Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...], Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w T., działając z upoważnienia Burmistrza T., odmówił J. K., dalej jako "wnioskodawczyni", "strona", "skarżąca", przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką M. Ż.. Decyzja została wysłana do strony na jej adres podany we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (M. [...]), listem poleconym za zwrotnym potwierdzeniem odbioru i doręczona stronie przez operatora pocztowego za pokwitowaniem w dniu 15 grudnia 2021 r.
W dniu 30 grudnia 2021 r. J. K. wniosła odwołanie od decyzji, składając je osobiście w Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w T..
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, do którego przekazano odwołanie wraz z aktami sprawy (po uzupełnieniu przez stronę podpisu na odwołaniu), pismem z dnia 3 marca 2022 r., zawiadomiło stronę, że na podstawie art. 15zzzzzn˛ ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, odwołanie od zaskarżonej decyzji zostało złożone z uchybieniem przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. czternastodniowego terminu do jego wniesienia. W tych okolicznościach, zgodnie z art. 15zzzzzn˛ ust 2. ww. ustawy, Kolegium wyznaczyło stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, liczony od dnia doręczenia zawiadomienia. Wskazało, iż we wniosku o przywrócenie terminu należy uprawdopodobnić, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez winy strony i poinformowało, że jeżeli w wyznaczonym terminie wniosek o przywrócenie terminu nie zostanie złożony, to odwołanie nie będzie merytorycznie rozpoznane, a Kolegium na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzi w drodze postanowienia uchybienie terminu do jego wniesienia.
W przypadku wniesienia wniosku i nieuprawdopodobnienia braku winy w nieterminowym wniesieniu odwołania, odmówi przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Strona zawiadomienie odebrała osobiście w dniu 7 marca 2022 r.
W dniu 5 kwietnia 2022 r. (wpływ 6 kwietnia 2022 r.), a więc w wyznaczonym trzydziestodniowym terminie, J. K. wniosła do Kolegium wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, uzasadniając uchybienie terminowi tym, że w dniu 28 grudnia 2021 r. od godzin wieczornych oraz w dniu 29 grudnia 2021 r. u niej i innych domowników zaobserwowano objawy COVID-19. W związku z tym postanowili pozostać w domu i przebadać się testami aptecznymi, a ponieważ w ich miejscowości nie ma apteki, poprosili telefonicznie sąsiadkę J. H. o ich zakup. Ww. przywiozła testy w dniu 29 grudnia 2021 r. około godziny 19.00 - 20.00. Z uwagi na podejrzenie zarażeniem strona nie chciała udawać się do placówki pocztowej ani do MGOPS w T.. Po przebadaniu się testami, które wyszły negatywne, w najbliższym możliwym terminie, tj. w dniu 30 grudnia 2021 r. udała się do MGOPS w T. i złożyła odwołanie.
Strona wskazała, iż sytuację nawet samego podejrzenia SARS-CoV-2 można rozpatrywać w kategoriach siły wyższej, na którą osoba nie ma wpływu. Do wniosku dołączono oświadczenia J. H. oraz męża strony - J. K., potwierdzające przytoczone we wniosku okoliczności.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2022 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze K., działając na podstawie art. 58 § 1, art. 59 § 2 i art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a.", art. 15zzzzzn2 ust. 1, 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2095), dalej jako "ustawa COVID-19", oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 570), odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
W uzasadnieniu postanowienia Kolegium przytoczyło treść art. 129 § 2 i art. 57 § 1 k.p.a. oraz wskazało, że termin do wniesienia odwołania w niniejszej sprawie upłynął w dniu 29 grudnia 2021 r. (czwartek). Odwołanie zostało wniesione przez stronę w dniu 30 grudnia 2021 r. osobiście w siedzibie organu, a więc po upływie terminu. Przekroczenie ustawowego terminu do wniesienia odwołania skutkuje co do zasady stwierdzeniem uchybienia terminu do jego wniesienia na podstawie art. 134 k.p.a. Jednakże zgodnie z treścią art. 58 § 1 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy.
