Uzasadnienie
13 kwietnia 2017 r. I. Z. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na rzecz drugiego dziecka A. W..
We wniosku oświadczyła, że w skład jej rodziny wchodzą syn A. oraz jego ojciec konkubent N. P.. Oświadczyła również, że jest mężatką.
Decyzją z dnia 16 czerwca 2017 r. Burmistrz M. odmówił stronie przyznania świadczenia wychowawczego wskazując, że uwzględnienie w składzie rodziny konkubenta jest nieprawidłowe, gdyż w świetle prawa wnioskodawczyni pozostaje w związku małżeńskim z E. W., a syn A. nosi jego nazwisko.
I. Z. odwołała się od ww. decyzji wyjaśniając, że pomimo tego, że w świetle prawa ojcem jej kolejnego dziecka jest jej mąż, to mieszka ona z konkubentem - biologicznym ojcem dziecka i wspólnie wychowują syna, z którym tworzą faktyczną rodzinę. Mąż, z którym jest w nieformalnej separacji i w trakcie rozwodu, mieszka z ich wspólnymi dziećmi J. i J., na które płaci ona alimenty.
W wyniku rozpoznania sprawy na skutek złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na art. art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz.
23) w zw. z art. 2 pkt 14 i 16, art. 4 ust. 2 i 3, art. 5 ust. 1-4, art. 15 ust. 1 i art. 22 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195 ze zm.), decyzją z dnia 28 listopada 2017 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło przepisy art. 4 ust. 2, ust. 3, art. 5 ust. 1, 3-5 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (dalej określanej też mianem "ustawy") i odwołało się do definicji pojęcia rodziny wynikającej z art. 2 pkt 16 ustawy. Następnie organ ustalił, że odwołująca się jest w związku małżeńskim z E. W., z którym ma dwójkę dzieci J. i J.. Mieszka oddzielnie z konkubentem, który jest biologicznym ojcem dziecka A., na które wnosi o przyznanie świadczenia wychowawczego. Strona nie uzyskała jeszcze rozwodu, a do aktu urodzenia dziecka wpisany jest jako ojciec mąż E. W.. W formularzu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego strona podała, że jej rodzina składa się z 3 osób: jej samej, konkubenta N. P. oraz wspólnego syna. Nie podała zaś męża E. W., który jest prawnym ojcem dziecka oraz dwójki dzieci, które mieszkają z mężem i ojcem E. W..
Kolegium odwołało się do stanowiska zaprezentowanego przez NSA w wyroku z dnia 5 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 2099/10, w którym wyrażono pogląd, że "ustawodawca definiując w słowniczku ustawy o świadczeniach rodzinnych pojęcie rodziny, uwzględnił status prawny, a nie stan faktyczny. Zgodnie z tak ustalonym pojęciem, wynikającym z art. 3 pkt 16, małżonkowie to rodzina. Wobec zdefiniowania pojęcia rodziny jako statusu prawnego bez znaczenia jest podnoszona przez skarżącego kwestia umów przedmałżeńskich, zatem czy pomiędzy małżonkami zostały zawarte umowy o rozdzielności majątkowej, czy też intercyzy. Takie umowy nie mają wpływu na ich status prawny, są bowiem małżeństwem, a art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach wyraża się o nich małżonkowie. Można też posiłkowo wskazać na art. 23 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, zgodnie z którym małżonkowie są obowiązani do wzajemnej pomocy i z tego obowiązku nie zwalnia ich zawarcie umowy o rozdzielności majątkowej." Następnie Kolegium przytoczyło fragment wyroku NSA z dnia 21 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 672/07, w którym stwierdzono, że skoro małżonkowie (a więc osoby pozostające w związku małżeńskim) niepozostający we wspólnym gospodarstwie domowym stanowią "rodzinę" w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a "dochodem rodziny" w rozumieniu art. 3 pkt 2 tej ustawy są dochody członków rodziny, to znaczy, że ustalając dochód rodziny należy uwzględnić również dochód małżonka niezamieszkującego wspólnie z żoną i dziećmi i niepozostającego z nimi we wspólnym gospodarstwie domowym.
Za takim stanowiskiem przemawia również dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, które wyraźnie podkreśla, że ustawodawca, określając pojęcie rodziny, jak i osoby samotnie wychowującej dziecko (art. 3 pkt 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych), uwzględnił status prawny, nie zaś stan faktyczny lub przesłankę wspólnego gospodarowania (wyrok NSA z dnia 23 września 2005 r., sygn. akt I OSK 150/2005.
Uwzględniając zaprezentowane stanowisko sądów Kolegium stwierdziło, że skoro definicja rodziny jest tożsama, na podstawie której przeprowadzono analizę w powołanych wyżej wyrokach NSA, to również w tej sprawie nie ma prawnych możliwości nieuwzględnienia dochodów osiąganych przez męża skarżącej.
I. Z. zaskarżyła opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie podnosząc, że jest ona niezgodna z innymi decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które otrzymała w sprawie zasiłku rodzinnego oraz dodatku do tego zasiłku. Skarżąca zwróciła uwagę, że toczy się postępowanie przed Sądem Okręgowym w S. o rozwód z E. W., z którym skarżąca ma dwoje wspólnych dzieci J. i J., przebywających pod opieką męża. Na te dzieci skarżąca ma zasądzone alimenty. Skarżąca wyjaśniła, że z mężem i tą dwójką dzieci nie mieszka wspólnie od maja 2014 r. Trzecie dziecko – A. W. jest dzieckiem konkubenta N. P., z którym od trzech lat pozostają w związku, razem zamieszkując. Skarżąca poinformowała, że w dniu [...] r. odbędzie się rozprawa o zaprzeczenie ojcostwa z pozwu jej męża E. W., na dowód czego dołączyła pismo o toczącym się w tej sprawie postępowaniu. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organom do ponownego rozpatrzenia.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.
