niedopuszczalności wniesionego przez skarżącego zażalenia.
Sąd nie dopatrzył się przy tym naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego. Jak już bowiem wyżej wskazano, zgodnie z art. 134 K.p.a., stosowanym do postanowień w myśl art. 144 K.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia. Jedną z przyczyn owej niedopuszczalności jest m. in. brak przedmiotu zaskarżenia. Sytuacja taka wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, jako że pismo Dyrektora Wydziału Komunalnego Urzędu Miasta S. z dnia 24 kwietnia 2014 r. nie stanowi postanowienia.
Na marginesie Sąd zaznacza, że na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) istnieje możliwość kwestionowania ważności uchwał wydanych przez organy gminy przez każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Postępowanie prowadzone w takim przedmiocie nie jest postępowaniem administracyjnym, w toku którego wydawane byłyby decyzje lub postanowienia, o których mowa w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a. O przyznaniu wynagrodzenia adwokatowi Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 250 ustawy P.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461).