Następnie, organ odwoławczy przytoczył treść art. 15zzzzzn˛ ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych i wyjaśnił, że z powyższych przepisów wynika, iż termin do dokonania określonej czynności procesowej może być przywrócony wyłącznie w przypadku, gdy podmiot zainteresowany spełnił łącznie wymienione wymagania, tj. wniósł prośbę o przywrócenie terminu, uprawdopodobnił, że uchybienie nastąpiło bez jego winy, a prośbę o przywrócenie terminu wniósł w ciągu 30 dni od otrzymania zawiadomienia, o którym mowa w art. 15zzzzzn2 ust. 2 ww. ustawy oraz jednocześnie z wniesieniem prośby dopełnił czynności, dla której określony był termin.
W ocenie Kolegium, strona nie uprawdopodobniła, że uchybienie nastąpiło bez jej winy. Kryterium braku winy wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej i jest spełnione tylko wtedy, gdy strona uprawdopodobni, że mimo całej staranności nie mogła dokonać czynności w terminie, tj., że zachodziły przeszkody od niej niezależne. Ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminowi spoczywa zatem na osobie zainteresowanej, która składa prośbę o przywrócenie terminu. W sprawach dotyczących przywracania terminów procesowych istnieje bogate i już utrwalone orzecznictwo, z którego wynika, że o braku winy w niedopełnieniu w ustawowym terminie określonej czynności procesowej można mówić tylko w przypadku uprawdopodobnienia, że dopełnienie czynności było niemożliwe z powodu przeszkody nagłej, i nie do przezwyciężenia, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku oraz że jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu procesowego należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy należy więc zaliczyć przerwę w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwala na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar itp.
Kolegium podkreśliło, że to na stronie, która uchybiła terminowi do wniesienia odwołania, spoczywa obowiązek wykazania, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Przywrócenie uchybionego terminu uzasadniają wyłącznie takie obiektywne, występujące bez woli strony, okoliczności i zdarzenia, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie. Kolegium miało przy tym na względzie, iż obecnie, z uwagi na stan epidemii, przepisy dotyczące wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu i procedowanie w tym przedmiocie, uległo modyfikacji. Modyfikacja ta dotyczyła w szczególności zawiadomienia strony o możliwości wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, jeśli strona uchybiła terminowi, a jednocześnie nie złożyła takiego wniosku wraz z odwołaniem. Jednakże w dalszym ciągu aktualny pozostał obowiązek uprawdopodobnienia przez stronę, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy.
Zdaniem Kolegium, samo oświadczenie strony oraz jej męża i sąsiadki, że strona i jej domownicy poczuli u siebie objawy zarażenia, a więc pozostali w domu, bez udokumentowania, iż faktycznie zaistniała ta przeszkoda, nie stanowi uprawdopodobnienia braku winy. Z postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2021 r., sygn. akt I GZ 229/21, wynika, iż co do zasady dobrowolna kwarantanna może być przyczyną uzasadniającą przywrócenie terminu do dokonania czynności, jednakże wnikliwa analiza tego orzeczenia prowadzi do wniosku, iż argumentacja dotycząca pozostawania w takiej kwarantannie musi być poparta okolicznościami, które można zweryfikować, a nadto strona musi wykazać, iż nie mogła dokonać czynności, np. poprzez inną osobę, czy też w drodze elektronicznej. W niniejszej sprawie, w ocenie Kolegium, strona nie wykazała tych okoliczności, a z treści wniosku wynika, iż była możliwa pomoc innej osoby w załatwieniu jej spraw, właśnie poprzez zwrócenie się do sąsiadki.
Strona mając świadomość upływu terminu do wniesienia odwołania, winna, zdaniem organu odwoławczego, co najmniej zachować wykonane testy, którymi mogłaby poprzeć swoje twierdzenia, a także zgłosić się do lekarza w celu podjęcia przez niego na podstawie opisu objawów decyzji, czy zasadne jest skierowanie strony, pomimo wykonania testów tzw. domowych, na dalsze badania. Na podstawie bowiem samych testów domowych, przy opisanych specyficznych objawach - w szczególności utracie smaku, strona nie mogła mieć pewności, czy także w dniu 30 grudnia 2021 r. nie jest osobą, która może zarażać inne osoby wirusem. Ciężar wykazania tych okoliczności spoczywa przy tym wyłącznie na stronie, natomiast w niniejszej sprawie są to wyłącznie oświadczenia, co w żaden sposób nie uprawdopodobnia braku winy w złożeniu odwołania po terminie. Stąd w ocenie Kolegium wniosek nie może zostać uwzględniony.