Na rozprawie w dniu 14 lutego 2017 r. skarżąca przedstawiła odpis aktu urodzenia dziecka – syna A., według którego syn nosi już nazwisko biologicznego ojca, konkubenta N. P., co jest skutkiem orzeczenia sądowego w sprawie o zaprzeczenie ojcostwa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje.
Przepisy regulujące kwestie przyznania świadczenia wychowawczego zostały zawarte w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Na potrzeby tej ustawy prawodawca zdefiniował m.in. pojęcie rodziny. Według art. 2 pkt 16, ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinie - oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162 i 972 oraz z 2017 r. poz. 1428); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców.
Co do zasady przyznać należy rację organom orzekającym w sprawie, że nie mają one dowolności przy ustaleniu członków rodziny wnioskodawcy. Z gramatycznej wykładni analizowanego przepisu wynika, że skoro ustawodawca nie wprowadza wyjątku umożliwiającego niezaliczenie do członka rodziny małżonków, to obu małżonków należy zaliczyć do członków rodziny.
Pojęcie rodziny ma istotne znaczenie dla ustalania kręgu osób, których dochody są brane od uwagę przy ocenie spełnienia przesłanki kryterium dochodowego do przyznania świadczenia (art. 2 pkt 4 w zw. z art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci).
W orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, że w ramach ustalania członków rodziny zwrot "odpowiednio", jakiego użył ustawodawca w art. 2 pkt 16 ww. ustawy, podobnie jak w art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zobowiązuje organ do rozważenia w ramach ustalania stanu faktycznego sprawy, które z wymienionych w art. 2 pkt 16 osób należy zaliczyć do rodziny wnioskodawcy. Ustawodawca zobowiązał organ do analizy tej kwestii w odniesieniu do każdej konkretnej sprawy właśnie poprzez użycie słowa "odpowiednio", najwyraźniej uznając, że możliwe komplikacje stosunków rodzinnych nie są materią, którą można i należy regulować sztywno i kazuistycznie (podobnie: wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1709/11, wyrok WSA w S. z dnia 28 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 628/17). W wyrokach z: 13 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2955/16, 10 stycznia 2018 r., sygn. akt
I OSK 2956/16 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w ramach ustalania członków rodziny zwrot "odpowiednio", umożliwia w wyjątkowych okolicznościach sprawy pominięcie małżonka wnioskodawczyni. Zapatrywanie to podziela także skład orzekający w niniejszej sprawie.
Ustalając stan faktyczny sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że wobec dalszego, formalnego pozostawania przez skarżącą w związku z małżeńskim z E. W., winien on być wliczony w skład członków rodziny, pomimo że ze skarżącą nie zamieszkuje. Jednocześnie w zaskarżonej decyzji organ przyjął, że biologicznym ojcem dziecka A. jest zamieszkujący z wnioskodawczynią konkubent.
Takie stanowisko organu przy zaprezentowanej w zaskarżonej decyzji wykładni przepisu art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci prowadziłoby do nieakceptowalnego wniosku. Jeżeli formalnie skarżąca pozostawała w związku małżeńskim to ojcem syna skarżącej A., w rozumieniu prawa, był E. W.. Organ nie miał zatem podstawy do równoczesnego stwierdzenia, że biologicznym ojcem dziecka był konkubent. Oznaczałoby to, że w skład rodziny wnioskodawczyni miałby zostać wliczony zarówno małżonek, jak i konkubent.
W ocenie Sądu, okoliczności sprawy powinny skłonić organ do rozważenia konieczności zawieszenia postępowania, wobec znajdującej się w aktach organu
I instancji informacji o toczącym się postępowaniu sądowym o zaprzeczenie ojcostwa E. W. wobec A. W., prowadzonego pod sygnaturą
III RC [...]. Pozwoliłoby to na ostateczne wyjaśnienie stosunków rodzinnych skarżącej, biorąc pod uwagę fakt, że nie było sporne w sprawie, iż wnioskodawczyni od maja 2014 r. nie mieszka z mężem oraz dwójką dzieci, na których rzecz zostały zasądzone od skarżącej alimenty.
Istotną w sprawie okolicznością, nieistniejącą w sensie prawnym w chwili orzekania przez organy, a mającą istotne znaczenie dla wykładni pojęcia rodziny w rozumieniu ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, stało się uznanie mocą orzeczenia sądowego, że ojcem syna skarżącej A., ur. [...] r. jest N. P., co wynika z przedłożonego przez skarżącą na rozprawie odpisu skróconego aktu urodzenia z dnia [...] r. W takim stanie rzeczy nie może już budzić wątpliwości, że ojcem dziecka skarżącej A. nie jest jej mąż. To zaś winno skutkować ponownym rozpoznaniem wniosku skarżącej o przyznanie wnioskowanego świadczenia z uwzględnieniem ww. okoliczności jak i należytej wykładni art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.
W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.).