Pismem z dnia 18 maja 2022 r. J. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na ww. postanowienie Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając mu naruszenie:
- - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez dowolną, a nie swobodną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego polegającą na przyjęciu, że skarżąca nie uprawdopodobniła, że uchybienie przez nią terminowi wniesienia odwołania nastąpiło bez jej winy, w sytuacji gdy nie mogła ona wnieść odwołania w stosownym terminie, z uwagi na przebywanie w izolacji domowej spowodowanej COVID-19 w terminie od dnia 28-29 grudnia 2021 r.,
- - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dowolne i błędne przyjęcie, że skarżąca mogła zachować testy w celach dowodowych, podczas gdy specyfika testów kupowanych indywidualnie polega na tym, iż są one wykonywana poprzez włożenie patyczka do nosa, a następnie polania tego patyczka środkiem chemicznym na tzw. płytkę, wobec czego testy te po zużyciu podlegają wyrzuceniu (utylizacji),
- - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dowolne i błędne przyjęcie, że skarżąca aby uprawdopodobnić brak swojej winy powinna mieć zaświadczenie lub dokument lekarski poświadczający podejrzenie choroby, podczas gdy skarżąca jest osobą niepracującą, na co dzień zajmującą się opieką nad swoją schorowaną matką M. Ż., wobec czego przy podejrzeniu choroby nie było potrzeby i zasadności uzyskiwania stosownej dokumentacji lekarskiej,
- - art. 58 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzywrócenie terminu do wniesienia odwołania, w sytuacji gdy skarżąca wykazała, że z przyczyn obiektywnych i od niej niezależnych, z powodu podejrzenia choroby nie była w stanie wnieść odwołania w terminie, tę okoliczność udowodniła przedstawiając stosowne oświadczenia, a także spełniła pozostałe przesłanki konieczne do przywrócenia terminu, co w konsekwencji powinno skutkować przywróceniem terminu do wniesienia odwołania.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podniósł, że zgodnie z informacjami na stronie rządowej pacjent.gov.pl, kwarantanna nie jest nakładana automatycznie, kiedy test jest wykonywany prywatnie, niemniej zaleca się, aby osoba taka pozostawała w izolacji domowej. W każdym wypadku podejrzenia zarażenia u siebie lub osób z bliskiego otoczenia, zaleca się zachowanie ostrożności i ograniczenie kontaktu z innymi osobami. Skarżąca wyraźnie wskazała okoliczności występujące zarówno u niej jak i u jej męża, które uzasadniały podjęcie środków ostrożności w celu zminimalizowania ryzyka zakażenia innych osób, np. poprzez kontakt z dokumentacją sporządzaną przez nią, lub bezpośredni kontakt z nią. Nie ma również żadnych wątpliwości, zdaniem strony, że sytuację nawet samego podejrzenia zarażeniem wirusem SARS-CoV-2 można rozpatrywać w kategoriach siły wyższej, na którą osoba nie ma wpływu i nie mogła jej zapobiec, gdyż ze względu na wysoce zakaźny charakter tego wirusa i stosunkowo długi okres jego inkubacji, często nie jest możliwe zapobieżenie zachorowaniu i wcześniejsze wyeliminowanie wątpliwości co do zakażenia, niż po pojawieniu się konkretnych objawów.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje
Na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 239 – j.t.), sprawa niniejsza została rozpoznana w składzie trzech sędziów, w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym.
Skarga okazała się zasadna, bowiem kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, dokonana przez Sąd w oparciu o art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 – j.t.), wykazała, że akt ten został wydany z naruszeniem prawa.
Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którym organ ten odmówił skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza T. uznając, ze nie uprawdopodobniła, iż do uchybienia terminu do wniesienia odwołania doszło bez jej winy.
W ocenie Sądu dokonana przez organ odwoławczy ocena jest wadliwa. Zgodnie art. 58 § 1 k.p.a., razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2).
Art. 15zzzzzn˛ ust. 1 ustawy COVID-19 wprowadził regulację szczególną, zgodnie z którą, w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów:
- 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej,
- 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki,
- 3) przedawnienia,
- 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie,
- 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony,
- 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju
- - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu.
Na podstawie ust. 2 przywołanego przepisu w zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. W przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, o czym stanowi ust. 3.
Skutecznie ubiegać się o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w świetle powyższych regulacji może strona, która uprawdopodobni, że do uchybienia terminowi doszło bez jej winy. Inaczej mówiąc wykaże, że dochowała należytej staranności i podjęła wszelkie niezbędne działania zmierzające do tego, aby termin zachować. Organ administracji, analizując przesłankę braku winy w uchybieniu terminu do dokonania określonej czynności procesowej, powinien kierować się okolicznościami sprawy w sposób uwzględniający obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o własne interesy, oraz brać pod uwagę uchybienia spowodowane nawet lekkim niedbalstwem. Uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu nie jest wprawdzie równoznaczne z udowodnieniem tej okoliczności, niemniej jednak wymaga wiarygodnej argumentacji wskazującej na fakt istnienia niedającej się usunąć przeszkody w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej (podobnie WSA w Łodzi w wyroku z dnia 24 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 299/22, dostępny w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Na gruncie badanej sprawy, uzasadniając jednodniowe uchybienie terminu do wniesienia odwołania, skarżąca wskazywała prawdopodobieństwo zrażenia COVID-19 i dobrowolną izolację rodziny do czasu wykonania testów aptecznych. Organ z kolei uznał, że skarżąca mogła wyręczyć się inną osobą w celu nadania odwołania w terminie.
W ocenie Sądu analiza akt postępowania prowadzi do wniosku, że rozumowanie organu jest błędne. Termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 29 grudnia 2021 r., zatem pismo procesowe zawierające odwołanie mogło zostać wniesione w tym dniu. Skoro skarżąca i jej rodzina w dniu 28 grudnia 2021 r. zaczęli mieć objawy przypominające zarażenie COVID-19, to należy uznać, że zachowali się odpowiedzialnie izolując się i unikając kontaktu z innymi osobami. Oświadczenie złożone przez J. H. uprawdopodabnia okoliczność, iż skarżąca zwróciła się do niej o zakup testów. Przy czym podkreślenia wymaga, że skarżąca oraz składająca oświadczenie sąsiadka mieszkają w miejscowości, w której nie ma ani poczty, ani apteki. Stąd też nabycie testów i ich dostarczenie skarżącej było uzależnione od możliwości J. H. i czasu jakim dysponowała, aby zadośćuczynić prośbie sąsiadki. Jak wynika z wniosku o przywrócenie terminu oraz oświadczenia J. H. testy zostały dostarczone skarżącej w dniu 29 grudnia 2021 r. w godzinach wieczornych, a więc w czasie, gdy urzędy pocztowe już nie działają. Uzyskanie negatywnego testu w dniu, w którym upływał termin do wniesienia odwołania było zatem bez znaczenia dla możliwości terminowego wniesienia odwołania.
Nie ma racji Kolegium wywodząc, że w okolicznościach badanej sprawy możliwe było wyręczenie się inną osobą w nadaniu odwołania. COVID-19 jest chorobą wysoce zakaźną, a izolacja ma służyć temu aby nie przenosić wirusa na inne osoby i nie sprzyjać szerzeniu się choroby. O ile zatem dostarczenie testów mogło się odbyć bez kontaktu z osobami potencjalnie zarażonymi, o tyle przekazanie odwołania, z którym miała kontakt osoba zarażona mogło narazić na zachorowanie kolejne osoby.
Wbrew wywodom organu nie było potrzeby zachowywania zużytych testów, skoro nie wykazały one zarażenia i jak wynika z akt sprawy skarżąca następnego dnia dostarczyła odwołanie osobiście. Na marginesie należy zwrócić uwagę na to, że zaskarżona odwołaniem decyzja jest kolejną decyzją wydaną w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a skarżąca wykazywała się w toku tego postępowania aktywnością i dbałością o swoje interesy, co również w ocenie Sądu przemawia za tym, że twierdzenia skarżącej w zakresie przyczyn uchybienia terminowi należało uznać za wiarygodne.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w oparciu o art. 200 i 205 2 przywołanej ustawy.